構(gòu)建公共法律服務(wù)體系調(diào)查與思考
——以東營(yíng)市為例

王 輝

（中共東營(yíng)市委黨校，山東 東營(yíng)257091）

十九大報(bào)告指出“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是能夠更好地滿足人民對(duì)于美好生活更高要求的重要載體。筆者通過發(fā)放調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研等方式對(duì)東營(yíng)市公共法律服務(wù)體系情況進(jìn)行了全面調(diào)查，對(duì)如何構(gòu)建公共法律服務(wù)體系提出了對(duì)策建議。

一、東營(yíng)市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系基本情況

筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)雖然東營(yíng)市公共法律服務(wù)體系建設(shè)處于起步階段，但也進(jìn)行了一些有益探索，取得了一定成效。

（一）多層次構(gòu)建法律服務(wù)平臺(tái)

東營(yíng)市成立了法律服務(wù)信息中心，承擔(dān)資源整合、指揮協(xié)調(diào)等功能；東營(yíng)區(qū)、墾利區(qū)成立了“四個(gè)中心”（綜合法律服務(wù)、特殊人群管理、矛盾糾紛調(diào)處、法制宣傳教育），實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的窗口化，在法律服務(wù)中心大廳設(shè)置了律師服務(wù)、公證服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解等窗口；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）司法所統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為基層群眾提供法律幫助、法治宣傳教育、人民調(diào)解等基本服務(wù)；在41個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、1893個(gè)村（居）、132個(gè)企事業(yè)單位建立了人民調(diào)解委員會(huì)，在村（居）全部設(shè)置法律援助聯(lián)絡(luò)站，法律服務(wù)觸角延伸到了最基層。

（二）多方位開展法治宣傳教育工作

東營(yíng)市以“法律六進(jìn)”為載體，相繼開展了“讀書學(xué)法、文明服務(wù)”、“新型農(nóng)民法律法規(guī)知識(shí)千場(chǎng)宣講”、“百村千課”等專題法治宣傳活動(dòng)，建成了“網(wǎng)上學(xué)法、短信送法、電臺(tái)問法、電視說法”的多方位普法宣傳平臺(tái)，舉辦了法治書畫作品展、法治征文、法治文藝創(chuàng)作演出活動(dòng)，建設(shè)了法治文化廣場(chǎng)、法治宣傳“一條街”等教育陣地，近190萬人次不同程度地接受了法治教育，基層群眾的法律普及率超過了95%；創(chuàng)建民主法治示范村（社區(qū)）1095個(gè)，占到全市村（社區(qū)）的58%。

（三）普惠性推進(jìn)法律援助工作

構(gòu)建完善的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)，一是在全市三區(qū)兩縣全部設(shè)立了法律援助中心，在一些群眾涉法訴求相對(duì)集中的基層單位設(shè)立了157個(gè)法律援助工作站，搭建“城市半小時(shí)、鄉(xiāng)村一小時(shí)”的法律援助服務(wù)圈；二是制定了適應(yīng)低收入困難群眾的法律援助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)不斷擴(kuò)大法律援助適用范圍，截止2017年年底發(fā)放了8萬多張法律援助綠卡，對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體如農(nóng)民工、殘疾人和老年人，聯(lián)合有關(guān)單位或部門開展了“陽(yáng)光助殘、夕陽(yáng)紅、為農(nóng)民工討薪”等多種法律援助專項(xiàng)活動(dòng)，在全省率先將公證服務(wù)、司法鑒定納入法律援助范圍，近5年來該市法律援助案件年增長(zhǎng)率始終保持在20%以上，2017年法律援助案件1962件，其中為貧弱家庭、農(nóng)民工索回賠欠款3000余萬元。

（四）細(xì)致化做好各項(xiàng)法律服務(wù)工作

東營(yíng)市建立法律專家?guī)?，現(xiàn)有75名資深律師進(jìn)入專家?guī)欤姓畯闹衅刚?qǐng)10名擔(dān)任政府的法律顧問；為了及時(shí)滿足辦事群眾的法律需求，市直及各縣區(qū)在其信訪部門、行政服務(wù)大廳、各級(jí)法院、各級(jí)檢察院均設(shè)立了專門律師服務(wù)窗口；為幫助企業(yè)及時(shí)解決發(fā)展中遇到的法律問題，舉辦了“三個(gè)雙百”法律服務(wù)活動(dòng)，即百名律師為百家企業(yè)法律體檢(以“黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)律師服務(wù)團(tuán)”為平臺(tái)，組織100名優(yōu)秀律師對(duì)全市230家成長(zhǎng)型中小企業(yè)提供免費(fèi)“法律體檢”)、百名律師進(jìn)百家企業(yè)舉辦法律講座、百名律師為企業(yè)辦百件實(shí)事；為幫助基層老百姓解決身邊困難，實(shí)施了“村（居）法律顧問全覆蓋”工程，514名法律服務(wù)人員為1893個(gè)村(居)群眾定期提供法律咨詢，幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議等。

（五）多渠道多方式有效化解矛盾糾紛

墾利區(qū)、河口區(qū)、廣饒縣成立了專門社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，其職能是受理群眾矛盾糾紛請(qǐng)求、根據(jù)矛盾糾紛性質(zhì)分流、直接調(diào)處或指派專門調(diào)處機(jī)構(gòu)調(diào)處，這些專門調(diào)處機(jī)構(gòu)包括交通行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)、勞動(dòng)行業(yè)等各種調(diào)解組織64個(gè)?！霸V調(diào)對(duì)接”機(jī)制與“援調(diào)對(duì)接”機(jī)制的建立與完善，實(shí)現(xiàn)了三大調(diào)解(人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)的無縫對(duì)接。人民調(diào)解工作的“網(wǎng)格化”管理，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解無死角全覆蓋，將大量矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。2017年，各級(jí)調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛12740起，調(diào)處成功12616起，調(diào)處成功率99%。

二、東營(yíng)市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系面臨的突出問題

（一）公共法律服務(wù)的社會(huì)認(rèn)知度較低

1.群眾對(duì)公共法律服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容缺乏了解。遇有法律問題，部分群眾會(huì)找律師等法律服務(wù)人員尋求法律幫助，但仍有相當(dāng)一部分還是習(xí)慣于通過上訪等方式來解決。

2.各級(jí)對(duì)公共法律服務(wù)在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要基礎(chǔ)性作用認(rèn)識(shí)不足，缺少頂層設(shè)計(jì)。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上缺乏宏觀、系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。2014年8月該市頒布的《東營(yíng)市基本公共服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案（2014-2015年）》中，建設(shè)基本公共服務(wù)體系沒有包括公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，導(dǎo)致該市的公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的部署和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。 此外市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）、村(居)四級(jí)責(zé)任主體擔(dān)負(fù)的職責(zé)、建設(shè)重點(diǎn)、法律服務(wù)的內(nèi)容、法律服務(wù)提供的方式、法律服務(wù)提供的途徑以及各級(jí)責(zé)任主體之間服務(wù)資源如何有效地整合等問題，缺乏明確規(guī)定。

（二）公共法律服務(wù)的提供缺少統(tǒng)一的平臺(tái)

從東營(yíng)市目前公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況看，各類法律服務(wù)主體非常分散、各自為戰(zhàn)，市、縣、鄉(xiāng)普遍缺少為廣大群眾提供一站式、窗口化的便民法律服務(wù)中心，不利于群眾遇事找法、解決問題。市級(jí)公共法律服務(wù)各項(xiàng)工作由司法局機(jī)關(guān)各科室分別承擔(dān)；縣區(qū)層面仍有三個(gè)縣區(qū)還未建成法律服務(wù)中心，已建成“四個(gè)中心”的墾利區(qū)、東營(yíng)區(qū)因缺少資金、人員也沒有很好地實(shí)現(xiàn)資源整合，群眾有些法律問題還是不能在中心全部得到解決；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依托司法所提供公共法律服務(wù)，而全市41個(gè)司法所共核定編制108人，平均每所不足3人，人員力量較弱，并缺少應(yīng)有的財(cái)力和場(chǎng)地保障。

（三）公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足

公共法律服務(wù)具有“公共性、無償性、普惠性”等特點(diǎn)，因此需要政府財(cái)政予以保障。東營(yíng)市公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制還不完善，特別是公益性基礎(chǔ)法律服務(wù)，如律師擔(dān)任村居（社區(qū)）法律顧問、參與涉法信訪、在行政服務(wù)大廳值班以及其他公益服務(wù)活動(dòng)等，沒有任何經(jīng)費(fèi)保障，全靠行政手段及參與人員的覺悟來開展工作，導(dǎo)致法律服務(wù)人員參與積極性不高。普法宣傳、人民調(diào)解、法律援助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障情況與日益增長(zhǎng)的基本公共法律服務(wù)需求相比仍顯不足。例如：雖然各縣區(qū)確定普法經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為人均1元，但經(jīng)常不能足額撥付，影響了普法依法治理工作任務(wù)的全面落實(shí)；縣以下人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)未按財(cái)政部、司法部要求單獨(dú)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，存在不落實(shí)或落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)低等問題，影響了基層矛盾糾紛的有效化解。今年新修訂實(shí)施的《山東省法律援助條例》進(jìn)一步放寬了法律援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，確定為“按照接受申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)居民上一年度最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行”，同時(shí)取消了適用法律援助案件范圍具體限制，使法律援助的覆蓋面大大得拓展，增加了受援人群，與此同時(shí)也帶來了辦案數(shù)量大幅度增加，業(yè)務(wù)（辦案）經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)缺口較大。

（四）法律服務(wù)資源分布不均衡

當(dāng)前，在公共法律服務(wù)人才隊(duì)伍方面存在的突出問題是人口眾多的農(nóng)村地區(qū)法律服務(wù)資源缺乏、供需矛盾突出。其主要原因在于基層和農(nóng)村地區(qū)條件艱苦、發(fā)展平臺(tái)有限，法律人才及法律服務(wù)機(jī)構(gòu)受市場(chǎng)因素影響，不愿扎根基層，從而導(dǎo)致相應(yīng)的基本公共法律服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)覆蓋式發(fā)展與全面提升。以律師事務(wù)所、法律服務(wù)所為例，全市現(xiàn)有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)67家（其中律師事務(wù)所52家、法律服務(wù)所15家）、法律服務(wù)人員594人 （其中執(zhí)業(yè)律師496人、法律服務(wù)工作者98人），僅在東、西城就有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)47家（其中律師事務(wù)所40家、法律服務(wù)所7家），占全市法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的70%；法律服務(wù)人員490人（其中執(zhí)業(yè)律師435人、法律服務(wù)工作者55人），占全市法律服務(wù)人員的82%，城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)資源分布存在明顯不均衡的問題。

三、構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的對(duì)策建議

（一）政府主導(dǎo)，建立組織政策保障機(jī)制

公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與”的原則，建立完善的組織政策保障機(jī)制。

1.加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)?？稍谑小⒖h(區(qū))設(shè)立“全市公共法律服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)度、推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，出臺(tái)推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見，明確責(zé)任主體和具體任務(wù)。

2.制定詳細(xì)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃方案。應(yīng)該將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，列入基本公共服務(wù)的總體規(guī)劃，并制定公共法律服務(wù)體系建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃

3.加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的監(jiān)督考核。應(yīng)該將公共法律服務(wù)體系建設(shè)的完成情況及效果列入各級(jí)黨委、政府綜合考核的重要指標(biāo)，確保工作落到實(shí)處。

4.加大對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要意義、內(nèi)容措施的宣傳，特別是要落實(shí)好各類媒體公益法治宣傳責(zé)任，通過深入廣泛宣傳，真正讓公共法律服務(wù)深入人心，營(yíng)造人人重視、人人支持、人人參與、人人享受服務(wù)成果的濃厚氛圍。

（二）完善平臺(tái)，加強(qiáng)三級(jí)服務(wù)中心建設(shè)

1.在市級(jí)層面，建立實(shí)體化的東營(yíng)市公共法律服務(wù)中心。其主要職能是建立一站式的綜合性服務(wù)，設(shè)置法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、法律公證、法制宣傳等窗口，集中受理人民群眾的訴求，及時(shí)提供所需要的法律服務(wù)。

2.在縣級(jí)層面，加快縣（區(qū)）公共法律服務(wù)中心的建設(shè)。參照市級(jí)公共法律服務(wù)中心的模式，并結(jié)合各自實(shí)際，可增設(shè)社區(qū)、義工和心理咨詢等服務(wù)窗口。

3.在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）層面，設(shè)立以基層司法服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的公共法律服務(wù)中心和村（居）法律服務(wù)站。建成以市級(jí)公共法律服務(wù)中心為龍頭，縣區(qū)為樞紐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心為基點(diǎn)的立體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造“半小時(shí)法律服務(wù)圈”，讓群眾的法律問題得到及時(shí)的解決。

（三）落實(shí)資金，夯實(shí)經(jīng)費(fèi)保障基礎(chǔ)

將公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由政府購(gòu)買法律服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)體系有效運(yùn)作的主要保障方式。

1.把購(gòu)買公共法律服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算。對(duì)法律服務(wù)人員擔(dān)任村居（社區(qū)）法律顧問予以保障，用于購(gòu)買律師、公證、司法鑒定等公益法律服務(wù)。

2.加大公共法律服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。統(tǒng)籌市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政，設(shè)立專項(xiàng)資金，重點(diǎn)推進(jìn)三級(jí)公共法律服務(wù)中心建設(shè)，并加強(qiáng)公共法治文化、法治宣傳教育基地建設(shè)，為公共法律服務(wù)提供必需的場(chǎng)地設(shè)施保障。

3.加大法律援助經(jīng)費(fèi)保障力度。將法律援助機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算切實(shí)予以保障，并每年動(dòng)態(tài)調(diào)整；進(jìn)一步提高市及各縣區(qū)法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)調(diào)動(dòng)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員辦理法律援助案件的積極性。

4.落實(shí)好現(xiàn)有的財(cái)政保障政策。推廣廣饒縣成功經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)，由縣（區(qū)）財(cái)政每年預(yù)算30-50萬元作為縣級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、各專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和重大疑難案件辦案經(jīng)費(fèi)；村（居）人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政按比例共同承擔(dān)，明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)調(diào)解成功的案件實(shí)行“一案一補(bǔ)”。

（四）購(gòu)買服務(wù)，解決法律服務(wù)資源配置不均衡

通過市場(chǎng)化手段，由政府購(gòu)買、向偏遠(yuǎn)薄弱地區(qū)提供專業(yè)化的法律服務(wù)，是解決法律服務(wù)資源不均衡、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本法律服務(wù)均等化較為合理、穩(wěn)妥的方式。

1.充分發(fā)揮法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員作用。建立以律師等專業(yè)性法律服務(wù)人員為主體的固定的公共法律服務(wù)隊(duì)伍，通過政府購(gòu)買其服務(wù)的方式，在市、縣公共法律服務(wù)中心及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所或公共法律服務(wù)站的組織和協(xié)調(diào)之下，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

2.壯大社會(huì)工作者隊(duì)伍。通過政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，充實(shí)公共法律服務(wù)所需的社會(huì)專業(yè)力量，作為職業(yè)化、專業(yè)化公共法律服務(wù)隊(duì)伍的有效補(bǔ)充，解決基層力量不足的問題。

3.壯大法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍。這類人員主要包括退休的政法工作人員、在職的人民法官和人民檢察官及公安警察、在校的法律專業(yè)大學(xué)生，利用自己的專長(zhǎng)為社會(huì)提供服務(wù)，以此緩解社會(huì)公共法律服務(wù)力量存在的供給不足問題。