安徽省農(nóng)村宅基地產(chǎn)權流轉改革研究

王 菁，于渙茹，伍萬云

（中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000）

安徽省六安市金寨縣、宣城市宣州區(qū)是我國農(nóng)村宅基地制度改革試點區(qū)，自2015年12月實施以來，已有1年多時間了，到2018年年底截止。兩個縣市區(qū)能否突破農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟組織內部交易的限制，并在全縣（區(qū)）范圍內推行農(nóng)村宅基地的流轉？農(nóng)村宅基地如果退出對農(nóng)村改革穩(wěn)定是否有影響？帶著這些問題，課題組深入到宣州區(qū)五星、孫埠、貍橋、黃渡、向陽、古泉以及金寨縣古碑、南溪、梅山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和受益典型戶。通過調研走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)房發(fā)證與抵押流轉改革試點深受當?shù)剞r(nóng)民歡迎，農(nóng)房資產(chǎn)變資本，進一步促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村人口市民化。但因我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權流轉有諸多法律法規(guī)和政策限制，使得進城農(nóng)民的農(nóng)村宅基地大量閑置不能流轉。現(xiàn)依法流轉無依據(jù)、抵押風險不可控已成為當下我省農(nóng)村宅基地流轉改革試點的困境。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度。[1]”這為我省金寨縣、宣州區(qū)正在進行的農(nóng)村宅基地制度改革試點指明了方向。

一、試點成效與做法

（一）試點成效

1、加快了農(nóng)村資產(chǎn)變資本的步伐，促進了農(nóng)業(yè)供給側改革。農(nóng)房抵押貸款這一農(nóng)村金融服務產(chǎn)品的創(chuàng)新，持續(xù)推動了金寨縣以及宣州區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。如宣州區(qū)貍橋的養(yǎng)豬業(yè)、溪口的香菇、新田的宣木瓜等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)房抵押貸款，進一步加快了農(nóng)民增收，支持了農(nóng)林產(chǎn)品加工運輸以及農(nóng)家樂、日雜零售等服務業(yè)的快速發(fā)展，拉動了農(nóng)村購車、購房等消費需求。

2、解決農(nóng)民融資無抵押難貸款的現(xiàn)實問題，促進農(nóng)村精準扶貧。金寨縣農(nóng)村宅基地改革試點主要與農(nóng)民庫區(qū)移民、山區(qū)整體搬遷脫貧相對結。在金融服務方面宣州區(qū)成效明顯。今年，宣州區(qū)已完成17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20萬戶 (本)農(nóng)村房屋產(chǎn)權證的發(fā)放；截至2017年11月底，共辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權證抵押貸款1.89萬筆，合計貸款18.12億元。有效地化解了農(nóng)民“貸款難”和農(nóng)村金融機構“難貸款”的矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村房屋龐大的“沉睡”資產(chǎn)轉化為創(chuàng)業(yè)資本。宣城市農(nóng)村金融創(chuàng)新扶貧的成效，吸引了多個外地城市前來考察，得到了省委、省政府及住建、國土、金融等部門的高度重視。

3、激勵了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情，解決了農(nóng)民脫貧致富無資金的困境。一是農(nóng)村空心村得到有效整治。如金寨縣目前復墾農(nóng)村宅基地3萬多畝，通過土地招拍掛，獲得49.63億元土地出讓金，成功實現(xiàn)農(nóng)村集體土地入市的夢想。二是加快了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、信息化、公司化發(fā)展。如宣州區(qū)孫埠劉村木材加工市場現(xiàn)已成為皖東南地區(qū)最大的木材交易市場，其加工的各種板材銷往全國各地，而其發(fā)展初期，正是皖南農(nóng)商行以農(nóng)房抵押為當?shù)?0多戶農(nóng)民貸款發(fā)展起家的。三是支持了一批農(nóng)村經(jīng)營大戶、經(jīng)濟能人的創(chuàng)業(yè)致富。正是農(nóng)村宅基地這一改革試點，讓農(nóng)民最大資產(chǎn)轉化為資本。

（二）試點主要做法

1、在試點政策上求突破。如宣城市房管局在充分調研基礎上，出臺了《宣城市宣州區(qū)農(nóng)房抵押貸款實施辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》）。 《辦法》對抵押流轉中抵押物處置及處置對象等關鍵問題做出一定的突破。按《土地管理法》相關規(guī)定。農(nóng)房流轉只能在本集體經(jīng)濟組織內部流轉，現(xiàn)《辦法》將抵押物處置的受讓對象放寬到整個宣州區(qū)農(nóng)村居民范圍內流轉。

2、在風險防控上求創(chuàng)新。皖南農(nóng)商行作為承擔農(nóng)村宅基地試點銀行，現(xiàn)已建立起抵押貸款跟蹤、信息管理、考核監(jiān)督體系，確保信貸資金?？顚Ｓ?。六安市政府以其國有擔保公司為農(nóng)房抵押貸款提供擔保，對金寨農(nóng)商行因農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)生的損失予以適當補償，激發(fā)其內生動力。

3、在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權上予優(yōu)惠。如宣城市皖南農(nóng)村商業(yè)銀行依據(jù)國家支農(nóng)政策，實行農(nóng)村宅基地抵押貸款利率優(yōu)惠，收費從低。自2015年試點以來，宣州區(qū)辦理農(nóng)房抵押權296件，其中農(nóng)村住宅房156件，流轉交易農(nóng)房73件，面積8120㎡，交易額643萬元，突破了農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟組織內部交易的限制，為農(nóng)村宅基地上市交易奠定了基礎，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、試點面臨的困境與障礙

(一)困境

1、農(nóng)房抵押處置變現(xiàn)難。一是處置對象受限。農(nóng)村有錢人到城里買房，沒錢人又買不起處置房，而城鎮(zhèn)居民因法律、政策限制又不能購買抵押房屋，以致“想買的人買不到，能買的人不想買”。二是農(nóng)村宅基地價值難評估。農(nóng)村房屋受位置、環(huán)境、交通以及建造成本、房屋成新度等因素影響，其價值評估難。從調研情況看：金寨、宣州區(qū)兩地目前還沒有權威的農(nóng)村宅基地價值評估機構，一旦債務人不能按期償還貸款，農(nóng)村宅基地使用權如何處置成了難題。

2、農(nóng)房貸款風險難控。農(nóng)房貸款的不良率除受農(nóng)房抵押物處置變現(xiàn)難困擾外，還受自然環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)濟政策調整以及種、養(yǎng)殖市場波動的影響。

3、政策激勵有待完善，商業(yè)銀行內生動力不足。我們走訪調研得知：雖然金寨、宣州區(qū)都先后出臺了促進農(nóng)房抵押貸款的相關文件，并對農(nóng)房抵押貸款的金融機構給予專項補助，但因此類貸款成本高、收益低、風險大，農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行等涉農(nóng)金融機構及其他大型國有商業(yè)銀行未開展此項業(yè)務。我們調研發(fā)現(xiàn)：宣城市雖然出臺了補助政策，但事實上，至今沒有兌現(xiàn)。

（二）障礙

1、無法律授權。雖然全國15個試點縣市區(qū)對農(nóng)村宅基地進行探索和嘗試，但無法規(guī)避法律規(guī)范明顯滯后帶來的風險。在《土地管理法》⑵、《物權法》⑶、《擔保法》⑷等法律未做修改的前提下，農(nóng)村宅基地買賣、抵押等行為不受法律保護，雙方一旦發(fā)生矛盾糾紛，法院只能依法判處這種交易不成立。據(jù)我們調查，皖南農(nóng)商行對逾期未收回的農(nóng)房抵押貸款向法院起訴近50起，尚未成功處置一起抵押物的案例。

2、制度約束。農(nóng)村宅基地實質上是一種被賦予一定社會保障功能的限制物權，不具備商品屬性，其抵押變現(xiàn)面臨一系列問題：一是部門相互推諉，司法、國土等部門尚未就農(nóng)房抵押權的實現(xiàn)等出臺相關配套支持意見。二是農(nóng)村住房保障體系缺失。農(nóng)村宅基地一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民還不起款，將可能導致農(nóng)民無安居之所并激化矛盾，顯然與金融機構意愿相悖。

3、退出機制不健全。一是農(nóng)村宅基地登記沒有全國聯(lián)網(wǎng)，農(nóng)民是否有多處宅基地難以查找，其退出宅基地的前提是農(nóng)民自愿。但在城市拆遷一夜讓農(nóng)民暴富的背景下，農(nóng)民擔心自愿退出宅基地后，難以保障以后預期的權益。二是缺乏對一戶多房法律懲戒依據(jù)。在集體土地無償取得、無償使用的前提下，農(nóng)民出于改善住房條件，未批先建、超標占用宅基地、一戶多宅等現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管金寨縣嘗試超面積農(nóng)村宅基地收取管理費的規(guī)定，但農(nóng)民所期望的退出補償與政府規(guī)定的退出標準仍有差距。據(jù)調查發(fā)現(xiàn)：宣城市約50萬㎡的農(nóng)村房屋可能處于閑置或半閑置狀態(tài)，在無利可圖的情況下，農(nóng)民似乎更愿意讓其閑置。

三、加快農(nóng)村宅基地有償流轉改革試點的幾點思考

（一）先行先試突破現(xiàn)有政策法規(guī)，促進農(nóng)村宅基地依法流轉

1、積極爭取國務院或國土資源部有關農(nóng)村宅基地依法流轉改革試點政策，允許試點區(qū)域突破現(xiàn)有政策法規(guī)規(guī)定。根據(jù)試點經(jīng)驗，結合群眾意愿，積極爭取省人大常委會、全國人大常委會立法授權，探索建立健全農(nóng)村宅基地抵押貸款實施意見。

2、探索出臺農(nóng)村宅基地價值評估的技術規(guī)范、評估機構資質認定標準及區(qū)域性評價體系等相關政策，使農(nóng)村宅基地流轉更加公平、公正。

（二）建立農(nóng)村宅基地流轉風險基金，構建流轉風險分擔機制

1、建立由省國土廳牽頭，省人民銀行、省銀監(jiān)局參與的，宣城市政府和六安市政府組成的集體土地農(nóng)村宅基地流轉改革試點領導組，研究解禁農(nóng)村宅基地抵押、流轉等相關法律難題，盡快出臺《農(nóng)村集體土地范圍內宅基地登記、確權、流轉辦法》，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款對象。

2、探索建立地方財政投入為主的農(nóng)房抵押貸款風險補償基金。建議省金融辦會同相關部門盡快研究出臺農(nóng)村宅基地抵押融資貸款管理辦法及農(nóng)房抵押融資風險專項資金管理辦法，將農(nóng)房抵押貸款納入“銀政擔”合作范圍。一是積極爭取國家、省涉農(nóng)保險基金、支農(nóng)貸款和扶貧資金等優(yōu)惠政策，激活農(nóng)民“沉睡”資產(chǎn)變資本的創(chuàng)業(yè)激情。二是鼓勵宣州區(qū)、金寨縣引入第三方擔保機制，由企業(yè)或個人成立農(nóng)房抵押小額貸款擔保公司，化解金融機構貸款風險。

（三）探索構建農(nóng)村宅基地有償使用與退出機制

1、探索建立全省聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村宅基地公平交易市場和流轉服務平臺。合理有序的組織產(chǎn)權流轉、招拍掛、租賃、抵押、買賣等交易活動。對村莊整治或城中村農(nóng)戶自愿退出宅基地的，按拆遷標準給予現(xiàn)金補償，既可選擇臨近美好鄉(xiāng)村中心村按村莊規(guī)劃自建住宅，也可選擇臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城或市區(qū)安排安置房。

2、科學設計農(nóng)村宅基地有償使用與退出機制。結合國家精準扶貧政策，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的促進農(nóng)民自愿退出宅基地就業(yè)培訓長效機制、農(nóng)民失業(yè)保險制度和養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，解宅基地退出之憂。

（四）加快縣域農(nóng)村宅基地規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

1、盡快成立以分管市長為組長，房管、金融、住建等相關職能部門主要負責人參與的領導組，并聘請專家為顧問。負責領導、統(tǒng)籌、協(xié)調農(nóng)村宅基地項目資金落實與監(jiān)督，研究制定縣域農(nóng)村宅基地發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調解決農(nóng)村宅基地流轉中產(chǎn)權糾紛。按中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見》⑸等文件規(guī)定處理。

2、省政府協(xié)調省高院和國土廳，盡快研究出臺農(nóng)村集體土地范圍內宅基地拍賣、租賃、變更等實施意見，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款到期無法還貸的，由法院依法進行拍賣或變賣，國土部門和房管部門協(xié)助法院辦理其房屋所有權和集體土地使用權變更登記。以解決農(nóng)村房屋拍賣后的“執(zhí)行難”和土地使用權“變更難”等問題。加大農(nóng)房的市場流轉權能，允許試點地區(qū)打破現(xiàn)行法律規(guī)定，將農(nóng)房流轉受讓人范圍擴大到試點區(qū)城市居民，擴大抵押農(nóng)房處置范圍和對象。加大對試點地區(qū)財政資金支持，設立試點專項資金，支持試點區(qū)設立收儲基金，建立農(nóng)房交易平臺，解決農(nóng)房確權發(fā)證中的經(jīng)費困難。

參考資料：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利.[D].2017年10月《黨的十九大報告輔導讀本》第一版.

[2]《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正.[D].2014-8-28.第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過.

[3]中華人民共和國物權法.[D].2007-3-16.第十屆全國人民代表大會第五次會議通過.

[4]中華人民共和國擔保法.1995-6-30.第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過.中華人民共和國主席令第五十號公布.

[5]中共中央、國務院.關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見.國辦[2014]31號.2014-1-12.