公辦養(yǎng)老機構(gòu)：托底的力量

李璇

北京市第一社會福利院舉辦“迎新春”筆會活動

2018年3月的一個上午，北京市第一社會福利院（以下簡稱北京一福）的活動區(qū)域，像往常一樣，老人們正在愜意地享受早餐后的時光。

本刊記者在閱覽室看到，除了門類齊全的書籍和報刊雜志，還有為方便老人閱讀而準備的老花鏡、放大鏡以及電子助視儀。

活動區(qū)內(nèi)還有一間懷舊小屋，陳列著不少極具年代感的老物件：家用縫紉機、老式打字機、灰色椅套、小鬧鐘，甚至還有糧票和布票。

“設(shè)置這個小屋，既可以滿足老人的懷舊心理，同時對治療輕微阿爾茲海默癥也有很好的效果，因為老人對年輕時候的記憶最深刻?！北本┮桓Ｔ洪L常華對《瞭望東方周刊》說。

作為社會保障的重要一環(huán)，自新中國成立起，公立養(yǎng)老機構(gòu)就成為養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者。

《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：各類養(yǎng)老床位合計730.2萬張。其中，約60%的床位都由公立養(yǎng)老機構(gòu)提供。它們在中國的養(yǎng)老事業(yè)中發(fā)揮著托底作用，為那些最困難的老人提供安樂的晚年生活。

既要社會化，也要能“兜底”

從新中國成立到改革開放，公辦養(yǎng)老機構(gòu)讓農(nóng)村五保戶、城市“三無”人員等特困供養(yǎng)對象得以擺脫顛沛流離的生活，體現(xiàn)出了社會主義制度的優(yōu)越性。

1999年，中國開始步入老齡化社會，由于家庭結(jié)構(gòu)小型化的發(fā)展，社會化養(yǎng)老的需求也迅速增長。

2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，從投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化四方面對推進社會福利社會化提出了要求。

2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡辦、發(fā)展改革委、教育部、民政部等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

在政策引導下，公辦養(yǎng)老機構(gòu)也在運營機制上進行新的嘗試。

2006年，武漢市江漢區(qū)社會福利院（以下簡稱“江福”）在保障“三無”老人供養(yǎng)床位的前提下，用財政撥款成立了江漢區(qū)老年公寓，探索“一院雙制”的新模式，即“一套人馬、兩塊牌子、兩種運營機制”。

其中，老公寓保持公辦養(yǎng)老機構(gòu)事業(yè)單位的管理方式;而新公寓按照民營機構(gòu)的運行方式進行社會化運作，員工全部實行聘用制，但新公寓管理團隊對所有的國有設(shè)施設(shè)備，都只有使用權(quán)、管理權(quán)。

在服務(wù)對象上，江福采取“老人老辦法，新人新辦法”原則：入住的“老人”只要身體狀況不發(fā)生改變、自己不提出調(diào)整級別和房間，就可以一直保持原來的收費價格;而入住新老年公寓的老年人，作為“新人”要按照市場化方式收費。

“這樣既能保證公辦養(yǎng)老機構(gòu)的‘兜底保障功能，又能通過社會化運作滿足不同層次的養(yǎng)老需求?！苯Ｔ洪L周春芳對《瞭望東方周刊》說。

江?！耙辉弘p制”的新模式，是公辦養(yǎng)老機構(gòu)在公建民營方向進行的一次探索。

2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》及民政部發(fā)布《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》，均提出公辦養(yǎng)老機構(gòu)采取公建民營等方式，鼓勵社會力量運營。

作為公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革試點方式之一，公建民營由此在全國鋪展開來。

民政部的數(shù)據(jù)顯示：截至2016年9月，共有1100多家公辦養(yǎng)老機構(gòu)實施了公建（辦）民營，其中，29個?。▍^(qū)、市）選取了126家試點單位在民政部備案。

“在改革的過程中，如何在養(yǎng)老職能與商業(yè)性之間取得平衡，杜絕部分民營機構(gòu)借機牟利，是公辦養(yǎng)老機構(gòu)需要面對的問題。”中共北京市委黨校教授李兵對《瞭望東方周刊》表示，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在進行社會化改革的嘗試時，也不能忽視自身的公益屬性。

他強調(diào)，“公辦養(yǎng)老機構(gòu)對特困群體的兜底職能是絕對不能丟的?！?h3>優(yōu)先滿足“剛需”老人

隨著老齡事業(yè)的深入開展，高齡、失能、生活困難的老人群體，越來越受到國家關(guān)注。

截至2017年底，80周歲以上高齡老年人津貼制度已經(jīng)實現(xiàn)了省級層面全覆蓋（截至2011年底這一數(shù)據(jù)為15個省份），30個省份建立了生活困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補貼制度（截至2011年底這一數(shù)據(jù)為16個省份），29個省份建立了失能老年人護理補貼制度，所有省份均出臺了老年人社會優(yōu)待政策。

2013年《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》中，除了推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，也提出公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象、經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，并以老年人經(jīng)濟狀況和身體狀況評估為重點，建立健全養(yǎng)老服務(wù)評估制度。

政策的發(fā)布，讓公辦養(yǎng)老機構(gòu)向?qū)C構(gòu)養(yǎng)老有“剛需”的老人群體傾斜，托底作用得到進一步強化。

而在這些老人的“剛需”之中，養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)療水平占據(jù)了極為重要的地位。

北京一福于1988年起正式運營，自建院之初便成立了北京市老年病醫(yī)院，將當時還較為前衛(wèi)的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”理念植入其中。30年間，這家老年病醫(yī)院從只有單獨的門診部發(fā)展為具備8個臨床科室、6個輔助科室的醫(yī)保定點機構(gòu)，不僅為院內(nèi)休養(yǎng)的老人提供基本的醫(yī)療服務(wù)，還面向社會開放。

2014年7月，北京一福與僅有一墻之隔的北京市第五社會福利院（以下簡稱北京五福）按照“兩院體制不變，一套領(lǐng)導班子，兩套運行系統(tǒng)”的原則進行資源整合。

“資源整合之后，兩院各項工作實現(xiàn)平穩(wěn)交接，人力、物力資源得到了充分利用和優(yōu)勢互補，老人們可共享兩院的醫(yī)療護理、文化娛樂、環(huán)境設(shè)施等方面的服務(wù)資源，享受到了更有品質(zhì)、更有尊嚴的晚年生活。”常華說。

2015年，《北京市公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住及評估管理辦法》出臺，其中規(guī)定北京市公辦養(yǎng)老機構(gòu)只能接收政府供養(yǎng)保障對象、困境家庭保障對象、優(yōu)待服務(wù)保障對象以及計劃生育特殊困難家庭中失能或70周歲及以上的老年人。

隨后，北京一福便適時對接收對象進行調(diào)整。

從2016年起，北京五福正式成為全國首家專門接收計劃生育特殊困難家庭老年人的示范性養(yǎng)老機構(gòu)。目前，北京五福已接收了近60位計劃生育特殊困難家庭老年人。

“這樣的專門機構(gòu)現(xiàn)階段還是帶有試點性質(zhì)的，能否推廣還要看實踐結(jié)果，而且這些家庭的養(yǎng)老問題還是剛剛顯現(xiàn)，未來的養(yǎng)老需求會更大?！背ＨA說。

武漢市江漢區(qū)社會福利院的老人們在上音樂課

國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出：預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右;高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。

在未來，針對高齡、失能等老人群體的養(yǎng)老服務(wù)和專業(yè)機構(gòu)，也將得到更大的發(fā)展。

為養(yǎng)老“標準化”探路

過去5年來，中國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)快速增長。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年9月，全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總數(shù)超過14.46萬家，與2012年底的4.43萬家相比增長達226%。

在養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的同時，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量成為機構(gòu)能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

“養(yǎng)老是專業(yè)化程度很高的領(lǐng)域，在建筑設(shè)計和服務(wù)理念上都要聚焦于為老年人服務(wù)，聚焦于老年人的生理、心理特征，如果對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的認識不深入，可能會造成很大的損失，或者會走一些彎路?！泵裾可鐣＠痛壬剖聵I(yè)促進司老年人福利處處長李邦華對《瞭望東方周刊》說。

他舉例說，有的民辦養(yǎng)老機構(gòu)對外宣稱自己是“賓館式服務(wù)”“醫(yī)院式服務(wù)”“度假村式服務(wù)”，某種程度上來說就是“不專業(yè)”，好的養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該是像家一樣，讓老年人感到安全、舒適。

而當社會力量越來越多參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，如何在行業(yè)內(nèi)推廣經(jīng)驗、輸出標準，對于作為全國服務(wù)業(yè)標準化示范單位的北京一福、全國民政標準化示范單位的江福而言，也是它們需要承擔的責任。

在常華看來，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，老年人對晚年生活品質(zhì)的要求也越來越高，因此養(yǎng)老服務(wù)理念也要及時調(diào)整，“在提供日常生活照料等基本服務(wù)外，還要更加注重給予老年人精神關(guān)懷，增強他們的獲得感、幸福感、安全感?！?/p>

北京一福的“心靈家園”社工工作室成立于2005年，為老年人提供社區(qū)參與、危機干預、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)。

“每個節(jié)假日，我們都會特別留意哪個老人的家屬子女沒有來探望，之后及時與老人的子女溝通，做好老人的心理撫慰;對于計生特困老人，他們的痛點也是我們關(guān)注的重點?！背ＨA說。

值得留意的是，根據(jù)老年人的生活需求，為提升老年人生活質(zhì)量，北京一福的醫(yī)護人員還創(chuàng)新研發(fā)了“用于輪椅患者的約束服”“用于臥床患者的約束衣”等十余項適老用品，而且在設(shè)計時還充分考慮到了老年人的審美要求。

從2014年起，江福開啟遠程醫(yī)療政策和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的標準化、信息化建設(shè)，以及養(yǎng)老服務(wù)人才培訓實訓基地的試點工作。目前江福已實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化管理全覆蓋，并參與合作開發(fā)智慧養(yǎng)老信息化服務(wù)管理系統(tǒng)。

隨著老齡人口的快速增長、養(yǎng)老需求的不斷壯大，加快建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標準和評價體系，成為關(guān)系到人民生活質(zhì)量的大事。

2017年初，民政部聯(lián)合公安部、國家衛(wèi)生計生委、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局、國家標準委、全國老齡辦等部門開展了為期四年的養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動。

《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（以下簡稱《基本規(guī)范》）便是這一專項行動的階段性成果。

北京一福、江福兩所公辦養(yǎng)老機構(gòu)作為起草單位，為《基本規(guī)范》的制定提供了養(yǎng)老標準的實踐經(jīng)驗。

“《基本規(guī)范》的定位就是基準線和起跑線，是養(yǎng)老服務(wù)的基本需求，里面很多要求都是來自于養(yǎng)老實踐，比如規(guī)定老年人居室內(nèi)床位平均可使用面積不應(yīng)低于6平方米，就是考慮到了老年人居室內(nèi)床、輪椅、服務(wù)等使用空間和實際因素。”李邦華說。