中國(guó)農(nóng)村土地信托制度法律化探討

許敏智

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院 安徽合肥 230036）

一、農(nóng)村土地信托的產(chǎn)生與優(yōu)勢(shì)

（一）農(nóng)村土地信托產(chǎn)生的背景。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在特定歷史時(shí)期極大解放了生產(chǎn)力。但是，伴隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，家庭承包的分散化，小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)模式弊端日益顯露。繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地三權(quán)分置是農(nóng)村土地改革的又一制度創(chuàng)新。黨在十九大報(bào)告中指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度?！边@里的“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多樣化流轉(zhuǎn)。

建立科學(xué)有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革的中心任務(wù)之一。我國(guó)目前主要采取的是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，這些流轉(zhuǎn)方式對(duì)緩解農(nóng)村土地矛盾、提升農(nóng)村土地利用率、保障農(nóng)民生活水平和維護(hù)農(nóng)業(yè)安全起到了主要作用。但是弊端日漸凸顯：“轉(zhuǎn)包、互換和出租”主要是農(nóng)戶(hù)自發(fā)進(jìn)行的低層次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，受地域限制大，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成；“轉(zhuǎn)讓”的結(jié)果會(huì)使承包方失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即喪失基本的生活保障，易引起社會(huì)的不穩(wěn)定；“入股”對(duì)承包方的經(jīng)營(yíng)管理水平要求較高，而目前我國(guó)農(nóng)民普遍難以達(dá)到此要求，難以切實(shí)有效地行使股東權(quán)利；“抵押”缺乏法律依據(jù)，因?yàn)楝F(xiàn)行法禁止對(duì)家庭承包的農(nóng)村土地抵押，只允許對(duì)以招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商方式取得的“四荒地”等地進(jìn)行抵押?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的種種不足，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新亟待破冰。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐者都在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的一項(xiàng)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益最大化的完美契合，在實(shí)踐中逐漸展現(xiàn)了自身的特殊優(yōu)勢(shì)。

（二）農(nóng)村土地信托的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村土地信托是指農(nóng)村土地的承包者將合法持有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，通過(guò)契約委托給專(zhuān)業(yè)的土地信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，由契約指定的受益人獲取信托收益的行為。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)相較于其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式而言，其優(yōu)勢(shì)在于：

1.促進(jìn)農(nóng)村土地高效地流轉(zhuǎn)，降低經(jīng)營(yíng)者的談判成本。目前我國(guó)農(nóng)村土地承包地零散且生產(chǎn)效益低下。在傳統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)為了擴(kuò)大用地規(guī)模，往往需要與眾多承包戶(hù)一一協(xié)商，協(xié)商成本高，流轉(zhuǎn)效率低、規(guī)模小、土地利用分散，較難形成土地規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)方式可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)與代表承包方利益的土地信托機(jī)構(gòu)直接談判，降低了談判成本，提高了流轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)了農(nóng)村土地的利用率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)調(diào)整。

2.有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式呈現(xiàn)出分散經(jīng)營(yíng)，各自為戰(zhàn)，效率低下的特點(diǎn)。實(shí)行農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)后，土地信托機(jī)構(gòu)會(huì)將分散的土地集中起來(lái)，憑借自身的管理優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)土地進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。無(wú)需由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)戶(hù)一一談判，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)直接與代表農(nóng)民利益的土地信托機(jī)構(gòu)談判即可，這樣大大降低了談判成本。

3.有效保障農(nóng)村土地信托當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，尤其是弱勢(shì)農(nóng)民的利益。一方面，根據(jù)信托理論，只要受托人在處理信托事務(wù)中盡到了謹(jǐn)慎義務(wù)和盡職管理義務(wù)，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的損失不承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村土地信托有助于解除受托人的后顧之憂，激發(fā)受托人的積極性。另一方面，農(nóng)村土地信托實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)主體、土地使用主體、土地受益主體的分離。得益于土地信托機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的專(zhuān)業(yè)、規(guī)范管理，土地承包經(jīng)營(yíng)者或指定的受益人可繼續(xù)獲得較為穩(wěn)定的土地收益。擺脫了土地的束縛的委托人可以在信托期間，通過(guò)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲取額外的勞動(dòng)收入。農(nóng)村土地信托實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，有效地保障了農(nóng)民的利益，有助于農(nóng)民收入增加。

二、農(nóng)村土地信托面臨的多重掣肘

從法律層面上看，農(nóng)村土地信托是不被《土地承包法》《農(nóng)村土地承包法》《信托法》以及《物權(quán)法》等法律禁止的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式；從政策層面來(lái)看，黨和政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是持支持和肯定態(tài)度的，農(nóng)村土地信托符合推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大政方針和我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行土地政策的實(shí)際情況。從實(shí)踐層面上，我國(guó)安徽宿州、浙江紹興等地區(qū)已經(jīng)率先開(kāi)始了土地信托試點(diǎn)，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，受到農(nóng)民的普遍歡迎。盡管農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)既有法律和政策依據(jù)，又有國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的實(shí)踐檢驗(yàn)，實(shí)施條件已經(jīng)基本具備，但是要想充分發(fā)揮農(nóng)村土地信托預(yù)期的收效卻也存在不少障礙。

（一）缺少農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的法律架構(gòu)。如前所述，我國(guó)現(xiàn)有的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法雖未禁止農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，但也未明確規(guī)定農(nóng)村土地信托這種土地流轉(zhuǎn)方式，《信托法》未對(duì)農(nóng)村土地信托做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，我國(guó)部分地區(qū)的信托試點(diǎn)其實(shí)也是無(wú)法可依，造成各地的農(nóng)村土地信托實(shí)踐不統(tǒng)一，有些地方的實(shí)踐所有信托之名，但無(wú)信托之實(shí)，和普通的農(nóng)村土地代理并無(wú)二樣。欠缺法律法規(guī)的指引和規(guī)范，委托方和受托方在履約過(guò)程中會(huì)面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，特別是缺乏信托知識(shí)的農(nóng)民，沒(méi)有法律的保駕護(hù)航，合法利益易受侵害?；蛘?，當(dāng)土地收益受天氣、市場(chǎng)等一些因素有所下降時(shí)，農(nóng)民會(huì)感到恐慌，喪失對(duì)農(nóng)村土地信托的信心。另一方面，對(duì)信托合同內(nèi)容、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、利益分配等事項(xiàng)均未做出統(tǒng)一具體規(guī)定，無(wú)疑增加了締約和履約成本，降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，不利于我國(guó)農(nóng)土信托市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

（二）缺少農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。眾所周知，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件、市場(chǎng)供求和政策環(huán)境影響極大。在農(nóng)村土地信托過(guò)程中，一旦遭遇重大自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品市價(jià)大幅跌落或者政府政策重大調(diào)整，土地信托公司最初承諾的高收益難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民可能會(huì)對(duì)新出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)方式懷疑甚至是否定。如果農(nóng)民紛紛將手中的權(quán)益憑證轉(zhuǎn)讓或拋售，會(huì)產(chǎn)生擠兌風(fēng)險(xiǎn)，引起社會(huì)的不穩(wěn)定，影響農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度的有效、持續(xù)、健康地推行。當(dāng)收益風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)？如果按照傳統(tǒng)的信托理論，土地信托公司只要盡到了忠實(shí)、謹(jǐn)慎和善良管理的義務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該由信托人即農(nóng)民來(lái)承擔(dān)。但是，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度未能給予農(nóng)民充分的保障，由農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。加之受損農(nóng)民數(shù)量眾多，處理不好會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。如果由土地信托公司來(lái)承擔(dān)收益風(fēng)險(xiǎn)，一則與信托本質(zhì)背離，二則讓其承擔(dān)與其權(quán)利不對(duì)等的義務(wù)，也不公平。如果不能建立起農(nóng)業(yè)信托風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，農(nóng)村土地信托也難以有效持久開(kāi)展。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)登記工作尚未完成。農(nóng)村土地確權(quán)和農(nóng)村土地登記有著緊密的聯(lián)系，農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村土地登記順利展開(kāi)的前提條件。完備的確權(quán)登記工作，明晰了土地承包權(quán)權(quán)屬，可以定紛止?fàn)?，維護(hù)農(nóng)村秩序的穩(wěn)定。

雖然全國(guó)范圍的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作已從2010年開(kāi)始正式啟動(dòng)，現(xiàn)今正在如火如荼地進(jìn)行當(dāng)中，但進(jìn)展緩慢，究其原因：一是現(xiàn)行的法律對(duì)農(nóng)村土地登記未作出強(qiáng)制性規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律都規(guī)定了應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記造冊(cè)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。但是這些法律也考慮到歷史遺留原因及農(nóng)村現(xiàn)狀，并無(wú)登記的硬性要求，不利于國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一管理監(jiān)督。加之農(nóng)民對(duì)確權(quán)登記工作不理解，認(rèn)為與自己關(guān)系不大，從而導(dǎo)致確權(quán)登記率不高。二是因農(nóng)村土地面積大、人口多，土地確權(quán)工作是個(gè)浩大工程，耗時(shí)耗力。即便是已經(jīng)確權(quán)的土地中，也有不少是上個(gè)世紀(jì)90年代確權(quán)的，由于當(dāng)時(shí)的測(cè)量精準(zhǔn)度不高和日后的不斷變動(dòng)，導(dǎo)致承包戶(hù)的實(shí)際承包面積和土地承包權(quán)證上記載的面積不符，仍需重新測(cè)量核實(shí)。三是在一輪土地承包和二輪土地承包銜接的過(guò)程中產(chǎn)生了不少權(quán)屬糾紛，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施，加劇了這種矛盾。這些權(quán)屬糾紛的解決不解決，登記工作也無(wú)法順利進(jìn)行。

從我國(guó)部分地區(qū)的農(nóng)村土地信托試點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作未完成，農(nóng)村土地信托很難開(kāi)展。因?yàn)橥恋匦磐泄拘枰匦聹y(cè)量核實(shí)承包地的位置和面積，確權(quán)成本過(guò)高。因此，當(dāng)務(wù)之急，要加快完成農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，這樣農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)和土地承包者才能無(wú)后顧之憂的參與到農(nóng)村土地信托計(jì)劃中去，信托之外的第三人的利益才能得到更好的保障。

（四）土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失?！缎磐蟹ā反_立了信托受益權(quán)原則上可以流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則?！缎磐蟹ā返谒氖邨l和第四十八條規(guī)定，受益人享有受益權(quán)，該權(quán)利可以被繼承和轉(zhuǎn)讓?zhuān)切磐泻贤杏邢喾醇s定；受益人的信托受益權(quán)也可以用來(lái)清償債務(wù)，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，或信托文件另有約定的，從其規(guī)定或約定。由此可見(jiàn)，信托受益權(quán)的可流轉(zhuǎn)性在立法層面具有足夠充分的依據(jù)和支撐。在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度建立后，農(nóng)村土地信托受益權(quán)能否流轉(zhuǎn)，在學(xué)術(shù)層面存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：對(duì)眾多的土地承包經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，土地是其基本的生活保障。一旦立法允許農(nóng)村土地信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)，在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情形下，受益人就會(huì)失去這種基本保障，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也會(huì)減弱，影響農(nóng)業(yè)社會(huì)的穩(wěn)定。因此，立法應(yīng)當(dāng)限制農(nóng)村土地信托受益權(quán)的流轉(zhuǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：為了最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地信托的優(yōu)勢(shì)，試點(diǎn)各地的農(nóng)村土地信托期都比較長(zhǎng)，一般都在十年以上。在信托期限內(nèi)，受益人很有可能產(chǎn)生新的融資需求，但農(nóng)民個(gè)人融資渠道非常有限。如果允許農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)，可以有效地解決實(shí)踐中農(nóng)民資金周轉(zhuǎn)不靈、資金融通困難等問(wèn)題。

筆者贊同引入農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其一，農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓會(huì)使農(nóng)民徹底失去土地承包權(quán)，同樣會(huì)使失地農(nóng)民的生活和生存面臨較大的不確定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)為立法承認(rèn)和認(rèn)可，農(nóng)村土地的信托為何不能為立法承認(rèn)和認(rèn)可呢？其二，大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力特別是青年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是現(xiàn)代農(nóng)民生存和就業(yè)的唯一手段。作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，外出務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民可以選擇將保留農(nóng)村土地受益權(quán)，在獲取務(wù)工收入的同時(shí)也能繼續(xù)保有農(nóng)村土地信托的受益。他們也可以選擇將農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資金的融通，在城市安家樂(lè)業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?。立法?yīng)賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)。其三，受益權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)可以充分發(fā)揮其融資的優(yōu)勢(shì)，不僅能解決農(nóng)戶(hù)融資困難的現(xiàn)狀，而且有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)設(shè)立農(nóng)村土地信托的積極性。特別是當(dāng)家庭成員遇到疾病或其他危急情況急需籌措資金時(shí)，農(nóng)村土地的信托流轉(zhuǎn)可以解決農(nóng)民的燃眉之急。否定農(nóng)村土地受益權(quán)的流轉(zhuǎn)，既無(wú)人情味也不合理。綜上，應(yīng)建立農(nóng)村土地信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，更好地保障承包經(jīng)營(yíng)人的權(quán)利。

三、農(nóng)村土地信托優(yōu)化發(fā)展的法律對(duì)策

（一）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信托法律制度建設(shè)。我國(guó)的《信托法》對(duì)農(nóng)村土地信托這種特殊的信托制度未作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，也無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地信托制度進(jìn)行規(guī)制，這種現(xiàn)狀對(duì)維護(hù)土地信托市場(chǎng)的健康發(fā)展和有序運(yùn)行非常不利。因此，我國(guó)亟需通過(guò)完善農(nóng)村土地使用權(quán)信托法律制度體系。

1.農(nóng)村土地信托有其獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)農(nóng)村土地信托試點(diǎn)如火如荼進(jìn)行時(shí)，立法部門(mén)應(yīng)盡早對(duì)農(nóng)村土地信托進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法?？紤]到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托尚處摸索試點(diǎn)階段，條件尚不成熟，可先以效力層次較低的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式進(jìn)行立法，待將來(lái)時(shí)機(jī)成熟后再上升為法律形式。在立法時(shí)，應(yīng)對(duì)土地信托當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)收益分配、風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)、農(nóng)村土地信托登記、流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度等制度作出具體明確的規(guī)定。

2.對(duì)相關(guān)法律法規(guī)適時(shí)修改，力求立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》中應(yīng)當(dāng)增設(shè)農(nóng)村土地信托的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。以明確的法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地信托的認(rèn)可，將會(huì)增強(qiáng)土地承包戶(hù)對(duì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的信任，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的蓬勃發(fā)展。其次，《信托法》應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地信托做出特殊規(guī)定?！缎磐蟹ā穼?duì)信托業(yè)的規(guī)定較為具體，但尚未對(duì)農(nóng)村土地信托加以規(guī)制。建議《信托法》應(yīng)考慮到農(nóng)村土地信托的特殊性，以專(zhuān)章規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)信托制度，尤其對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)信托主體的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定。

（二）建立農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如前所述，風(fēng)險(xiǎn)如何合理的分擔(dān)是農(nóng)村土地信托面臨的困境之一。為了防范土地信托風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保障土地承包經(jīng)營(yíng)者的利益，必須建立起農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立健全，需要分兩步走：

1.在農(nóng)村土地信托的初期，先建立土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金。如遇重大自然災(zāi)害、政策重大調(diào)整、市場(chǎng)波動(dòng)強(qiáng)烈等風(fēng)險(xiǎn)使受益人和農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營(yíng)者收益銳減時(shí)，基金將按照一定比例賠付，補(bǔ)償受益人和農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營(yíng)者的損失，維護(hù)農(nóng)村土地信托市場(chǎng)的穩(wěn)定。土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)由三部分構(gòu)成：中央或地方政府給予一定的專(zhuān)項(xiàng)撥款，農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)從受益人的收益中拿出一定比例的資金，農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營(yíng)者繳納一部分資金。土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)以政府為主導(dǎo)，政府應(yīng)指派專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)基金的管理和賠付，基金的構(gòu)成中政府的撥款也應(yīng)占到風(fēng)險(xiǎn)基金的總構(gòu)成的50%—70%。

2.在農(nóng)村土地信托發(fā)展成熟階段，建立農(nóng)村土地信托保險(xiǎn)制度。農(nóng)村土地信托保險(xiǎn)制度的建立，將本來(lái)由政府承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給專(zhuān)業(yè)的保險(xiǎn)公司。由保險(xiǎn)公司對(duì)信托財(cái)產(chǎn)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)作狀況、風(fēng)險(xiǎn)自控等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)投保金進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的界定和賠付。

（三）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記的完成是順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的前提條件。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作應(yīng)從如下幾個(gè)方面：

1.做好農(nóng)村土地確權(quán)和農(nóng)村土地登記的銜接。對(duì)土地承包權(quán)明晰無(wú)爭(zhēng)議的，申請(qǐng)人可提供有效的證明文件向農(nóng)村土地登記部門(mén)申請(qǐng)登記，符合登記條件的，農(nóng)村土地登記部門(mén)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)登記發(fā)證；對(duì)土地承包權(quán)存在爭(zhēng)議的，農(nóng)村土地登記部門(mén)應(yīng)說(shuō)明不予登記的理由并告知申請(qǐng)人向法院或相關(guān)行政部門(mén)尋求救濟(jì)。

2.明確農(nóng)村土地強(qiáng)制登記制度。為了減少糾紛和維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，應(yīng)當(dāng)將目前的登記對(duì)抗主義改為登記要件主義，即采取農(nóng)村土地的強(qiáng)制登記制度。無(wú)論是土地承包權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)或消滅，均應(yīng)采取登記要件主義。現(xiàn)行的《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包權(quán)的登記對(duì)抗主義只是解決歷史遺留問(wèn)題照顧習(xí)俗的權(quán)宜之計(jì)。隨著農(nóng)村土地改革的深入，實(shí)施土地承包權(quán)登記要件主義才是規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記的最終選擇。

3.細(xì)化農(nóng)村土地信托登記制度。首先應(yīng)明確農(nóng)村土地信托登記機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村土地信托實(shí)施后，農(nóng)村土地信托登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)有的土地承包權(quán)登記機(jī)構(gòu)即國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)登記工作。國(guó)土部門(mén)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記部門(mén)，由其進(jìn)行農(nóng)村土地信托登記于法有據(jù)，而且避免了信息的重復(fù)采集。其次應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地信托登記內(nèi)容、登記范圍和登記程序進(jìn)一步細(xì)化。

（四）建立農(nóng)村土地受益權(quán)憑證流通制度。健全合理的農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，有助于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中融資難的困境，為農(nóng)村土地信托的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。從目前各地實(shí)踐來(lái)看，多見(jiàn)于委托人與農(nóng)村土地信托公司在信托合同中對(duì)受益權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)作出規(guī)定，如果合同中對(duì)受益權(quán)限制或禁止了，受益權(quán)不得流轉(zhuǎn)；如果合同中沒(méi)有約定，此時(shí)受益權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的。此種做法忽視了信托受益人對(duì)受益權(quán)的處分權(quán)，限制了受益人轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、獲得融資的權(quán)利。建立有中國(guó)特色的農(nóng)村土地受益權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以借鑒美國(guó)的土地受益權(quán)憑證的做法，即農(nóng)村土地信托受益權(quán)的享有和流通，均應(yīng)以受益權(quán)憑證作為載體，受益憑證也應(yīng)允許其在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

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