農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格判定研究

張　健

（安徽大學(xué)江淮學(xué)院　安徽合肥　230031）

農(nóng)村戶籍遷出人員，是指隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，待其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活后，將戶籍由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的一類人員統(tǒng)稱。這類人員在遷出之前，具有所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，在遷出后，是否仍具有該種身份，則是本文探討的主題。另外，要注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會、村民小組的不同之處，其成員屬性并不完全相同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更加注重經(jīng)營職能，主要以對其成員進(jìn)行利益分配為目的，村委會、村民小組更加注重公共服務(wù)與保障職能。在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村委會可以代行其職能;在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下，兩者的成員界定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)等同，要注意區(qū)分[1]。

一、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的現(xiàn)實考察

（一）有關(guān)法律規(guī)定及局限。關(guān)于農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格，梳理國家和地方的有關(guān)法律大致規(guī)定如下：承包方遷入小城鎮(zhèn)落戶的，按照其意愿，保留土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法流轉(zhuǎn)。遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，將承包的耕地和草地交回發(fā)包方；不交回的，發(fā)包方可以收回。

筆者認(rèn)為，第一，上述法律僅對土地承包經(jīng)營權(quán)作出了一定規(guī)定，并未涉及成員資格的得喪，即便喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，是否一定喪失成員資格，答案是否定的。因為立法已經(jīng)規(guī)定成員可以放棄承包土地的權(quán)利，但作為成員還可能享有宅基地分配權(quán)與集體收益分配權(quán)。第二，2014年在進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見中提到，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口，戶口僅僅體現(xiàn)人口登記管理功能，上述法律為何對遷入小城鎮(zhèn)落戶和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口作出不同的制度安排，值得商榷。

（二）司法裁判規(guī)則及困境。天津市高院與陜西省高院均規(guī)定，取得非農(nóng)業(yè)戶口，并且納入國家公務(wù)員序列或者城鎮(zhèn)社會保障體系的。如此規(guī)定是為了保障農(nóng)村戶籍遷出人員的基本生活。重慶市高院對此規(guī)定較為復(fù)雜，遷入本市街道辦事處或者人民政府駐地鎮(zhèn)，自取得非農(nóng)業(yè)戶口之日，其原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。遷入其他城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，且納入國家公務(wù)員序列或者事業(yè)單位編制的，其原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。該規(guī)定只承認(rèn)納入公務(wù)員序列和事業(yè)單位編制，才喪失成員資格，農(nóng)村戶籍遷出人員若在企業(yè)工作，享受城鎮(zhèn)職工社會保險，不應(yīng)喪失其成員身份，同時，根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口遷入地的不同設(shè)置不同的條件，似有不妥。

從上述規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，戶籍遷出是成員資格喪失的前提條件，即便戶籍遷出后，也要審慎對待資格喪失問題。在非農(nóng)業(yè)戶口遷入地是否取得城鎮(zhèn)意義上的社會保障，比如行政體制、事業(yè)編制、以及城鎮(zhèn)社會保險，是判斷農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的關(guān)鍵。但隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，要切實維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，即嚴(yán)格處理好成員身份的喪失問題[2]。

二、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格判定標(biāo)準(zhǔn)的修正

（一）學(xué)說觀點。有關(guān)農(nóng)村戶籍遷出人員的成員身份問題，專門研究該問題的學(xué)者很少，多數(shù)學(xué)者立足于成員的資格界定進(jìn)行全面研究，文中提到的較多，但都泛泛而談，沒有進(jìn)行深入剖析，很難讓人信服。

多數(shù)學(xué)者主張以取得城鎮(zhèn)社會保障作為農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格喪失的條件，比如代輝、蔡元臻認(rèn)為，原則上取得城鎮(zhèn)社會保障的，均喪失農(nóng)民集體成員資格[3]。管洪彥認(rèn)為，對于長期在城市生活且已經(jīng)取得城鎮(zhèn)社會保障待遇的，從取得之日喪失原來的成員資格[4]。若僅以取得城鎮(zhèn)社會保障作為成員資格喪失條件難免片面化，根據(jù)社會保險法律法規(guī)，達(dá)到退休年齡且繳納養(yǎng)老保險滿15年才能享受養(yǎng)老金待遇。因此，所謂城鎮(zhèn)社會保障待遇的具體內(nèi)涵有待明確。

當(dāng)然，也有不少學(xué)者主張戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，自然喪失成員資格，例如，學(xué)者吳春香認(rèn)為，對于遷入城鎮(zhèn)落戶的，對成員資格自愿放棄的；遷入設(shè)區(qū)的市且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口[5]。通過戶籍變換作為成員身份的得喪，便于區(qū)分，但是，光靠戶籍進(jìn)行判斷，萬一有人戶籍遷出后，并不打算在城鎮(zhèn)永久生活，過幾年再返回原來的農(nóng)村生活，需要進(jìn)一步考慮其他因素。同樣以戶籍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者吳興國認(rèn)為，家庭中有成員轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其成員資格喪失，在法定承包期剩余期限的承包地不應(yīng)被收回或交回[6]。此時，成員資格的喪失只是喪失了宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，而土地承包權(quán)則保留到土地承包合同期限屆滿。從法律上講，土地承包合同的承包方不是某個成員，而是成員所在的戶，只要戶中還存在未遷出戶籍的其他成員，則當(dāng)然享有繼續(xù)承包經(jīng)營的權(quán)利。但這種不匹配現(xiàn)象難免造成資源浪費，試想萬一戶中只有一人未遷，其他成員均遷出戶口，一個人也很難有效經(jīng)營土地。

戴威認(rèn)為，農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格通過退出權(quán)行使，另外，在宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)上給予一定的補償[7]。通過退出權(quán)解決戶籍遷出與成員資格喪失的關(guān)系，有創(chuàng)新之處，但既然為權(quán)利，作為權(quán)利人可以行使，也可以放棄，有可能導(dǎo)致部分成員既保留了成員身份，又在城鎮(zhèn)落戶的局面，進(jìn)而擠占了農(nóng)村有限的集體資源，有失公允。

（二）評析。上述學(xué)者從各個方面闡述了農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格的喪失問題，有其合理之處，但有些內(nèi)容持不同意見，前文述及，單純的以戶籍作為判斷因素在特定的歷史背景下，有其正確之處，但隨著戶籍制度的改革，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，戶籍的遷出是否一定喪失成員資格，還是喪失成員的部分權(quán)利，需要進(jìn)行論證。但若以成員資格綁架戶籍的遷出，阻礙了農(nóng)村居民市民化和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。為了保障戶籍遷出人員的利益，多數(shù)人論證了社會保障說的合理性，即須取得城鎮(zhèn)意義上的社會保障，才能喪失成員身份，看似較為公平，實則損害了農(nóng)村戶籍遷出人員的成員權(quán)。當(dāng)前，針對農(nóng)村土地承包權(quán)，黨和政府提出了新型經(jīng)營、適度規(guī)模經(jīng)營等等關(guān)鍵詞，農(nóng)村戶籍人員的遷出有利于實現(xiàn)這一目標(biāo)，但也絕對不能損害其權(quán)益。

三、農(nóng)村戶籍遷出人員成員資格判定的路徑

（一）基本原則?；驹瓌t的提出有利于更好地識別成員身份問題，在下文中的考量因素難以涵蓋的情形下，可以依據(jù)基本原則作出判斷。

1.集體資源的有限性。針對農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格問題，既要切實維護(hù)好該類人員的合法權(quán)益，又要充分考慮到現(xiàn)實狀況。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，最為重要的資源當(dāng)屬土地，不論是宅基地，還是承包經(jīng)營的土地，土地資源的有限性在當(dāng)前大建設(shè)時期更加凸顯，農(nóng)村集體成員主要依靠這些土地來保障自己的生存與生活，但是，隨著子女的出生、結(jié)婚導(dǎo)致農(nóng)村居民越來越多，這樣攤到每個人的土地面積在逐漸縮小，如果一味地堅持農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格不應(yīng)喪失，勢必會加劇這一矛盾，因此，立足于集體資源的有限性，科學(xué)、合法地重新界定農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格問題，在當(dāng)下具有重大意義[8]。

2.保障原則。所謂保障原則，就是要保證農(nóng)村戶籍遷出人員在任何地方在法律層面都無生存的壓力。例如，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部作為成員享有成員權(quán)，同時，加上新農(nóng)合、養(yǎng)老保險等等，在戶籍遷入地，落戶后取得了穩(wěn)定了工作且納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。農(nóng)村戶籍遷出人員如果喪失其成員資格，是否對其更加不利，首先，從居住來說，既然落戶到城鎮(zhèn)，原有的宅基地等于閑置，從經(jīng)營來說，原先承包的土地任其荒蕪。從收益來說，常年在外，也不再獲得相應(yīng)的分配，另外，集體收益分配也不是普遍現(xiàn)象，大多數(shù)的村落很難產(chǎn)生集體收益。其次，若要說保留其成員資格有何益處，可能要等所在集體的土地被征收，這樣，作為成員可以獲取土地補償費，但是，對于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村落、位于山區(qū)的村莊等等，很難有土地被征收的機會。以上分析可以看出，既要保障農(nóng)村戶籍遷出人員的成員權(quán)，又要挖掘該項權(quán)利背后帶來的實質(zhì)利益，若并不影響該類人員的實質(zhì)利益，可以基于保障原則合理設(shè)定成員資格喪失的考量因素。

3.新型化經(jīng)營。成員權(quán)重要的權(quán)能之一是可以從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地的權(quán)利，既然作為一種權(quán)利，成員就要履行相應(yīng)的義務(wù)，試想若承包了土地卻不去耕作，或者以所在戶僅剩一名成員根據(jù)法律規(guī)定是不用交回承包地的，如此種種，都是對土地資源的嚴(yán)重浪費，因此，對于成員附加一項義務(wù)，承包的土地長期不耕作，達(dá)到一定年限是可以收回的，這也符合權(quán)利義務(wù)相一致的原則。近年來，國家不斷縮小城市和農(nóng)村的差距，重要舉措之一，就是要大力發(fā)展農(nóng)村，不斷創(chuàng)新土地經(jīng)營的方式，作為成員應(yīng)加入到新型化經(jīng)營的隊伍當(dāng)中，不斷提高土地經(jīng)營效率，提升農(nóng)民收入[9]。

（二）考量因素。農(nóng)村戶籍遷出人員的成員資格應(yīng)從以下方面加以考量，作為判斷是否喪失成員資格的具體標(biāo)準(zhǔn)。

1.土地依賴。成員權(quán)的基本內(nèi)涵之一可以從農(nóng)村集體組織分配宅基地，宅基地的分配是保障農(nóng)村集體成員的生存，如果成員不需要分配宅基地或者獲得宅基地后將其閑置，說明成員已經(jīng)不再依賴土地的保障了。尤其對于農(nóng)村戶籍遷出人員來說，其已在城鎮(zhèn)就業(yè)生活了，自然就無需宅基地了。其次，對承包土地的權(quán)利，目的是為了保障成員的生活，通過對承包土地的持續(xù)經(jīng)營來獲取收入，維持生計。換言之，若通過其他渠道獲得收入，或者說獲取的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地經(jīng)營帶來的效益，到最后，可能就放棄了承包土地，或者將承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)等，農(nóng)村戶籍遷出人員自然能夠在城鎮(zhèn)落腳，可想而知，對于從集體承包的土地要么放棄，要么由戶內(nèi)其他成員經(jīng)營，戶內(nèi)其他成員無法經(jīng)營時，直接流轉(zhuǎn)給所在集體其他成員。但是，如此一來，出現(xiàn)大面積農(nóng)村戶籍遷出人員時，有時戶內(nèi)全部青壯年成員都遷出，甚至所在集體組織大量青壯成員均遷出，最終剩下的土地，由誰來經(jīng)營。這種現(xiàn)象與集體資源有限性、新型化經(jīng)營相違背。所以，農(nóng)村戶籍遷出人員對土地的依賴程度，是判斷其是否喪失成員身份的主要考量因素。

2.戶籍。隨著戶籍制度的改革，只要戶籍遷出所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，視其為短暫遷出還是長久遷出，短暫遷出的，比如在校大學(xué)生，則要暫時保留其成員資格，當(dāng)轉(zhuǎn)化為長久遷出的，成員資格則可能喪失。農(nóng)村戶籍遷出人員屬于長久遷出，遷出后，結(jié)合對土地的依賴程度進(jìn)行判斷。若僅僅將戶口寄掛在城鎮(zhèn)，仍需依賴集體分配的宅基地和承包地，則成員資格不應(yīng)喪失，若遷出后，不再原先所在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活了，則喪失成員身份。因此，戶籍遷出是判斷農(nóng)村戶籍遷出人員成員喪失的必要條件。

因此，當(dāng)農(nóng)村戶籍遷出人員不再依賴所在集體土地時，首先，要尊重其意愿，是否愿意放棄成員資格，將成員權(quán)讓渡給新增人口或?qū)⒊邪睾驼亟换亟o集體，由集體組織全部成員決議使用。當(dāng)其不主動放棄時，可以考慮兩種方案：第一種方案，對其已分配的宅基地和承包地是否使用，若超過一定期限，可通過集體決議的方式，討論可否將其收回，若決議收回時，通知成員本人，其享有抗辯權(quán)，若成員繼續(xù)生產(chǎn)生活的，集體決議則不生效，若不繼續(xù)生產(chǎn)生活的，集體決議生效。第二種方案，可以實行有償退出機制，即農(nóng)村戶籍遷出人員既然已經(jīng)不再依賴土地，由所在集體組織有償收回。

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