瑞典生活垃圾減量化措施及對(duì)我國(guó)的啟示

肖盼盼

（1.北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，北京100028；2.生活垃圾檢測(cè)分析與評(píng)價(jià)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100028）

20世紀(jì)70年代以前，瑞典生活垃圾管理的模式是由政府設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)生活垃圾的管理，與我國(guó)基本相同。然而，伴隨著生活垃圾的產(chǎn)生量逐漸增多，這種管理模式難以為繼。此后，瑞典政府逐漸改革生活垃圾管理體系，突破局限，正當(dāng)很多中國(guó)大城市為生活垃圾減量化問題絞盡腦汁時(shí)，瑞典卻在為垃圾短缺而發(fā)愁。盡管該國(guó)每年從挪威、英國(guó)、意大利等國(guó)進(jìn)口的生活垃圾高達(dá)200萬t，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。文中將通過對(duì)瑞典生活垃圾管理進(jìn)行全方位的剖析，為我國(guó)生活垃圾減量化提出建議，尋找突破。

1 瑞典生活垃圾管理法律框架

1.1 歐盟相關(guān)法律框架

作為歐盟成員國(guó)，瑞典是多個(gè)國(guó)際環(huán)保協(xié)議和條約的簽署者，在環(huán)保方面遵循歐洲環(huán)境署的法律，并在相應(yīng)的法律框架下，制定自己的環(huán)保法律。

1998年，歐盟頒布《廢棄物框架指令》。該法明確了與生活垃圾管理相關(guān)的基本概念；同時(shí)，確定了生活垃圾管理的基本原則，即，生活垃圾處理應(yīng)首先以不造成人身和環(huán)境危害為準(zhǔn)則，尤其是不能對(duì)水、空氣、土壤以及動(dòng)植物的生存環(huán)境帶來不利影響。

2003年，歐盟頒布《關(guān)于報(bào)廢電子電氣設(shè)備的指令》（WEEE）。該法規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)措施使廢棄電子電器設(shè)備作為未分類的市政廢棄物而處置的可能性最小化，并實(shí)現(xiàn)廢棄電子電氣設(shè)備高水平的分類收集。

2008年，歐盟修訂《廢棄物框架指令》[1]，修訂內(nèi)容涉及生活垃圾分類的總體原則、生活垃圾的種類以及導(dǎo)致生活垃圾有害的15種危險(xiǎn)特性，并首次提出了“生活垃圾處理金字塔”優(yōu)先次序，指出填埋作為最后的處理程序，是只有在現(xiàn)有技術(shù)條件下無法實(shí)現(xiàn)再回收和再循環(huán)利用時(shí)，不得已采取的處理方法。除此之外，歐盟還制定了填埋法、焚燒法和廢棄物運(yùn)輸條例（2006）等，對(duì)廢電池和包裝垃圾的處理提出了具體細(xì)則。

1.2 瑞典國(guó)內(nèi)法律框架

1994年，瑞典政府出臺(tái)《廢棄物收集與處置法》。該法詳細(xì)規(guī)定了瑞典生活垃圾的分類、收運(yùn)與處理，是瑞典生活垃圾分類的開端。1999年，瑞典政府出臺(tái)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法典》，成為監(jiān)管生活垃圾的主要法律。該法規(guī)定了生活垃圾管理的總原則、生活垃圾的基本概念以及政府在管理生活垃圾方面的職責(zé)。此外，瑞典各地區(qū)和城市都基于本國(guó)法律，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制訂自己在生活垃圾管理方面的實(shí)施細(xì)則。

稅收政策也是環(huán)保政策的重要組成部分。目前，瑞典的環(huán)保稅有70多種，家庭要為生活垃圾的稅收買單。2000年，瑞典環(huán)保局開始對(duì)生活垃圾征收填埋稅。2002年，瑞典環(huán)保局出臺(tái)禁止將可燃燒生活垃圾填埋的禁令。2005年，瑞典環(huán)保局出臺(tái)禁止將有機(jī)生活垃圾（比如廚余生活垃圾）填埋。2011年，瑞典國(guó)家檢察院宣布，警察有權(quán)對(duì)在公共場(chǎng)所亂扔垃圾者直接處以罰款。2012年，瑞典環(huán)保局推出了《從生活垃圾到資源——瑞典2012—2017生活垃圾處理規(guī)劃》，提出進(jìn)一步減少生活垃圾總量，提高對(duì)生活垃圾的利用率，明確政府、企業(yè)和居民在生活垃圾分類管理中的職責(zé)。其中，對(duì)企業(yè)主要靠稅收和行政強(qiáng)制手段進(jìn)行規(guī)范化管理；對(duì)居民主要依靠環(huán)保宣傳教育和罰款等行政手段進(jìn)行約束。同年，瑞典環(huán)保局推出《2014—2017生活垃圾減量化計(jì)劃》，目標(biāo)是生活垃圾資源無害化、減量化和再循環(huán)利用，涉及的生活垃圾類型主要有食品垃圾（有機(jī)垃圾）、有害垃圾、電子垃圾和其他生活垃圾等。

2 瑞典生活垃圾處理現(xiàn)狀

瑞典政府一方面積極培養(yǎng)民眾良好的生活垃圾分類習(xí)慣，另一方面還建設(shè)了全方位的生活垃圾分類管理系統(tǒng)，為生活垃圾分類的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

2.1 生活垃圾的分類

瑞典對(duì)生活垃圾的分類方式為“有限分類”，即，將生活垃圾大致分為有機(jī)垃圾、可燃垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾四大類。不同地區(qū)和城市根據(jù)自己的實(shí)際情況又對(duì)可回收垃圾進(jìn)行細(xì)分，包括玻璃包裝垃圾、紙質(zhì)包裝垃圾、印刷品、塑料包裝垃圾、金屬制品、電池、燈泡、有害垃圾和大件垃圾等。

2.2 生活垃圾的收運(yùn)

在瑞典，大部分生活垃圾由政府部門負(fù)責(zé)收運(yùn)，只有小部分電子垃圾由生產(chǎn)者負(fù)責(zé)收運(yùn)。瑞典政府系統(tǒng)設(shè)計(jì)了生活垃圾分類收集桶（袋）、社區(qū)生活垃圾分類收集站、區(qū)域生活垃圾分類回收站和分離轉(zhuǎn)運(yùn)生活垃圾車，確保居民戶、收集站、回收站、轉(zhuǎn)運(yùn)車的分類體系和標(biāo)識(shí)基本保持一致，明確引導(dǎo)居民和生活垃圾從業(yè)人員的分類行為，培養(yǎng)居民良好的生活垃圾分類習(xí)慣。

2014年，瑞典生活垃圾收運(yùn)量從2010年的203.7萬t增長(zhǎng)到236.6萬t，其中，生物垃圾的收運(yùn)量最大，達(dá)74.8萬t，緊隨其后的是包裝垃圾和紙類垃圾，收運(yùn)量分別為67.3萬t和31.4萬t，收運(yùn)量最小的生活垃圾是平板玻璃，只有1 590 t（表1）。

趙集停住卡車，到了。月亮慘白，豎井天輪一動(dòng)不動(dòng)，木材場(chǎng)剩下的原木，被剝光皮，仿佛一堆堆骸骨。緊傍鐵路的棚戶房，早被拆遷，住家集中到煤礦生活區(qū)?？床灰妵娫仆蚂F的火車，看不見一個(gè)人影兒，荒草窸窸窣窣，一只黃鼠狼像小人一樣站起，瞅著兩個(gè)大活人。何良諸心中驚異，凄涼，沉重！這里，一點(diǎn)點(diǎn)慘淡經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)氣氛都沒有了。

表1 2001—2014瑞典生活垃圾分類收運(yùn)情況表 萬t

2.3 生活垃圾的產(chǎn)生及處理

瑞典生活垃圾管理以減量化為最高原則，自2001年以來，瑞典已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生活垃圾完全處理的目標(biāo)。2014年，瑞典生活垃圾產(chǎn)生量為425萬t，其中，再循環(huán)利用量為212.5萬t，再循環(huán)利用率達(dá)50%；填埋量只有2.7萬t，填埋率約為0.6%；焚燒量為209.8萬t，焚燒率約為49.4%。2014年，瑞典生活垃圾再循環(huán)利用率由2001年的40%提高至50%（圖1）。

2015年，瑞典生活垃圾產(chǎn)生量442萬t，較2014年略有上升，人均產(chǎn)生量約460 kg。對(duì)生活垃圾使用特殊鍋爐焚燒后用于集中供熱，再作為能源的占比最大，達(dá)48.3%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行再回收處理再利用的占比緊隨其后，為35.6%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行生物處理產(chǎn)生沼氣用于公共交通的占13.3%，而填埋的占比最小，僅占到1.6%[1]（表2）。

表2 2015年瑞典生活垃圾處理方式占比情況

2.4 生活垃圾終端處理特色之焚燒

在瑞典，焚燒是生活垃圾管理和國(guó)家能源計(jì)劃越來越重要的一部分，成為生活垃圾最主要的終端處理方式，瑞典的垃圾焚燒廠每年可為大約25萬戶家庭供暖。南部城市赫爾辛堡市，城市供熱系統(tǒng)中46%的熱能來自于生活垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量。第二大城市哥德堡市，半數(shù)的暖氣來自于生活垃圾焚燒產(chǎn)生的余熱。

1901年，瑞典第一座垃圾焚燒廠建成，成為世界上首座垃圾焚燒廠。至2015年，瑞典國(guó)內(nèi)共有32座垃圾焚燒廠，年生活垃圾產(chǎn)生量的一半采取焚燒處理方式，約為220萬t。然而，瑞典垃圾焚燒廠的處理容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國(guó)內(nèi)生活垃圾的產(chǎn)生量，因此，瑞典發(fā)展了從其他歐洲國(guó)家進(jìn)口生活垃圾的產(chǎn)業(yè)，比如說英國(guó)、挪威、愛爾蘭和意大利，對(duì)進(jìn)口生活垃圾的要求首先是進(jìn)行精細(xì)分類。

同時(shí)，瑞典的垃圾焚燒技術(shù)不斷升級(jí)改造，目前，焚燒后排放的廢氣中，無毒的二氧化碳和水蒸氣含量占到99.9%。對(duì)這些廢氣的處理首先是通過干式過濾器過濾，而后才將從骯臟的過濾水中提煉的污泥注入廢棄的煤礦中。1985年開始，瑞典生活垃圾焚燒后產(chǎn)生的重金屬排放量開始減少。

一流的生活垃圾分類模式和焚燒技術(shù)，讓瑞典生活垃圾焚燒發(fā)電供暖過程產(chǎn)生的二惡英類污染微乎其微，其帶來的環(huán)境污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于填埋。在減少生活垃圾產(chǎn)生的同時(shí)，通過生活垃圾焚燒獲取熱量似乎不失為一種正確處理生活垃圾的方式。

3 生活垃圾減量化措施

作為生活垃圾管理的最高原則，減量化一直是瑞典政府努力推行的政策目標(biāo)。2001—2014年，瑞典生活垃圾人均產(chǎn)生量總體呈現(xiàn)波動(dòng)式變化。2001—2007年持續(xù)上升至516 kg/人，達(dá)到峰值。此后，其生活垃圾人均產(chǎn)生量總體呈下降趨勢(shì)，于2014年下降至438 kg/人（圖2）。

圖2 2001—2014年瑞典生活垃圾人均年產(chǎn)生量變化圖

自2007年以來，瑞典生活垃圾人均產(chǎn)生量總體下降的趨勢(shì)，與瑞典政府在減量化方面所做的努力是分不開的。

3.1 首創(chuàng)生產(chǎn)者責(zé)任制

1975年，瑞典政府出臺(tái)《關(guān)于廢物循環(huán)利用和管理的議案》。該議案規(guī)定，生產(chǎn)者有責(zé)任在生產(chǎn)產(chǎn)品之前了解如何從環(huán)保和節(jié)約資源的角度以適當(dāng)?shù)姆绞教幚懋a(chǎn)品被消費(fèi)后產(chǎn)生的垃圾問題。

1994年，瑞典政府首創(chuàng)“生產(chǎn)者責(zé)任制”。該制度對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為都進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，即，生產(chǎn)者應(yīng)在其產(chǎn)品包裝上詳細(xì)注明產(chǎn)品被消費(fèi)后的回收方式；消費(fèi)者有義務(wù)按照說明對(duì)產(chǎn)品消費(fèi)后產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行分類并送往指定回收處。20多年來，瑞典的生產(chǎn)者責(zé)任制迅速普及，通過推行生產(chǎn)者責(zé)任制度，瑞典政府成功引導(dǎo)企業(yè)做好從產(chǎn)品生產(chǎn)到產(chǎn)品處理的一條龍服務(wù)，依靠其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段從根本上實(shí)現(xiàn)了生活垃圾減量化。

3.2 押金回收制度

1885年，瑞典政府建設(shè)了國(guó)內(nèi)首個(gè)押金瓶系統(tǒng)。到20世紀(jì)90年代，該系統(tǒng)涵蓋了幾乎所有種類的瓶子。押金回收制度主要針對(duì)包裝垃圾的回收和再利用。一方面，瑞典的大型商場(chǎng)和超市都會(huì)配備專門的自動(dòng)回收設(shè)備，用來回收塑料瓶、易拉罐、電池以及其他可回收的生活垃圾，該設(shè)備可以通過自動(dòng)給消費(fèi)者開具回收憑證或收據(jù)幫助其獲得代金券等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一方面，對(duì)于需強(qiáng)制回收的產(chǎn)品，生產(chǎn)者在生產(chǎn)之前需向環(huán)保部門預(yù)繳一筆押金，只有經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收、確定該產(chǎn)品的回收率達(dá)標(biāo)后，押金才能退還。押金回收制度利用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)消費(fèi)者主動(dòng)履行生活垃圾分類的義務(wù)，靈活有效地引導(dǎo)企業(yè)和居民個(gè)人做好生活垃圾分類，促進(jìn)了生活垃圾源頭的有效分類減量。

3.3 優(yōu)化焚燒技術(shù)及推進(jìn)無害化處理

瑞典是世界上采用生活垃圾焚燒供熱技術(shù)最先進(jìn)的國(guó)家，由于政府對(duì)生活垃圾焚燒制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，焚燒廠配備了各種先進(jìn)的除塵及凈化裝置，所排出的氣體符合歐盟規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不僅不會(huì)對(duì)居民生活造成污染，還節(jié)約了大量能源，并避免了溫室氣體的產(chǎn)生。

瑞典在推進(jìn)垃圾焚燒時(shí)，始終遵循尊重科學(xué)、公眾知情等原則。瑞典投入使用垃圾焚燒廠之初，很多居民擔(dān)心垃圾焚燒過程中產(chǎn)生二惡英污染，上街開展游行抗議，掀起著名的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，要求政府“不要把垃圾焚燒廠建在我家后院”（Not In My Backyard）。對(duì)此，1985年，瑞典政府出臺(tái)禁令，暫停新建垃圾焚燒爐，并對(duì)焚燒產(chǎn)生的污染情況開展調(diào)查。1986年，在重新出臺(tái)規(guī)定規(guī)范新建垃圾焚燒爐的二惡英排放限量后，瑞典政府才重新放開垃圾焚燒爐設(shè)備的建設(shè)禁令。得益于瑞典關(guān)于生活垃圾焚燒的制度和技術(shù)進(jìn)步，如今，瑞典居民對(duì)生活垃圾有非常清晰的認(rèn)識(shí)，此類抗議活動(dòng)也幾乎絕跡。

4 瑞典生活垃圾減量化措施對(duì)我國(guó)的啟示

目前，我國(guó)的生活垃圾分類制度尚處于完善過程中，大部分地區(qū)的生活垃圾桶只做了可回收垃圾、不可回收垃圾和餐廚垃圾的簡(jiǎn)單分類，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后；生活垃圾回收主要以鼓勵(lì)和宣傳引導(dǎo)為主，有關(guān)收費(fèi)制度與監(jiān)督、懲罰制度不利于分類制度的推行；企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織和居民的認(rèn)可度和參與度低；監(jiān)管體制落后，居民從眾心理意識(shí)強(qiáng)；生活垃圾終端收運(yùn)的不分類和不規(guī)范制約了居民前端分類的信心，造成生活垃圾分類行動(dòng)停滯不前，甚至出現(xiàn)倒退。相比之下，瑞典生活垃圾管理的巨大成功主要得益于政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)公司、科研機(jī)構(gòu)和居民的分工合作，以及他們?cè)谡哒{(diào)節(jié)、信息共享、產(chǎn)業(yè)集成、技術(shù)研發(fā)、源頭分類方面的協(xié)同發(fā)展，其生活垃圾管理及減量化經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

4.1 因地制宜發(fā)展生活垃圾焚燒

瑞典生活垃圾管理的主要辦法是通過不斷改進(jìn)生活垃圾處理技術(shù)來減少污染，提高再循環(huán)利用效率。以焚燒為主的終端處理方式客觀上對(duì)生活垃圾的前端分類和焚燒技術(shù)提出了較高的要求。在解決了焚燒過程中對(duì)環(huán)境的危害問題之后，焚燒供熱成為瑞典生活垃圾終端處理的一大亮點(diǎn)，極大地減少了生活垃圾的填埋量，值得我國(guó)借鑒。

自2008年，我國(guó)政府開始陸續(xù)建設(shè)投產(chǎn)垃圾焚燒廠，推廣垃圾焚燒供熱技術(shù)。近年來，關(guān)于焚燒是否會(huì)帶來空氣污染等問題也在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界引發(fā)“鄰避效應(yīng)”的廣泛討論。由此，積極推動(dòng)生活垃圾焚燒技術(shù)的進(jìn)步，解決焚燒排放氣體對(duì)環(huán)境的危害問題是當(dāng)前推進(jìn)生活垃圾分類的重要保障。

4.2 實(shí)現(xiàn)生活垃圾產(chǎn)業(yè)化處理[2]

瑞典的生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，把生活垃圾分類從政府的公益性事業(yè)轉(zhuǎn)變成政府引導(dǎo)與監(jiān)督、非政府組織參與和企業(yè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)行為。把生活垃圾管理產(chǎn)業(yè)鏈從源頭、中間和末端的管理模式整合成完整的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

我國(guó)政府應(yīng)該積極配合垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)，充分調(diào)動(dòng)各大環(huán)保上市公司利用資本優(yōu)勢(shì)，深耕生活垃圾發(fā)電領(lǐng)域，充分發(fā)動(dòng)私有企業(yè)、非政府環(huán)保公益組織、民間社會(huì)團(tuán)體以及居民參與到生活垃圾分類管理中來。充分利用生活垃圾焚燒產(chǎn)生的熱能，努力提升焚燒技術(shù)，使各項(xiàng)排污指標(biāo)達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，這些都是我國(guó)生活垃圾產(chǎn)業(yè)化處理的愿景。

4.3 完善適合我國(guó)國(guó)情的分類和回收體系

根據(jù)我國(guó)人口基數(shù)大的國(guó)情，我國(guó)城市居民家中應(yīng)配備多個(gè)生活垃圾桶，實(shí)現(xiàn)生活垃圾源頭的分類減量。我國(guó)推行生活垃圾分類制度之初，由于受免費(fèi)垃圾袋、積分兌換等鼓勵(lì)措施激勵(lì)，生活垃圾分類取得一定進(jìn)展，但后期激勵(lì)制度效果開始疲乏，生活垃圾終端收運(yùn)不分類等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致居民對(duì)生活垃圾分類制度喪失信心，加之居民固有的從眾意識(shí)，造成生活垃圾分類效果有限、停滯不前。因此，官方電視媒體、非政府公益組織等應(yīng)該通過官媒、自媒體加大宣傳力度，定時(shí)播放公益性生活垃圾分類廣告，表彰和弘揚(yáng)正確的生活垃圾分類行為示范，強(qiáng)化公民對(duì)生活垃圾分類的義務(wù)意識(shí)。

4.4 改革小區(qū)生活垃圾清運(yùn)費(fèi)等稅費(fèi)體制

目前，我國(guó)城市居民產(chǎn)生的生活垃圾管理的收費(fèi)體系主要是由物業(yè)公司按照居民住宅的套內(nèi)面積收取生活垃圾清運(yùn)費(fèi)。一方面，在垃圾收運(yùn)時(shí)將已經(jīng)分類好的可回收垃圾、餐廚垃圾和不可回收垃圾“一鍋端”；另一方面，業(yè)主的生活垃圾清運(yùn)費(fèi)不與排放量掛鉤，反而是與業(yè)主的住宅面積大小相關(guān)，無論產(chǎn)生多少生活垃圾，處理費(fèi)用是固定的，難以激勵(lì)居民積極推進(jìn)生活垃圾減量化。針對(duì)此種狀況，可以采取可回收生活垃圾不收費(fèi)，不可回收生活垃圾從量計(jì)費(fèi)的辦法。一旦對(duì)生活垃圾實(shí)施從量制收費(fèi)，居民從減少處理費(fèi)用的角度考慮，一定會(huì)主動(dòng)對(duì)可回收垃圾進(jìn)行分類回收利用，從源頭控制生活垃圾的總產(chǎn)生量。

同時(shí)，政府相關(guān)管理部門應(yīng)盡快完善相關(guān)稅費(fèi)制度體系，對(duì)焚燒、填埋等生活垃圾處理過程中產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境污染較嚴(yán)重的環(huán)節(jié)，按照從量計(jì)費(fèi)制等標(biāo)準(zhǔn)征收環(huán)保稅。

[1] 高廣闊，魏志杰.瑞典生活垃圾分類成就對(duì)我國(guó)的借鑒及啟示[J].物流工程與管理，2016，38(09):97-100.

[2]趙玉杰，師榮光，周其文，等.瑞典生活垃圾分類處理對(duì)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理的借鑒意義[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2011，28(06): 86-89.