英國雙峰監(jiān)管實踐與借鑒

孫國峰

國際金融危機以來，目標導向的監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管模式逐步成為金融監(jiān)管體制的主流。2012年，英國借鑒了澳大利亞和荷蘭的雙峰監(jiān)管模式，并在此基礎上加強了中央銀行對金融監(jiān)管的統(tǒng)籌，特別是統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構，從而形成了有英國特色的雙峰監(jiān)管模式，其經驗值得思考和借鑒。

一、目標導向的監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管

監(jiān)管理念決定了監(jiān)管模式?；跈C構導向監(jiān)管理念，美國等國在危機前采取了多頭監(jiān)管模式。由于傳統(tǒng)業(yè)務的邊界趨于模糊，監(jiān)管套利盛行，其金融體系在危機中受到沖擊很大。危機后提出的功能監(jiān)管理念強調對相同的金融產品采取相同的監(jiān)管規(guī)則，有其進步意義，但仍未明確監(jiān)管的目標到底是什么？也沒有涉及監(jiān)管機構的設置問題，不能在金融監(jiān)管體制上解決監(jiān)管套利問題。

基于目標導向監(jiān)管理念的雙峰監(jiān)管模式。目標導向的監(jiān)管理念認為設計一國的金融監(jiān)管體制必須基于監(jiān)管目標來考慮，應當建立三類監(jiān)管機構，微觀審慎監(jiān)管機構負責保持個體金融機構穩(wěn)健，宏觀審慎監(jiān)管機構負責保持金融系統(tǒng)穩(wěn)健，而行為監(jiān)管部門負責保護金融消費者權益。由于危機期間基于目標導向監(jiān)管理念而采取了雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞和荷蘭等國金融體系基本上沒有受到沖擊，目標導向監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管模式逐漸成為主流。

二、英國雙峰監(jiān)管的機構設置

在應對危機過程中英國轉向了雙峰監(jiān)管模式。危機前英國金融服務局（FSA）為單一的監(jiān)管機構。危機后2012年基于目標監(jiān)管理念設立監(jiān)管部門和劃分監(jiān)管權限，撤銷了FSA并將其職能分拆，形成了具有英國特色的雙峰監(jiān)管模式。一是在英格蘭銀行理事會內部設立金融政策委員會（FPC），負責宏觀審慎監(jiān)管；二是設立了審慎監(jiān)管局（PRA），作為英格蘭銀行的附屬機構，負責約1500家存款機構、保險機構和大型投資機構的審慎管理，以提升受監(jiān)管機構的安全性和穩(wěn)健性為目標；三是設立金融行為監(jiān)管局（FCA），一方面承擔保護金融消費者的職能，根據法案制定零售和批發(fā)市場行為準則及相關規(guī)章，對市場行為進行引導，負責逾5.6萬家金融業(yè)零售類和批發(fā)類機構的行為監(jiān)管；另一方面對約1.8萬家非存款類的中小金融機構進行審慎監(jiān)管。FCA直接對英國財政部和議會負責，在業(yè)務上接受英格蘭銀行的指導和建議。致力于促進市場競爭，強調把保護金融消費者權益作為金融機構運營的核心，采取更為主動和強硬的預防性監(jiān)管方法，對金融服務風險進行有效干預。

改革后的英格蘭銀行統(tǒng)籌金融監(jiān)管。《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》明確了英格蘭銀行在英國的經濟與金融體系中的中心地位，也加強了國家審計署對英格蘭銀行的監(jiān)督與問責。英格蘭銀行職能包括貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，分別由法律上處于平等地位的貨幣政策委員會（MPC）、金融政策委員會（FPC）和審慎監(jiān)管委員會（PRC）管理。FPC 和 PRC 的委員中均包括央行行長和四位副行長，MPC 的委員包括央行行長和分管貨幣政策、金融穩(wěn)定、市場和銀行業(yè)的副行長，不包括分管審慎監(jiān)管的副行長。

FCA的總體戰(zhàn)略目標是確保市場良好運轉。具體為三個操作目標：一是對消費者進行適度保護，二是保護和提升英國金融系統(tǒng)的誠信度，三是促進符合消費者利益的有效競爭。FCA的資金來源于市場參與者支付的費用。FCA依據機構規(guī)模、零售客戶數量、批發(fā)業(yè)務的市場地位及潛在風險等級，將被監(jiān)管機構分為四類：C1、C2、C3和C4，針對不同對象采取不同的行為監(jiān)管方法。FCA的決策流程是識別危害、潛在的危害和市場失靈，然后運用診斷工具設定監(jiān)管的優(yōu)先次序，采取措施，最后是評估。FCA可以采用的工具包括：改變規(guī)則從而消除不必要的監(jiān)管障礙以加強競爭，發(fā)布指導，與公司進行溝通，與客戶進行溝通，通過授權控制市場準入，變更或撤回業(yè)務許可，譴責、中止、罰款或刑事起訴。FCA的主要措施是罰款和應用其刑事起訴權。

FCA的審慎監(jiān)管功能目標是在金融機構遇到資金壓力或破產時，最大限度地減少對消費者、批發(fā)市場參與者和市場穩(wěn)定的傷害，主要針對資產管理公司、財務顧問、抵押貸款機構和保險經紀公司等。

PRA的審慎監(jiān)管和FCA的行為監(jiān)管之間分工明確。PRA通過制定資本充足率、資產質量、貸款損失準備、風險集中度、流動性、證券公司清償能力、保險公司償付能力、公司治理等審慎指引，定期組織現場檢査，監(jiān)測、評估其風險狀況，及時進行風險預警和處置，以維護金融體系穩(wěn)定。FCA既規(guī)范金融機構與投資者之間的交易行為，也規(guī)范金融機構之間、金融機構與非金融企業(yè)之間的交易行為。多數情況下PRA和FCA分別進行調查，少數情況下PRA和FCA聯合調查，但處罰都是由兩個監(jiān)管機構分別進行的。

三、案例分析

（一）FCA對違規(guī)銷售和不當銷售激勵計劃的監(jiān)管處罰

2013年12月，FCA對Lloyds銀行集團旗下的LloydsTSB銀行和蘇格蘭銀行集團中的Halifax銀行開出了350.49萬英鎊的罰單。處罰的理由包括：一是銀行對銷售顧問制定的激勵計劃（非固定基本工資、獎金門檻、產品偏見等）促使銷售顧問向消費者推銷了不需要或不適合的產品，導致高風險性；二是企業(yè)內控和管理系統(tǒng)存在缺陷，具有不當銷售行為的銷售顧問仍獲得了獎金；三是企業(yè)管理人員的業(yè)績和銷售掛鉤，存在明顯的利益沖突。

（二）FCA對操縱市場利率行為的監(jiān)管處罰

FCA的行為監(jiān)管不只是保護金融消費者，還有維護市場秩序。2014年7月，FCA對Lloyds銀行和蘇格蘭銀行開出了1.5億英鎊的罰單，原因在于兩家銀行通過操縱提交給英國央行的兩個基準參考利率——回購利率和LIBOR來獲取市場利益。具體而言，由于回購利率是英國央行確定特別流動性計劃相關費用的基礎，兩家銀行通過人為地抬高其提交的三個月期回購利率，減少了需要向英格蘭銀行支付的費用；兩家銀行經常性、多渠道地操縱特定幣種英鎊、美元、日元的LIBOR，以提升其貨幣市場交易的收益。這種操縱市場利率的行為，嚴重損害了金融市場秩序，對其他金融機構的正常運作造成影響。對其進行行為監(jiān)管也有利于提升審慎監(jiān)管的針對性和有效性。

四、啟示

（一）有效的監(jiān)管必須明確監(jiān)管機構的目標

目標導向的監(jiān)管理念強調根據目標設置監(jiān)管機構和劃分職責，并按目標對其進行考核、監(jiān)督和問責。對于相同的目標，比如維護金融機構的健康，應當由統(tǒng)一的微觀審慎監(jiān)管機構負責。對于不同的目標，比如與維護金融機構健康不同的保護金融消費者目標，應當由獨立的行為監(jiān)管部門專門負責。

（二）監(jiān)管機構的設置要解決監(jiān)管缺失問題

監(jiān)管缺失是導致金融風險的重要體制機制原因。要防控金融風險必須從制度設計上有效避免監(jiān)管空白與監(jiān)管套利，分業(yè)監(jiān)管基礎上的協調機制有利于緩解監(jiān)管缺失，但要從根本上解決這一問題，還是有必要統(tǒng)一微觀審慎監(jiān)管。

（三）中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構

中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構是防范系統(tǒng)性金融風險的必要制度安排。國際金融危機以來，作為最后貸款人的央行在進行危機救助時掌握充分信息的必要性明顯提升，央行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構有利于消除信息不對稱，抑制系統(tǒng)重要性金融機構的過度風險承擔行為，從而從源頭上防范系統(tǒng)性金融風險。中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機構進行宏觀審慎管理的目標是防范系統(tǒng)性金融風險，具體有兩個操作目標：防范金融機構的順周期性和防范金融機構的負外部性（單個金融機構倒閉帶來的傳染效應）。中央銀行可以綜合運用對資產負債表的數量約束（如信貸增長目標）、對借款人的約束（如LTV）、對資本和盈利的約束（如逆周期的資本要求）、特定準備金要求（如資產準備金和對負債的風險準備金）、不同的稅收工具（如特殊資產稅）和其他制度性的工具（如金融會計準則的制定）等宏觀審慎政策工具來實現目標。

（作者為中國人民銀行金融研究所所長，編輯：袁滿）