回歸民主化軌道:信訪制度的政治化及其制度重構(gòu)*

劉文沛,黃洪凱

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,陜西 西安 710122)

任何一種制度的建立并得到長期普遍的堅持,必定有其內(nèi)在合理性。制度是國家行政活動的行為規(guī)范,有一定的政治基礎(chǔ)和法律保障,否則就失去了內(nèi)在生命力,沒有存在的價值。作為中國計劃經(jīng)濟時期的特殊產(chǎn)物,信訪制度具有特殊的歷史性,是中國特色社會主義政治及管理的民主政治制度,是反映社情民意的“晴雨表”。自1951年6月政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》起，六十多年來,作為一項民意表達、大眾參與及黨和政府密切聯(lián)系群眾的民主制度,在歷史上和現(xiàn)實社會生活中曾發(fā)揮了無可替代的作用。但在處理人民矛盾的實際運行中,也凸顯了功能的缺失,從而呈現(xiàn)出現(xiàn)階段信訪的四大趨勢:上升化、群體化、組織化和極端化趨勢[1]。面對這種新趨勢和新問題,如何以發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的意識重新認(rèn)識和思考信訪制度?從理論上來說,民主化是時代的潮流,讓信訪制度回歸時代發(fā)展的軌道,在化解信訪制度面臨困境的同時對其進行制度化重構(gòu),以期促進中國的民主化進程。

一、信訪概念及其制度的內(nèi)生性

信訪制度是具有中國特色的民主實現(xiàn)和權(quán)益救濟制度,信訪制度所依托的政治文化、意識形態(tài)以及信訪制度的設(shè)計、運作與功能都具有中國特色[2]。從制度發(fā)生學(xué)的角度來看,信訪與信訪制度是中國政治發(fā)展過程中的自生自發(fā)秩序*哈耶克認(rèn)為，政治、法律等本身能夠產(chǎn)生一種自發(fā)的秩序,他反對政府干預(yù)與重申個人自由。參見哈耶克《自由秩序原理》，上海：三聯(lián)書店出版社2000年版，第12頁。。因此,首先需要從詞源學(xué)的角度把握信訪及其制度內(nèi)涵,探索其獨具中國特色的文化根源和法理屬性,考察信訪制度在中國長期存在的歷史合理性。

(一)信訪的詞源學(xué)解釋

傳統(tǒng)上可將信訪界定區(qū)分為廣義和狹義兩種。狹義的信訪可根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第2條的規(guī)定來理解：“信訪主要指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)機關(guān)處理的活動?！睆V義的信訪指除上述行政機關(guān)外,公民、法人或其他組織還可以向權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等部門上訴,尋求公正的行為。由此可見,我國人民大眾通過書信、電話向行政機關(guān)、司法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)等部門上訴,表達自己意愿的行為,可稱之為信訪。

“信訪”一詞是群眾來信來訪的簡稱,將“信訪”二字拆開分析,“信”多被認(rèn)為是信息、來信、郵件消息等意思,其內(nèi)涵有二:形式上“信”被看作是一種傳遞消息的媒介或載體,是傳統(tǒng)社會信息傳達的主要方式;實質(zhì)上“信”字包含有相信、信賴、信任之意,更重要的是從上訪者內(nèi)心角度去思考,只有群眾內(nèi)心深處相信政府機關(guān),認(rèn)可和信賴黨和政府,他們才會在遇到問題和困境的時候求助于政府機關(guān)?！霸L”在字面上可以解釋為“訪問”“訪談”,內(nèi)含一種“自上而下”的行為方式,存在著主體與客體的關(guān)系,因此在信訪制度的實際運行中,更多的信訪工作者將“訪”習(xí)慣性地解釋成“來訪”“上訪”之意,由此便出現(xiàn)了“無訪者即無責(zé)”[注]筆者將“法無授權(quán)不可為”衍生到信訪制度之中，意指某些信訪工作者的消極無為。的病態(tài)現(xiàn)象。

“信訪”一詞的概念是中華人民共和國成立后逐步形成的,其核心是利民、便民、為民。在實踐中,信訪工作者需要以一個服務(wù)者的立場多角度地理解“信訪”二字的內(nèi)涵,讓群眾能通過信訪的途徑表達思想、維護權(quán)利,讓人民更加信賴黨和政府,增強政府的權(quán)威性,努力打造服務(wù)型政府。

(二)信訪制度的文化根源

雖然“信訪”一詞形成于中華人民共和國成立之后,但是作為人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,信訪現(xiàn)象在中國傳統(tǒng)社會中卻長期存在,可以說是具有深厚的文化淵源。國家社會政治制度多是根據(jù)自身歷史傳統(tǒng)和文化特色長期演變而形成的。在中國的歷史長河中,無論何朝何代,或多或少都存在類似于信訪的監(jiān)督治理模式。據(jù)《淮南子·主術(shù)篇》記載,早在中國先秦時期,帝堯就設(shè)有“進善旌”“敢諫鼓”以廣開言路,聽取民情民意;帝舜又立“誹謗之木”以廣納諫言,監(jiān)督文武百官[注]“堯置敢諫之鼓”與“舜立誹謗之木”相當(dāng)于是一種民告官的途徑和渠道。。據(jù)《尚書》記載,舜任命一個叫龍的人作“納言”這一官職[3],可謂是最早的信訪官員。“進善旌”“敢諫鼓”“誹謗木”等都是民意上達的載體,可以說信訪制度源于中國古代監(jiān)察體系,并依附于監(jiān)察制度之上,中國古代的監(jiān)督工作是中國現(xiàn)代信訪制度產(chǎn)生的雛形。由此可見,信訪制度具有內(nèi)生性,能夠體現(xiàn)中國特殊的政治治理模式。

中國真正意義上的信訪制度創(chuàng)立于中華人民共和國成立初始之時。1951年5月,毛澤東在“五月批示”中指出:“必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義的態(tài)度?！盵4]同年6月7日,中華人民共和國政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》,明確指出了人民政府必須為人民服務(wù),同時鼓勵人民大眾積極主動上訴反應(yīng)問題,從而有效監(jiān)督政府的行為。該《決定》的頒布為信訪工作的開展指明了方向,也標(biāo)志著信訪制度在我國的正式確立。獨具中國特色的信訪制度正式登上政治舞臺,開始發(fā)揮它在中國民主化進程中不可替代的作用。

(三)信訪制度的法理基礎(chǔ)

在長達六十多年的歷史發(fā)展進程中,面對特定歷史背景,信訪制度都曾以不同的“姿態(tài)”出現(xiàn)于中國政治舞臺之上。該制度的演變大致經(jīng)歷了三個重要階段:一是從1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪;二是從1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪;三是從1982年2月至今的安定團結(jié)型信訪[5]。在不同時期,對信訪制度黨和政府都頒布有針對性的文件或出臺有關(guān)政策,可見信訪制度在中國政治制度體系中具有關(guān)鍵性地位,具有一定的法理基礎(chǔ)。

首先,《中華人民共和國憲法》衍生出公民擁有信訪權(quán)。從法理基礎(chǔ)的角度來說,在《信訪條例》出臺之前,信訪制度主要是“依憲”運行?！稇椃ā芬?guī)定,人民是構(gòu)成國家的主體,黨和政府的一切行為必須為人民群眾謀利。確立信訪制度,設(shè)立信訪機構(gòu),根本目的在于使人民群眾有路可訴、有情可申,所以信訪制度是一項彰顯“國家之愛”的法定制度[6]45。《憲法》共138條,雖然沒有一條是直接出現(xiàn)“信訪”二字的條款，但《憲法》第1條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)?！痹凇稇椃ā返?1條中有關(guān)對公民批評建議權(quán)的規(guī)定中,也可以引申出《憲法》中默示公民有通過書信、電話等形式上訴民情的權(quán)利空間,即存在“信訪權(quán)”?！靶旁L權(quán)”雖未在《憲法》和其它法律條款中明文出現(xiàn),然根據(jù)《憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定,在中國政治語境下,“信訪權(quán)”應(yīng)該被視為憲法賦予公民的基本權(quán)利之一,屬于公民的基本權(quán)利且受憲法保護。故而,在中國憲法體制下,信訪制度是通過“人權(quán)”保障以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要途徑,是中國核心體制效能嚴(yán)重不足時應(yīng)運而生的代償性體制[7]。

其次,《信訪條例》賦予公民享有實質(zhì)信訪權(quán)。1995年國務(wù)院頒布的《信訪條例》將信訪工作初步納入法制軌道。2005年修訂的《信訪條例》旨在進一步保護信訪人的合法權(quán)益,維護信訪秩序與社會穩(wěn)定?！缎旁L條例》明確規(guī)定:縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機構(gòu),信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行六大職責(zé)[注]2005年《信訪條例》第六條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)，履行下列職責(zé):(一)受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項;(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項;(三)協(xié)調(diào)處理重要信訪事項;(四)督促檢查信訪事項的處理;(五)研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究,及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議;(六)對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構(gòu)的信訪工作進行指導(dǎo)。；政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)為公民開通各種方便途徑、提供相應(yīng)信息,以暢通信訪渠道等。不僅如此,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年10月24日印發(fā)《信訪工作責(zé)任制實施辦法》,首次明確規(guī)定了信訪工作主體的責(zé)任內(nèi)容,以及黨政機關(guān)工作部門對屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項,應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和程序,及時妥善處理等,同時提出對信訪工作的督查考核及責(zé)任追究[注]參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》第三章“督查考核”及第四章“責(zé)任追究”部分。。以上一系列法規(guī)條例的實施,充分說明我國公民被賦予了實質(zhì)信訪權(quán),通過信訪權(quán)的實施與監(jiān)督，以建設(shè)高效廉潔的政府。

由此可見,無論是傳統(tǒng)中國還是現(xiàn)代中國社會,都期望通過信訪形成一種體制內(nèi)的監(jiān)督治理模式,正式的信訪制度是中華人民共和國成立以來法制不健全或有缺陷時的補充,但是并非無法可依。一方面,無論是《憲法》中衍生出公民的信訪權(quán),還是早已有之的用于規(guī)范信訪程序和受訪活動的行政法規(guī)或條例,都可以體現(xiàn)出信訪制度的合理性與法定性。另一方面,信訪制度能夠通過民意上達、處理社會矛盾以穩(wěn)定社會秩序,可見該制度是促進黨和政府與群眾關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的法定制度。同時,信訪制度為黨和政府密切聯(lián)系群眾提供方法與途徑,是提高政府“健康免疫”的法定制度[6]56,有利于行政機關(guān)自我反思與良心檢驗。

二、社會轉(zhuǎn)型期信訪制度的新特征

現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂[8]。中國目前正處在社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展階段,是一個社會不穩(wěn)定事件頻發(fā)的歷史時期。信訪制度伴隨中華人民共和國成立而正式誕生,六十多年的制度設(shè)計而呈現(xiàn)出中國特色。新時期信訪制度的功能、作用和工作方式表現(xiàn)出諸多特殊性,在解決現(xiàn)實問題、處理社會矛盾、反映社情民意、增強黨和政府與群眾的溝通，以及穩(wěn)定國家和社會等方面有著不可替代的作用。

(一) 信訪制度的功能趨向于政治化

創(chuàng)立之初的信訪部門僅是一個日常性機構(gòu),其功能以收發(fā)信件,接受群眾來訪為主,初衷便是通達民意的渠道,該制度的出發(fā)點是密切聯(lián)系群眾和反對官僚主義。換言之,信訪是作為黨和政府與民眾溝通的渠道,體現(xiàn)人民的主人翁地位,也是執(zhí)政黨控制社會的重要治理工具[9],但隨著社會轉(zhuǎn)型和民主改革的推進,信訪功能出現(xiàn)了功能性質(zhì)變,主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.社情民意表達的體制內(nèi)渠道。信訪內(nèi)含著政治參與的功能,公民通過信訪積極參加政治活動以實現(xiàn)公民的基本權(quán)利?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一種經(jīng)驗,有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵10]公民通過信訪可以向政府機關(guān)表達意見并對公職人員濫用權(quán)力形成監(jiān)督,同時也有利于上級政府對下級政府的監(jiān)督管理,從而形成一套自上而下的監(jiān)督體系,這就體現(xiàn)了信訪具有監(jiān)督管理的功能。可見,制約權(quán)力、收集民情民意成為信訪制度的首要功能。

2. 解決糾紛沖突的多元化渠道。解決糾紛的前提是充分傾聽公民心聲,公民可以通過信訪機關(guān)上訴自己的不滿,信訪工作者必須進行調(diào)解或處理。同時,信訪制度還具有權(quán)利救濟的功能[注]中國信訪制度目前面臨的主要問題是信訪制度功能的扭曲,即信訪制度的政治參與和表達溝通功能逐漸萎縮,權(quán)力監(jiān)督功能實效單一,而權(quán)利救濟功能則過度擴張。參見孫大雄《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》,載《法商研究》2011年第4期。,當(dāng)公民個體權(quán)利遭到侵害時,為公民受損權(quán)利提供補救途徑。信訪制度中權(quán)利救濟制度是一種補充性權(quán)利救濟,是對行政與司法救濟存在空白的填補[11]。中國公民實際上把信訪救濟作為最主要的權(quán)利救濟渠道,這就為社會矛盾的解決提供了新渠道[注]權(quán)利救濟主要途徑應(yīng)該是司法救濟。。

3. 維持社會和諧穩(wěn)定的政治化渠道。公民將問題與不滿訴之于信訪機關(guān),無論最后結(jié)果如何,只要信訪工作對公民的安撫和解釋足以讓公民滿意,能平復(fù)上訴者的情緒,一些引發(fā)社會動蕩的不穩(wěn)定因素即可消釋。新時期的信訪工作需要重新界定其政治功能,有效地化解社會矛盾實現(xiàn)社會和諧。由此可見,“維穩(wěn)”工作逐漸演變將信訪制度的功能政治化,同時為民主政治的有效運行創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會條件。

(二)信訪工作的內(nèi)容趨于復(fù)雜化

1.上訪主體趨于集群化,上訪階層呈現(xiàn)廣泛性。信訪工作創(chuàng)立之初僅是一個“傳遞窗口”,上訪公民以個體、分散大眾為主。隨著社會轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進,出現(xiàn)嚴(yán)重的利益分化現(xiàn)象,矛盾個體在利益選擇面前,往往會為共同的利益集群起來,使社會個體矛盾演變?yōu)槿后w矛盾[12]。信訪工作的上訪主體集群化趨勢明顯,上訪者的身份從最初“單一化”的工人農(nóng)民,逐漸向“多元化”的個體經(jīng)營戶、農(nóng)民工、待業(yè)人員等群體轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)了新時期信訪工作上訪群體的新特點。

2.上訪問題及矛盾呈現(xiàn)趨同性和復(fù)雜性。隨著中國綜合國力的顯著提高,改革的深入推進，所涉及領(lǐng)域不斷擴大,上訪問題不僅有個人矛盾、經(jīng)濟矛盾,還出現(xiàn)了像住房矛盾、體制矛盾、城市拆遷矛盾甚至是環(huán)境污染矛盾等,導(dǎo)致當(dāng)下社會的矛盾形態(tài)類似葡萄狀,呈現(xiàn)出“葡萄型矛盾”[注]現(xiàn)階段信訪者上訪的問題都不是單一孤立的，一個問題往往反映了許多不同的問題，類似葡萄形狀一般，一個套一個，筆者稱之為“葡萄型矛盾”。的特征。雖然這些矛盾相互交織、錯綜復(fù)雜,但其根源都是由于收入差距、社會發(fā)展的速度與經(jīng)濟水平的不平衡現(xiàn)象所導(dǎo)致。由此可見,上訪的種種問題具有較高相似性,并非分散孤立。

3.上訪表達途徑呈現(xiàn)“敏感性”,越級上訪現(xiàn)象突出[注]根據(jù)安徽、湖北、湖南、陜西四省信訪局官方網(wǎng)站調(diào)研處統(tǒng)計，總有一些信訪老戶擇機上訪、舊話重提，以博取平時難以正常獲取的利益，在省市人代會期間，群眾來訪量接近平時2—3個月的上訪總量。。信訪所涉及問題具有一定相似性,信訪主體趨于集群化,這就造成上訪者往往通過群體或團體的形式在重大節(jié)日活動、重要會議場地、外事活動等敏感時期和敏感地區(qū)進行突擊越級上訪活動,出現(xiàn)纏訪、鬧訪、靜坐等“非暴力行為”以達到希望上級領(lǐng)導(dǎo)重視的目的。

信訪制度是社會主義民主政治的體現(xiàn),對中國民主化起著自下而上的推動作用。學(xué)界普遍認(rèn)為,與司法訴訟相比,信訪能更為迅速有效地反映群眾問題。究其原因,信訪渠道門檻很低,程序簡便且成本低廉,由此形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的現(xiàn)象,可見信訪已成為中國公民表達意愿、參與政治生活和監(jiān)督政府的一種制度性渠道。不僅如此,信訪制度使更多公民敢于并善于向政府反映問題,維護權(quán)益。同時,政府及相關(guān)職能部門在處理越來越多的信訪案件時,能有所約束,更加重視民意及傾聽社會和公眾的建議,這對于提高公民民主意識和營造社會民主氛圍起到重要推動作用。

三、信訪制度運行與存廢的雙重挑戰(zhàn)

隨著改革的逐步深入,中國在社會組織、分配方式和經(jīng)濟成分等方面表現(xiàn)出多樣化趨勢。信訪制度處于這一特定歷史時期,呈現(xiàn)出許多新特征新功能;同時由于新的價值理念而引發(fā)的新問題新挑戰(zhàn)使當(dāng)下的信訪形勢變得比以往任何時候都嚴(yán)峻。信訪呈現(xiàn)出制度運行與制度存廢的雙重困境。

(一)信訪制度運行中的困境泥潭

1.信訪總量上升,信訪主體群體性事件多發(fā),“超級訪”[注]指部分上訪者前往首都等行政要地門口進行越級上訪的行為活動?，F(xiàn)象嚴(yán)重。首先,在矛盾復(fù)雜的當(dāng)今社會,一方面信訪的收益與成本之比率要高于通過司法訴訟的收益與成本之比率;另一方面,長期以來中國人“官本位”[注]“官本位”是一種權(quán)威主義價值觀，指通過擁有權(quán)力的大小作為價值尺度來衡量一個人社會和人生價值的等級概念。思想根深蒂固,從而造成“信訪不信法”的病態(tài)現(xiàn)象。大多數(shù)公民傾向采用信訪的途徑參與政治民主,表達意愿與反映矛盾,又造成上訪數(shù)量不斷增加,信訪機關(guān)超負(fù)荷運作。其次,公民上訪多以群體為單位,并把信訪定位在權(quán)利救濟上。公民通常是為了個人利益才“訪”的,所以一旦政府無法滿足其過高預(yù)期或無理要求時,公民自然就會采取“非制度化形式”,例如游行示威、靜坐、拉橫幅堵街道等極端行為,其政治潛認(rèn)知是政府更關(guān)注社會穩(wěn)定和諧,而非簡單壓制,政府予以重視甚至作出讓步。此外,部分上訪者存在“信上不信下”的“青天情結(jié)”,慣于纏訪、鬧訪,前往重要行政機關(guān)或中央“越級上訪”的現(xiàn)象頻現(xiàn),造成中國信訪呈現(xiàn)“中央多,基層少”的“錐子”型特點。最后,信訪主體的非單一化,上訪形式的非制度化,造成群體性事件多發(fā),上訪公民與政府機關(guān)矛盾愈加嚴(yán)重,由此給社會穩(wěn)定帶來了巨大沖擊。

2.信訪制度功能扭曲,缺乏程序性、領(lǐng)導(dǎo)性及創(chuàng)新性。首先,信訪制度雖然具有公民政治參與、民意上達、監(jiān)督監(jiān)察與權(quán)利救濟等功能,但實踐中公民基本無法參與更不能有效監(jiān)督一個“閉門造車”的政府,公民只能單向地與政府以非直接交流的方式“溝通”,此類溝通若得不到政府回應(yīng),信訪制度便缺失了互通交流的基本功能。其次,信訪機關(guān)常越位于行政司法機關(guān)之上,使原本只具有接待、傳遞信息和了解民情屬性的信訪機關(guān),現(xiàn)今卻可以“一把抓”兼顧多項職能,擁有多種屬性。同時由于信訪機關(guān)分散設(shè)立,缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機制,導(dǎo)致認(rèn)知色彩濃厚,一定程度上削弱了國家司法訴訟決斷的重要性。從根本上來說,信訪制度缺乏一套行之有效的民主程序和正規(guī)的結(jié)案機制,使得公民上訪的問題往往得不到最有效的解決,甚至?xí)霈F(xiàn)信訪工作者敷衍或錯誤的答復(fù)。

3.信訪制度存在法制缺陷、信訪機關(guān)結(jié)構(gòu)龐雜等問題。信訪制度的法制缺陷體現(xiàn)在兩個方面:一方面“信訪權(quán)”本身并未被《憲法》或其它法律正式賦予公民,“信訪權(quán)”是一種從《憲法》所包含公民基本權(quán)利中衍生而來的;另一方面,國務(wù)院頒布的《信訪條例》在制定過程中缺乏公開透明性,同時在《信訪條例》中也未詳細(xì)規(guī)定信訪工作的行動細(xì)則,缺少解決信訪矛盾問題的法律依據(jù),這就給信訪工作者的消極不作為、推諉敷衍提供了滋生的土壤。

2005年國務(wù)院頒布《信訪條例》將“分級負(fù)責(zé),歸口管理”修訂為“屬地原則,分級管理”,要求通過地方基層政府來推動信訪矛盾的化解,是將信訪矛盾區(qū)域化處理的治理方式,在實際運行中“屬地原則”被異化解釋為“上級政權(quán)將信訪壓力轉(zhuǎn)移給基層的通道”[13]。2014年國家信訪局發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》規(guī)定,如果信訪人跨越本級和上一級機關(guān),提出來訪事項,上級機關(guān)不予受理。該規(guī)定實質(zhì)是強化了“屬地管理”原則,在某種程度上屬地管理已掩蓋了分級負(fù)責(zé),更加重了基層政府的職權(quán)和責(zé)任。由此造成部分地方政府為追求政績,采取非正當(dāng)手段解決公民上訪問題以達到“穩(wěn)定”。

4.信訪制度管轄范圍的“無限性”及信訪工作者的行政不作為。信訪制度缺少相關(guān)法律的規(guī)定與限制,造成中國信訪制度包羅萬象、無所不在、無所不管,公民可以向信訪機關(guān)反映任何問題,仿佛所有的社會問題、矛盾沖突都可以通過信訪這一渠道得以解決。事實上,不斷的上訪使得大量信訪案件積壓,作為信訪工作者便可以按自己喜好進行取舍?？梢娦旁L渠道雖為所有公民開放,人人皆可上訪,但并非矛盾問題都能真正被政府相應(yīng)的職能部門所了解,更不必說去解決。

(二)信訪制度的存廢之爭

盡管信訪制度是獨具中國特色的,但隨著社會轉(zhuǎn)型與政治體制改革的推進,給信訪制度帶來最大的挑戰(zhàn),即作為整體性制度的廢除與保留問題。在對待信訪制度的態(tài)度上,不同專家學(xué)者各抒己見,形成“強化擴權(quán)派”和“削弱取消派”[14]兩類。

“強化擴權(quán)派”立足于保證信訪制度繼續(xù)存在運行的基礎(chǔ)上,對該制度進行改革和創(chuàng)新,甚至強調(diào)要擴大信訪機關(guān)的職能與權(quán)力,對信訪制度進行變革性的“自上而下”的體制改革,以糾正當(dāng)前信訪制度運行中存在的結(jié)構(gòu)性弊病。同時,予以立法保障與監(jiān)管,讓信訪制度程序規(guī)范、體制協(xié)調(diào)地在中國政治體制架構(gòu)中合理運行,回歸民主化軌道。

“消弱取消派”主張削弱乃至廢除信訪制度。作為“削弱取消派”的代表人物于建嶸認(rèn)為,信訪制度已不符合中國目前現(xiàn)代化的發(fā)展,不符合時代要求,堅持主張廢除信訪制度。在他看來,“信訪體制不順,機構(gòu)龐雜;信訪功能錯位,權(quán)重責(zé)輕”[15]。“消弱取消派”認(rèn)為廢除信訪制度是走出信訪制度困境的根本解決之法。

信訪制度在中國制度體系中具有元制度的特征,對待信訪制度應(yīng)該慎重。筆者更傾向于將信訪制度保留并加以完善,不應(yīng)該被簡單地廢除。一方面,信訪制度是基于中國特殊國情而確立的,是中國政治發(fā)展到一定時期的特色產(chǎn)物,它具有其他制度所不可替代的維持社會穩(wěn)定、集中民意上情下達等作用;另一方面,保存信訪制度背后的理念是民主,在民主表達機制尚未完全健全的情況下,保留及完善信訪制度一定程度上保證公民對公共事務(wù)的積極參與以及政府對基層公民需求的了解。

四、完善信訪制度的新思維

(一)創(chuàng)新信訪制度體制

信訪制度下的工作不能僅依靠傳統(tǒng)思維,經(jīng)驗性地處理公民上訪問題,新時期需要打破傳統(tǒng)經(jīng)驗處理模式,逐步轉(zhuǎn)型為深層剖析、個案分析和負(fù)責(zé)到底的新模式。首先,建立健全信訪制度的責(zé)任追究機制,尤其對于基層信訪工作,上級部門須嚴(yán)格監(jiān)督,增加基層公民對本地區(qū)政府的信心,破除“信上不信下”的思想。其次,國家可以委派相關(guān)職能部門、最高司法機關(guān)以及最高權(quán)力機關(guān)組成監(jiān)督巡視組,兼具視察和輔助地方處理信訪事務(wù)的雙重功能,省級人民政府同樣可以效仿以完善信訪制度。

法律規(guī)章是制度運行的保障,健全有關(guān)信訪制度的法律規(guī)定,約束信訪工作的運行,將不作為、消極無為納入處罰條例。將信訪工作細(xì)致化,明確信訪工作者的責(zé)任與職能。

(二)暢通信訪制度渠道

公民偏向于走信訪的途徑反映情況、參與政治生活。越來越多的公民上訪,就需要政府根據(jù)情況,明確和精簡上訪程序;同時要加強宣傳力度,鼓勵民眾通過逐級信訪的方式反映實際問題；制作上訪流程圖方便公民上訪,從而將“倒金字塔”轉(zhuǎn)換為底小頂尖的“正金字塔”形態(tài)。針對部分“上訪熱”的地區(qū),政府可適當(dāng)增加或采取互聯(lián)網(wǎng)、APP客戶端等多元化方式作為信訪渠道,構(gòu)建網(wǎng)狀式、全覆蓋的大信訪格局。尤其要暢通基層地方政府的信訪渠道,以更好地實現(xiàn)屬地問題源頭治理,穩(wěn)定社會秩序。

(三)明確信訪制度功能

信訪制度在不同歷史時期呈現(xiàn)出不同的功能,但最重要的是作為促進民主政治發(fā)展的方式,體現(xiàn)在民意表達、政治參與、黨和政府與群眾密切聯(lián)系上。同時,公民通過信訪渠道可以“束官”,以公民權(quán)利來監(jiān)督和約束公共權(quán)力。因此,信訪制度的功能是政府與公民的互動,不能形成偏向政府或公民于一個主導(dǎo)位置上的單項功能模式。

中國信訪制度所代表的是一種參與式民主形態(tài),信訪制度實際上就是中國社會矛盾調(diào)解之法器、民主法治建設(shè)之利器。作為一項民主政治制度,政府應(yīng)該從發(fā)展民主的角度去認(rèn)識信訪工作,堅持系統(tǒng)治理、依法治理和源頭治理,發(fā)現(xiàn)不符合民主,不利于人民群眾的部分就必須要查出,決不姑息。同時,強化法治,堅持法治導(dǎo)向,鏟除“信訪不信法”的錯誤思想,真正讓公民能夠通過信訪這扇門,解決矛盾、溝通政府、參與政治生活。重視和發(fā)揚信訪工作的民主價值,以民主發(fā)展引領(lǐng)信訪工作,讓信訪制度在社會大變革的今天,回歸到民主化軌道,以信訪工作水平的提高促進民主進程發(fā)展,把信訪制度裝到民主的“籃子”里,最終打造“民主信訪共同體”。