準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性有效治理的政府責(zé)任及工具創(chuàng)新
——以共享單車為例

鄭家昊，李　庚

(陜西師范大學(xué)，陜西 西安　710119)

在公共管理領(lǐng)域，公共產(chǎn)品及其生產(chǎn)和供給問題一直是重點議題，在某種程度上，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給水平直接決定著公共管理的質(zhì)量。按照經(jīng)典的公共產(chǎn)品理論對公共產(chǎn)品屬性的描述：公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的，具有非競爭性和非排他性。但在多數(shù)情形下，公共產(chǎn)品并不同時具備或不完全具備非競爭性和非排他性。為此，布朗德爾(Blundell)在定義公共產(chǎn)品時引入了“擁擠性”，界定了介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[1](p.48)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有不完全競爭性和不完全排他性兩個基本屬性，這決定了它具有負外部性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性以及由此帶來的主要治理問題表現(xiàn)為：生產(chǎn)、消費準(zhǔn)公共產(chǎn)品的組織或個人對產(chǎn)品或外界造成的侵害和損傷，導(dǎo)致他人使用效益降低，而造成侵害的主體沒有為行為付出相應(yīng)的代價。

共享單車行業(yè)是新時代準(zhǔn)公共產(chǎn)品發(fā)展延伸的重要領(lǐng)域。不同于傳統(tǒng)的城市公共自行車由政府直接供給和管控，共享單車是由私人部門向社會提供、經(jīng)由信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的互聯(lián)網(wǎng)租賃式公共自行車，因而受政府與企業(yè)的雙重管理。共享單車在為公民綠色出行、創(chuàng)造人性化慢行交通系統(tǒng)提供良好契機的同時，面臨著因供給過剩、使用不當(dāng)所導(dǎo)致的資源浪費和擾亂公共交通秩序等社會治理問題。這些問題已經(jīng)成為中國全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中不容忽視的“治理雜音”。清除這種雜音，實現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給，不僅有利于完善公共服務(wù)體系建設(shè)，也有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面實現(xiàn)。鑒于此，筆者選取“共享單車”作為研究對象展開抽樣調(diào)查 ，嘗試性地在對共享單車等準(zhǔn)公共物品的負外部性問題及其表現(xiàn)進行探查的基礎(chǔ)上，對準(zhǔn)公共物品負外部性有效治理中的政府責(zé)任以及政府工具創(chuàng)新展開學(xué)理性分析。

一、準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性問題及其表現(xiàn)

“共享經(jīng)濟”的概念是由美國學(xué)者馬科斯·費爾遜(Marcus Felson)和瓊·斯潘思(Joel Spaeth)共同提出的，被界定為第三方平臺點對點的商品或服務(wù)的直接交易[2]。當(dāng)前，中國正在進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，大力倡導(dǎo)發(fā)展共享經(jīng)濟，努力提升經(jīng)濟的質(zhì)量優(yōu)勢。受共享經(jīng)濟影響，準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給渠道多元化，為我國公共服務(wù)體系的完善、公共服務(wù)均等化提供了良好的條件?？梢哉f，共享單車的興起是與共享經(jīng)濟的飛速發(fā)展密切相關(guān)的。自2014年首家共享單車企業(yè)ofo出現(xiàn)以來，國內(nèi)掀起一陣共享單車供給和使用熱潮。第40次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年6月，共享單車用戶已達1.06億[3]。部分共享單車企業(yè)已經(jīng)開始走出國門，向國際市場進軍。共享單車在快速發(fā)展的同時，它在生產(chǎn)和消費方面的負外部性導(dǎo)致的社會治理問題也日益顯現(xiàn)?？梢哉f，共享單車在帶給人們生活便利的同時，也給正常的社會秩序添了堵，比如出現(xiàn)了單車亂停影響道路交通、使用不當(dāng)造成無辜損害以及使用中的安全問題等。

(一)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共享單車在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的負外部性問題

準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負外部性通常表現(xiàn)為，因生產(chǎn)者的不當(dāng)行為造成的資源浪費或閑置。以共享單車為例，生產(chǎn)的負外部性問題主要體現(xiàn)在投放過剩和擠占城市交通資源等。

共享單車出現(xiàn)以后，在很長一段時間里，我國并沒有專門地針對共享單車制定和出臺相應(yīng)的管理措施(僅個別地方政府出臺過相關(guān)文件)。在《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見(交運發(fā)[2017]109號)》之前，共享單車行業(yè)整體上處于國家默許發(fā)展的政策紅利期。發(fā)展至今，共享單車行業(yè)已經(jīng)存在數(shù)十家企業(yè)，而行業(yè)迅猛發(fā)展的背后是共享單車公司之間的激烈競爭。當(dāng)共享單車企業(yè)由于激烈的競爭而迅速增加市場投放量時，會導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本的上升以及市場上供過于求現(xiàn)象的發(fā)生，從而引發(fā)了生產(chǎn)的負外部性問題，造成了共享單車資源的浪費和城市交通資源的擁擠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對象普遍認為共享單車資源過剩、浪費和對城市交通資源的擠占并存：一方面是城市中共享單車資源過剩，種種違停現(xiàn)象影響城市交通的運行，另一方面是高達半數(shù)接受調(diào)查的高校師生(對共享單車明顯有需求的群體)表示沒有ofo小黃車可用(參見表1)。

在一些大城市，共享單車的供給量已趨于飽和，再加上共享單車的無樁式任意停放，已經(jīng)出現(xiàn)擠占城市空間、影響交通運行和加劇城市“路權(quán)之爭”的情形。共享單車對城市交通資源的擠占，折射出準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負外部性會帶來嚴(yán)重的社會治理問題，嚴(yán)重影響社會中其他資源的使用效益。也正是在這種情況下，上海、杭州、南京、廣州、深圳等城市的政府部門紛紛開始重視共享單車投放過剩問題，并且要求共享單車平臺不得再新增投放量。這種通過采取行政命令來禁止共享單車投放的做法，是一種“倒逼式”的政府行為，反映出政府在解決共享單車負外部性問題時的準(zhǔn)備不足和被動應(yīng)對的情形。

表1　高校師生每天使用小黃車的頻率統(tǒng)計

表2　ofo小黃車存在問題的選擇頻率

注：a. 值為 1 時制表的二分組。

(二)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共享單車在消費環(huán)節(jié)的負外部性

準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費的負外部性體現(xiàn)為因消費群體的不當(dāng)行為所導(dǎo)致的準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費效用降低。共享單車消費的負外部性問題主要表現(xiàn)在對單車的違停、破壞以及因無法對非付費者的排他所引起的共享單車使用效用降低。

共享單車的消費環(huán)節(jié)，普遍存在著較為嚴(yán)重的違停和人為破壞的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)調(diào)查對象表示小黃車的使用存在著人為破壞的問題(參見表2)。破壞準(zhǔn)公共產(chǎn)品的原因，一方面是使用者自身素質(zhì)不高，另一方面是政府治理主體的職責(zé)缺位。共享單車的違停和人為破壞不僅會影響到其他消費者對公共資源的合理使用，還會導(dǎo)致共享單車供給企業(yè)在經(jīng)營上的入不敷出、最終破產(chǎn)倒閉。2017年6月13日首家共享單車企業(yè)悟空單車倒閉和2017年6月21日3Vbike倒閉，具有一定的必然性，在很大程度上正是因為共享單車在消費環(huán)節(jié)的負外部性所導(dǎo)致的。

對非付費者的排他性，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品相區(qū)分的一個重要特征。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這種不完全排他性，讓一些人催生了非法占有共享單車的所有權(quán)或使用權(quán)的心理和行為。在ofo小黃車剛剛開展城市化戰(zhàn)略時，小黃車普遍采用的機械鎖密碼容易被破解，根據(jù)調(diào)查，10.5%的對象表示曾有過破解ofo小黃車機械鎖的行為(參見表3)。

另外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品因不當(dāng)使用造成對其他社會資源的負面影響，亦是其消費環(huán)節(jié)負外部性問題的重要體現(xiàn)。共享單車違停、違規(guī)占用道路飽受各方詬病，調(diào)查中43.3%的調(diào)查對象認為ofo小黃車停放無序是當(dāng)前需要改進的地方(參見表4)。

表3　破解ofo共享單車的機械鎖情況頻率統(tǒng)計

表4　共享單車停放無序的選擇頻率

當(dāng)前，準(zhǔn)公共產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)中的負外部性問題，強化著因果聯(lián)系，在范圍和程度上開始質(zhì)變?yōu)槿祟惿鐣摹爸卫硎ъ`”問題，對“好的治理”具有更大的破壞性威力[4]。而且，隨著全球化的影響深入，共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費方面的負外部性問題已經(jīng)不僅僅是國內(nèi)治理的問題，而且升級為全球治理的議題。在這種情勢下，對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性問題進行有效治理是一項需要包括政府在內(nèi)的多元化治理主體共同應(yīng)對的課題。尤其是政府作為社會治理格局的主導(dǎo)主體，不僅應(yīng)當(dāng)著眼于克服或消除準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性所帶來的各種治理失靈問題，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出準(zhǔn)公共產(chǎn)品在完善公共服務(wù)體系和公共服務(wù)均等化中的積極作用。

二、政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性問題有效治理中的引導(dǎo)責(zé)任

從理論邏輯上分析，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給基本上都是由公共部門、私人部門等構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)的，其有效治理離不開政府責(zé)任的明確和政府職能的精準(zhǔn)履行。而現(xiàn)實的情形是，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，政府并沒有從一開始就制定相關(guān)的制度規(guī)范和展開有效的監(jiān)管，在一定程度上忽視了其在應(yīng)對共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性可能帶來的社會危機中的治理責(zé)任。

2017年8月，南京鐵拜網(wǎng)絡(luò)科技有限公司運營的町町單車負責(zé)人“跑路”，公司失聯(lián)且大量用戶押金未退；同年9月，酷騎單車也因為資金運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題而不能退還用戶押金。雖然共享單車公司的倒閉可以看成是市場競爭機制的優(yōu)勝劣汰，但政府對共享單車的管理依然是責(zé)無旁貸。如果政府任由共享單車隨性發(fā)展而不采取相應(yīng)的政策措施來進行規(guī)范，那么較低的準(zhǔn)入門檻便不會限制共享單車企業(yè)的進入，不配套的政策法規(guī)將無法對共享單車生產(chǎn)和消費的負外部性問題進行糾正，單車企業(yè)破產(chǎn)倒閉后則會帶來更多損害公民權(quán)益的問題。

根據(jù)調(diào)查，43.5%的調(diào)查對象認為有必要對共享單車停車區(qū)域進行規(guī)劃，59%認為加強監(jiān)管是治理共享單車負外部性的有效手段(參見表5)。在《指導(dǎo)意見》出臺之前，對共享單車進行必要的監(jiān)管、規(guī)劃與約束就已經(jīng)成為人們共同關(guān)注的重要議題。雖然贊同政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對共享單車的管理責(zé)任的人員比例還未達到理想的水平，但含義非常豐富。首先，它表明政府在治理共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品中具有不可推卸的責(zé)任。其次，它也印證了政府在共享單車行業(yè)發(fā)展初期的缺位，在使用共享單車時調(diào)查對象的普遍感受就是在與私人部門進行溝通聯(lián)系，很少能夠感覺到政府的存在。從治理的主動性和有效性方面看，因為在共享單車行業(yè)發(fā)展的初期政府沒有及時采取合適的措施，當(dāng)共享單車負外部性帶來的社會問題日益嚴(yán)重化的時候，政府應(yīng)對問題時的處境自然會變得十分被動。為了化解政府在應(yīng)對準(zhǔn)公共物品負外部性問題之中的被動局面，《指導(dǎo)意見》明確共享單車屬地管理的基本原則，強調(diào)城市人民政府是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理的責(zé)任主體[5]，明確了在市場供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的情況中，政府負有的引導(dǎo)責(zé)任。此外，不同部門聯(lián)合出臺相關(guān)政策也印證了對準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性進行有效治理是一項系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)部門在明確責(zé)任分工的基礎(chǔ)上開展合作。

表5　治理ofo小黃車負外部性的手段

注：a. 值為 1 時制表的二分組。

在計劃經(jīng)濟發(fā)展時期，政府幾乎壟斷了對一切社會事務(wù)的治理權(quán)，其他存在于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的治理主體或治理力量是不太活躍的。社會治理格局就形成了一種“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)[6](pp.223-226)——政府處于中心，而市場和社會的力量處于邊緣。改革開放以來，國家大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，在行政方面力求打破政府本位主義，逐步簡政放權(quán)，努力促進政事分開、事企分開、管辦分離，社會治理主體逐步走向多元。與之相隨的是，政府開啟了從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，開始為社會組織、市場組織等參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給提供了較為充分的環(huán)境和政策支持。多元社會治理主體在共享社會治理權(quán)中開展了合作治理的行動，正在逐漸打破“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)。

自2013年起，財政部大力推廣政府和社會資本合作(Public Private Partnership，即PPP)[7]，為準(zhǔn)公共產(chǎn)品在多元主體復(fù)合供給的模式下促進公共服務(wù)均等化提供了引導(dǎo)。共享單車的出現(xiàn)與PPP新建資產(chǎn)中的“建造-擁有-運營”(Build-Own-Operate，即BOO)模式相同，使共享單車企業(yè)獲得了參與城市慢行交通系統(tǒng)的公共資源供給資格。BOO模式是由私人部門提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式，有可能會因為政府沒有及時予以相應(yīng)的政策支持而陷入市場失靈的危機，因此政府引導(dǎo)這一類型準(zhǔn)公共產(chǎn)品的發(fā)展會成為更加現(xiàn)實性的需要。雖然“20世紀(jì)后期以來，國家及其政府不再是唯一的社會治理主體”[8]，尤其是在“社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，在多元治理主體所構(gòu)成的社會管理體系中，政府本位已經(jīng)喪失了歷史合理性”[9](p.213)，但在規(guī)范管理這些提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的私人部門時，政府部門的相關(guān)責(zé)任仍不容忽視。脫離政府本位并不是說社會治理不需要政府發(fā)揮作用了，而是要求政府能夠以開放的心態(tài)來共享社會治理權(quán)，在營造多元主體合作治理的局面中不斷明確自身所應(yīng)肩負的引導(dǎo)職責(zé)并發(fā)揮好引導(dǎo)的權(quán)能。

萊斯特·薩拉蒙(Lester M. Salamon)以委托-代理理論和網(wǎng)絡(luò)理論為依據(jù)，提出了一種“新治理”的理論視角?！靶轮卫怼钡幕局鲝埦褪怯脧?fù)雜的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)去重新審視理性官僚等級制度，提倡公、私部門合作，采取協(xié)商、說服、賦權(quán)的手段去解決問題，并且強調(diào)政府應(yīng)當(dāng)在公私部門合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的過程中，在協(xié)商、說服和賦權(quán)的手段運用中發(fā)揮出引導(dǎo)者的角色。這種引導(dǎo)者的角色扮演最終是通過經(jīng)由政府工具的創(chuàng)新使用來實現(xiàn)的。事實上，“新治理”的理論視角對于當(dāng)下中國各級政府有效克服準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性問題提供了一種可供參考的行動指南。

“新治理”對于政府與社會合作的“委托-代理”關(guān)系的重視與培養(yǎng)，能夠促進多元社會治理主體參與對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和治理。尤其是在全球化和信息化的飛速發(fā)展時代，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的跨國屬性和復(fù)合供給日益顯現(xiàn)。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和負外部性的有效治理正在變得日益急迫。在這一難題面前，政府只能選擇調(diào)動一切積極的因素，引導(dǎo)多元治理主體實質(zhì)性地參與解決問題。具體而言，為了促進共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和良性發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)制定專門的規(guī)章制度，規(guī)劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以規(guī)范和規(guī)劃來引導(dǎo)多元治理主體充分發(fā)揮出正向的治理功能。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品投放過程中，提供專業(yè)性的技術(shù)支持和政策引導(dǎo)；在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費環(huán)節(jié)，則應(yīng)當(dāng)著力于發(fā)揮好準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方和使用方之間的契約約束，同時培養(yǎng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費相關(guān)主體的責(zé)任意識。

三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性問題有效治理的政府工具選擇

在任何一項社會治理行動中，政府職責(zé)和權(quán)能的實現(xiàn)必須落實到工具即政府職能履行方式的層面。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性問題的有效治理，政府發(fā)揮好引導(dǎo)職能最終也將體現(xiàn)在對政府工具的選擇和創(chuàng)新上。關(guān)于政府工具的研究興起于20世紀(jì)前期、發(fā)展于20世紀(jì)后期，目前使用較多的分類是以政府在社會治理中的直接參與程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政府工具劃分為直接性工具和間接性工具。當(dāng)然，在日益復(fù)雜的社會條件下，對政府工具的選用應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)線性思維中對既有“工具箱”中的政府工具的選擇，要以一種總體性的視角來關(guān)注準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性的問題可能引起的治理失靈[4]。因而政府工具的選擇過程并不是純粹理性的過程，而是一個受到工具特性、問題性質(zhì)、政府過去處理類似問題的經(jīng)驗，以及受政策影響的社會團體的等各種因素綜合作用的復(fù)雜的博弈過程[10](p.12)。對準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性的有效治理，政府應(yīng)當(dāng)順勢而為，既注重對傳統(tǒng)意義上的直接性工具的改造使用，又注重對間接性工具的創(chuàng)新選用。但也要突破傳統(tǒng)線性思維對治理工具的“選一”還是“選多”的問題，注重不同類型工具的協(xié)同效果[4]。畢竟，在社會治理主體多元化的情況下，網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)不同社會治理主體分別具備不同的自指稱性以及不對等的相互依賴性的特征[11](pp.10-11)，政府采用間接性工具更有益于充分協(xié)調(diào)各方主體的合力參與。

(一)直接政府工具的使用

在傳統(tǒng)行政手段中，直接政府工具最常見的表現(xiàn)就是直接行政以及規(guī)制手段?？朔?zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性問題不單單需要政府加強對行業(yè)的監(jiān)管力度，還需要完善配套的政策措施。以共享單車為例，目前出臺的相關(guān)規(guī)章制度，除《指導(dǎo)意見》外，《刑法》《治安管理處罰法》《道路交通管理條例》等法律法規(guī)以及一些地方道路交通安全管理辦法都在一定意義上回應(yīng)了對負外部性問題的治理。但是目前并沒有出臺專門的關(guān)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給和治理方面的法律法規(guī)。

規(guī)制工具由于具備很強的強制性，可以約束和控制規(guī)制對象為或不為。規(guī)定產(chǎn)業(yè)的進入和退出機制就是限制準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負外部性問題、防止過度市場競爭的直接有效的手段。對共享單車行業(yè)準(zhǔn)入門檻方面適度地加強規(guī)范，有利于防止因準(zhǔn)入門檻過低所導(dǎo)致的惡性競爭與社會資源浪費。同時，通過探索適應(yīng)市場競爭規(guī)律的退出機制，對不適應(yīng)市場機制的企業(yè)適時淘汰，可以維護市場的良性運轉(zhuǎn)。此外，加強企業(yè)的資金監(jiān)管、維護消費者的資金安全也是當(dāng)下亟須重視的問題。

隨著我國市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)制手段中的用者付費工具逐漸發(fā)展為市場化工具的重要組成部分，可以為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性問題的解決提供支持。公共財政學(xué)理論認為，用者付費工具適用于公共部門提供的具有私人性質(zhì)的準(zhǔn)公共服務(wù)和物品領(lǐng)域[10](p.145)，實際上，用者付費工具在私人提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域一樣適用。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，完善共享單車實名制、加強信息系統(tǒng)管理是目前中國政府對共享單車行業(yè)發(fā)展的要求。而完善實名制的目的就是要將用者付費的工具落到實處。這需要相關(guān)企業(yè)的積極配合以及政府部門能夠提供必要的政策支持。用者付費不僅可以有效排除那些不付費搭便車的使用人群，防止準(zhǔn)公共產(chǎn)品的資源浪費，同時可以在確立準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求彈性、收費成本方面發(fā)揮政府部門的積極引導(dǎo)作用，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的利用效率，結(jié)合必要的懲戒措施，使準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費的負外部性降到最低。

政府保險是政府對個體、企業(yè)等因某一特定事件進行賠付的政策工具[10](p.131)，通過直接運營或委托第三方的方式實行。當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的企業(yè)遭遇到經(jīng)營問題甚至面臨倒閉時，它可以讓準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費者免于蒙受損失或承擔(dān)較小損失。但“政府保險項目為了維持償付能力，必須對提供的服務(wù)范圍設(shè)置上限，盡管這一限制會隨時間而改變”[11](p.165)，政府保險在可保風(fēng)險的確立環(huán)節(jié)限定參加政府保險的資格條件，比如限定投保人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損失額度并以此為基礎(chǔ)進一步規(guī)范行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，在風(fēng)險聯(lián)營的要求方面則可以規(guī)定企業(yè)需要承擔(dān)的責(zé)任，這樣有助于防止因準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方破產(chǎn)所導(dǎo)致的后果完全由消費者承擔(dān)的弊端。

(二)間接政府工具的使用

20世紀(jì)末，世界各國在社會治理中呈現(xiàn)出對間接性工具使用的青睞[11](p.25)。間接政府行為表現(xiàn)為政府直接參與程度低，依賴社會組織或法律法規(guī)來提供或規(guī)范政策支持，有較高的自動性。

侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任是典型的間接政府工具。我國目前所頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》《合同法》，在司法系統(tǒng)上對于民事行為主體進行了明確的規(guī)范，是政府可以利用的防范社會個案侵權(quán)行為發(fā)生發(fā)展的指導(dǎo)性法律。準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性往往造成侵權(quán)的責(zé)任競合，而侵權(quán)責(zé)任的義務(wù)邊界相對于違約責(zé)任來說更加靈活[12]，從行政層面講，政府在糾正準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性的同時可通過設(shè)置責(zé)任清單的方式對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的適用方形成市場威懾，即對造成不合理傷害的行為制定價格。在共享單車領(lǐng)域，自行車擠占公共交通資源是一個嚴(yán)重的現(xiàn)象，“路權(quán)”問題已成為共享單車行業(yè)發(fā)展的瓶頸，《指導(dǎo)意見》對于用戶文明停車的規(guī)范中提出了結(jié)合電子圍欄技術(shù)、制定負面清單的方式來治理違?，F(xiàn)象的措施，這可以視為對侵權(quán)責(zé)任政府工具的指導(dǎo)性運用?！吨笇?dǎo)意見》所鼓勵的負面清單的設(shè)置，相對于公民來說是“法無禁止即自由”，因此，以較為完善的法律法規(guī)為依據(jù)是侵權(quán)責(zé)任可以采用的主要手段。

政府擔(dān)保工具是政府引導(dǎo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的企業(yè)組織等有序發(fā)展的重要間接性工具。一方面政府擔(dān)保可以使提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的企業(yè)獲得更多商業(yè)貸款和投資的支持，將企業(yè)運營的風(fēng)險縮小化，有助于企業(yè)在政府的支持下拓寬融資渠道，防止資金鏈斷裂。另一方面貸款的門檻限制能將不合格的企業(yè)排除，維護準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域競爭秩序，在區(qū)域中形成科學(xué)合理的行業(yè)分布格局。

志愿工具是以非強制性目標(biāo)來實現(xiàn)公共行政的價值追求。胡德(Charles Hood)認為，建議、信息和勸導(dǎo)可以被看成志愿性工具[10](pp.63-64)。近些年，西方發(fā)達國家通過運用志愿協(xié)議的方式來強化行業(yè)自律，有效防止了搭便車的行為。在共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品發(fā)展領(lǐng)域?qū)嵭兄驹竻f(xié)議，政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與社會組織之間通過溝通來達成協(xié)議，有利于減少或規(guī)避行業(yè)中的惡性競爭。政府可以通過志愿信息的手段，使社會對造成準(zhǔn)公共產(chǎn)品負外部性行為的代價產(chǎn)生可預(yù)期的恐懼心理，以使公民樹立合理使用準(zhǔn)公共產(chǎn)品的自覺性，從而培養(yǎng)公民的公共責(zé)任意識。志愿標(biāo)準(zhǔn)和志愿標(biāo)識的設(shè)立可以規(guī)范準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方的行業(yè)生產(chǎn)自律性，提升公共資源的利用率。

綜上所述，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的出現(xiàn)和被廣泛使用極大地創(chuàng)新和改進了公共服務(wù)體系建設(shè)，有助于公共服務(wù)均等化的落實，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性問題卻是當(dāng)代社會治理中不可回避的重要議題?？梢哉f，在全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代，如何有效應(yīng)對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性并對其帶來的各種社會問題進行有效的治理已經(jīng)成為政府社會治理的重要內(nèi)容。尤其是當(dāng)共享單車等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負外部性問題日益彰顯時，政府只有自覺地研判所面臨的基本治理生態(tài)，以引導(dǎo)者的身份來拓展多元社會治理主體間的合作，通過對直接性工具的改造使用以及對間接性工具的創(chuàng)新使用來實現(xiàn)不同類型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品行業(yè)領(lǐng)域的有序發(fā)展。

注釋：

①2017年6月，研究者圍繞著“ofo小共車的負外部性問題”設(shè)計問卷，采用隨機抽樣調(diào)查的方法，對ofo小黃車在西安進駐的5所高校(6個校區(qū))的師生群體展開相關(guān)調(diào)查(樣本容量為400人)，有效回收問卷400份，總體有效回收率為100%。

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