論黨內(nèi)法規(guī)制度體系的三維向度

靳瀾濤

北京大學，北京 100871

建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對于深化全面從嚴治黨、堅持全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及黨內(nèi)法規(guī)自身發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義與長遠的歷史意義。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[1]根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》的要求，到建黨100周年時，中國共產(chǎn)黨將全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。[2]要實現(xiàn)這一目標，必須從宏觀架構(gòu)、中觀規(guī)范、微觀條款三重維度厘清黨內(nèi)法規(guī)制度體系的輪廓與細節(jié)，為黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設確立明確的目標指引和切實的行動指南。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的三維解構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)制度建設與黨的建設始終風雨同行，先后經(jīng)歷了布點、連線、成面、立體的進階，呈現(xiàn)出從“碎片化”到“整體化”，再到“系統(tǒng)化”的轉(zhuǎn)型特點，最終孕育出“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的正式提法，并頻繁出現(xiàn)在中央領導同志的重要講話和黨的綱領性文件中。這一命題的出現(xiàn)及其普及，是中國共產(chǎn)黨將體系化思維引入黨的制度建設的一次理論創(chuàng)新，也是下一階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設的一項行動目標，對于深化全面從嚴治黨、堅持全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及黨內(nèi)法規(guī)自身工作發(fā)展，都具有重要的現(xiàn)實意義與長遠的歷史意義。

恰如馬克思·韋伯所言：“體系化是構(gòu)成一個邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系”。[3]黨內(nèi)法規(guī)制度體系絕非各個單項法規(guī)簡單疊加而成的規(guī)范群落，而應該是一個以黨章為根本遵循、由不同規(guī)范有序排布的階層體系。細言之，一方面，體系是立體化的。若干條文銜接集合組成一部法規(guī)，若干法規(guī)縱橫交織形成板塊平面，若干板塊平面彼此聯(lián)結(jié)可構(gòu)筑起黨內(nèi)法規(guī)制度體系，呈現(xiàn)出立體化的三維空間形態(tài)。另一方面，體系是多要素的。若干同質(zhì)規(guī)范的簡單拼接缺乏穩(wěn)固的紐帶，只有異質(zhì)規(guī)范按照一定層級和順序，才能強化整個制度體系的粘合，充分發(fā)揮出制度合力，釋放“一加一大于二”的加法效應，甚至“二乘二大于四”的乘法效應。

認識方法的選擇取決于事物本身（即客體）的品質(zhì)特征。結(jié)構(gòu)的立體性和構(gòu)件的多樣性，決定了我們必須通過三維視角，方能解構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)、透視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全貌、厘清黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯。著名學者錢學森曾以馬克思主義哲學為指導，提出客觀世界由渺觀、微觀、宏觀、宇觀和脹觀等五個層次組成，為基礎科學研究奠定了重要的方法論基礎。[4]借鑒“五觀世界”理論中的“宏觀”和“微觀”概念，并結(jié)合社會科學的慣例，引入“中觀”概念，從而形成“宏觀、中觀、微觀”等“三觀”。這三重維度為厘清黨內(nèi)法規(guī)制度體系的輪廓與細節(jié)提供了較為全面的視角，不僅體現(xiàn)出在研究內(nèi)容上的多樣化，同時表達出它們處于不同研究向度上的清晰判斷。對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系而言，由點連線、由線織面、由面成體的建設模式，意味著如果單一采用某一“維”，只能管窺孤立的點、線或面，還原的只是平面形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)制度集合，而非立體結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，由此形成的認識偏頗和視野局限，將使黨內(nèi)法規(guī)體系化建設路徑變得日益復雜。相反，當我們嘗試用三維向度切入這一龐大而繁密的規(guī)范群落，那些看似復雜的現(xiàn)象描述和特征分析將逐漸明朗起來，一個“層次分明、劃分合理、項目完備、內(nèi)容協(xié)調(diào)”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系清晰而又精準地呈現(xiàn)在我們眼前。在建設這一體系的過程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這三維向度的重要性也就不言而喻。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的三維結(jié)構(gòu)

古語云，“有道以統(tǒng)之，法雖少，足以化矣；無道以行之，法雖眾，足以亂矣”。[5]黨內(nèi)法規(guī)制度體系絕非各個單項法規(guī)簡單疊加而成的規(guī)范群落，而應該是一個以黨章為根本遵循、不同規(guī)范有序排布的階層體系。如果通過三維視角透視立體化與多要素的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，我們可以發(fā)現(xiàn)：整個體系在宏觀架構(gòu)上邏輯嚴密，在中觀規(guī)范上項目齊全，在微觀條文上內(nèi)容協(xié)調(diào)，充分彰顯出結(jié)構(gòu)科學性、內(nèi)容完備性和價值統(tǒng)一性。

（一）宏觀架構(gòu)邏輯嚴密

科學的黨內(nèi)法規(guī)體系必然具有科學的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，故而第一重維度是指在宏觀架構(gòu)上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系劃分合理且層次清晰，既能依據(jù)所調(diào)整的黨務關系的差異，科學劃分橫向的法規(guī)板塊，也能依據(jù)制定主體的差異，科學劃分縱向的法規(guī)等級。根據(jù)黨中央于2017年6月印發(fā)的《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》的總體部署，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成一縱一橫兩個“1+4”的架構(gòu)，實現(xiàn)了分工清晰、疏而不漏、層次分明、井然有序。[6]

一方面，在橫向架構(gòu)上，圍繞黨章這一根本大法，分為四大制度板塊，包括黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)。這四大板塊分別對應黨章的不同章節(jié)，組織法規(guī)制度承接第三、四、五章，領導法規(guī)制度對應總綱和第九、十章，自身建設法規(guī)制度回應第一、二、六、十一章，監(jiān)督保障法規(guī)制度銜接第七、八章，充分體現(xiàn)了黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的最高地位。同時，這四大板塊精準回應了黨中央推進黨的“五大建設”而提出的制度供給需求，為加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性建設和純潔性建設提供了制度保障。

另一方面，在縱向架構(gòu)上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的制定權限明確至省級黨委，《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》進一步強調(diào)嘗試把“基層黨建、作風建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權”下放至“副省級城市和省會城市黨委”。這就形成了縱向?qū)用娴摹?+4”結(jié)構(gòu)，即在黨章之下，依次為黨中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)制度、中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內(nèi)法規(guī)制度。這四層結(jié)構(gòu)的建立，既可以通過由黨的地方組織制定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整本級次黨務關系，加大地方的能動性和靈活性；也有助于形成立規(guī)機關與同級次立法機關的互動關系，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在不同層次都能實現(xiàn)有效銜接和相互保障。

（二）中觀規(guī)范項目完備

完備的黨內(nèi)法規(guī)體系必須具有充實的單項法規(guī)，故而第二重維度是指在中觀規(guī)范上。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由若干“部”單行黨規(guī)文本構(gòu)成，形成以基礎主干性法規(guī)為基底和以配套細則性法規(guī)為雙翼的規(guī)范集合體。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設步伐不斷加快，出臺或修訂了超過90部黨內(nèi)法規(guī)。[7]一部黨規(guī)構(gòu)成一個完整的文本，正是通過制定一部又一部黨規(guī)文本的方式，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系才得以逐漸構(gòu)筑起來。當然，不同文本的“分量”不同，其調(diào)整的領域和調(diào)整的方式也各有差異，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中扮演的角色亦有區(qū)別，這一點通過不同單行黨規(guī)文本的名稱就可以發(fā)現(xiàn)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條的要求，黨內(nèi)法規(guī)的專屬名稱或文本載體形式主要包括黨章；準則、條例；規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。這既體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性和權威性，依序構(gòu)成了七位制度，也表明了黨內(nèi)法規(guī)的位階秩序和效力等級，形成高、中、低配套的三層結(jié)構(gòu)。

因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系并非是若干同質(zhì)規(guī)范的簡單集成，而是異質(zhì)規(guī)范經(jīng)有機聯(lián)系后形成的統(tǒng)一整體。具體而言，作為黨內(nèi)根本大法，黨章是對黨的所有重大問題作出的根本規(guī)定，涉及黨的性質(zhì)宗旨、指導思想、組織體系、黨員權義、紀律約束等事項。在黨章之下，準則和條例規(guī)定的都是全局性、框架性的重要問題。其中，準則更靠近黨章，對黨組織和黨員的行為規(guī)范作出基本規(guī)定，如《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》就從源頭上對黨內(nèi)政治生活的十二個方面提出明確、具體的要求，成為全面從嚴治黨縱深發(fā)展所要遵循的基本準繩。相較而言，條例只是對某些工作面或某條工作線作出宏觀規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》毫無疑問服務于凈化黨內(nèi)政治生活的總體目標，但其主要是為了規(guī)范巡視工作，強化黨內(nèi)監(jiān)督，調(diào)整的事項范圍相對有限。而其他黨內(nèi)法規(guī)，即規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，則針對更為具體的工作內(nèi)容作出規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》《黨政機關國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》等。質(zhì)言之，從外觀形態(tài)上看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系如同一棵枝繁葉茂的參天大樹，黨章是根基、準則和條例是主干、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則是枝椏，三者交織在一起，層次分明、位階明晰、等級有序。

（三）微觀條文內(nèi)容協(xié)調(diào)

切實的黨內(nèi)法規(guī)體系必須具有詳細的行為規(guī)范，故而第三重維度是指在微觀條款上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由若干“條”黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范構(gòu)成，條文與條文之間功能清晰、配套銜接、互聯(lián)互動，既不能缺位，更不能越位。在形式上通過編、章、節(jié)、條、款、項、目等條款形式有序排布在一起，層次清晰而又致密，具有“法”的客觀形態(tài)。在內(nèi)容上通過假定條件、行為模式與違規(guī)后果的邏輯結(jié)構(gòu)，明確指示了黨組織、黨員，可為、應為、禁為的范圍及其相應的評價結(jié)果，具有“法”的客觀功能。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系在微觀條款上既要體現(xiàn)外部適應性，也要突出內(nèi)部銜接性。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度條款的外部適應性，主要是指黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否與國家法律的規(guī)定相互協(xié)調(diào)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條、第21條、第28條的規(guī)定，分別從原則、規(guī)則和罰則三個層面，要求黨內(nèi)法規(guī)條款在內(nèi)容上不得與國家憲法法律發(fā)生沖突。黨的十八屆四中全會進一步厘清了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系，并明確提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?！盵8]這就正式將黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系的總體布局中，并再次重申了黨內(nèi)法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸的基本原則。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度條款的內(nèi)部銜接性，主要是強調(diào)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部，前后之間、左右之間、新舊之間在內(nèi)容上應該相互銜接、環(huán)環(huán)相扣、互聯(lián)互通，既不缺位，也不越位，形成一個完整的實體與程序體系，釋放“一加一大于二”的加法效應，甚至“二乘二大于四”的乘法效應。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的三維建構(gòu)

在推動黨內(nèi)法規(guī)體系化建設的過程中，應該切實統(tǒng)籌好宏觀架構(gòu)、中觀規(guī)范、微觀條文等三維向度，方能為形成較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供理論支撐和方法指引。

如果將建設黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作建造一座建筑，那么黨內(nèi)法規(guī)制度體系的宏觀架構(gòu)即是建筑的主體結(jié)構(gòu)，中觀規(guī)范則是建筑的橫梁支柱，微觀條文則是建筑的木材構(gòu)件。而且，借鑒建筑學中的技法要求，只有充分實現(xiàn)“搭臺建梯”“立梁架柱”“選材備料”的統(tǒng)一，即協(xié)調(diào)好宏觀架構(gòu)、中觀規(guī)范、微觀條文等三維向度的建構(gòu)，才能真正使黨內(nèi)法規(guī)制度體系這樣一座宏偉建筑拔地而起。細究其邏輯可以發(fā)現(xiàn)，若干微觀條文以條款形式有序排列在一起，集成一部中觀的黨內(nèi)法規(guī)文件，這就如同在建造房屋時，若干木材構(gòu)件經(jīng)工匠之推刨、拉鋸、榫卯等技法，聯(lián)結(jié)為一根橫梁或支柱。同時，就像一根根橫梁或支柱會搭建起房屋的主體結(jié)構(gòu)一樣，一部部中觀的黨內(nèi)法規(guī)文件并非停留于一個制度平面，而是縱橫交織為若干制度平面，最終形成一個三維的立體框架，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度體系。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)制度體系在建構(gòu)過程中，經(jīng)歷從微觀條文到中觀規(guī)范，再到宏觀框架的進階，貫穿著點動成線、線動成面、面動成體的邏輯脈絡。在這個三維的立體結(jié)構(gòu)中，層級與層級之間、板塊與板塊之間、文本與文本之間、條文與條文之間，呈現(xiàn)出前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成的總體特征。因此，為了使全面從嚴治黨的制度大廈拔地而起，應該切實統(tǒng)籌好這三維向度，圍繞“搭臺建梯”“立梁架柱”和“選材備料”等三項要點精準發(fā)力。

第一，在宏觀架構(gòu)維度上，通過“搭臺建梯”延伸黨內(nèi)法規(guī)制度體系的層級。目前在橫向架構(gòu)上已經(jīng)形成互相支撐但又不重復交叉的“1+4”的結(jié)構(gòu)，但在縱向架構(gòu)上不能僅僅停留于“1+4”的結(jié)構(gòu)，仍然需要進一步拓展黨內(nèi)法規(guī)制度體系的層級。《憲法》第3條已經(jīng)對央地關系的處理作了總體規(guī)定，既突出中央的統(tǒng)一領導，也強調(diào)地方的自主運行。中國共產(chǎn)黨組織和主導著從中央到地方乃至基層的公共決策。相應地，從中央到地方的各級黨組織都應建立健全本級次的黨內(nèi)制度體系，使黨的執(zhí)政活動實現(xiàn)行之有據(jù)和行之有矩。下一階段著重解決的重大課題是，參照《立法法》上關于地方性法規(guī)和規(guī)章制定權的設定標準，賦予所有設區(qū)的市在加強基層黨建等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權，進一步豐富和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度體系的縱向架構(gòu)，將“基層黨建、作風建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權”下放至“所有設區(qū)的市的黨委”。這樣操作，既強調(diào)對中央的絕對服從，也注意保護地方制度創(chuàng)新的積極性。更為重要的是，使得每一層次的國家法律都有對應層級的黨內(nèi)法規(guī)與之承接，有利于形成二者相輔相成、相互促進、相互保障的良性格局。

第二，在中觀規(guī)范維度上，通過“立梁架柱”彌補黨內(nèi)法規(guī)制度體系的短板，不僅要做到有規(guī)可依，還要實現(xiàn)良規(guī)善治。在黨內(nèi)法規(guī)的立廢改釋中，既要對一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以整合，使黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性提高，也要針對存在“制度盲區(qū)”的領域，盡快補充對應的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范，特別是服務于管黨治黨現(xiàn)實需求的黨內(nèi)法規(guī)文本要盡早出臺，避免有些問題在黨內(nèi)無規(guī)可依，使黨的建設的制度供給需求與黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍實現(xiàn)同口徑對接。同時，在主干性、支撐性法規(guī)制度架構(gòu)起來之后，還需要加強相關配套法規(guī)制度建設，特別是促進程序性、保障性、懲戒性法規(guī)的出臺，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的匹配性、操作性和實用性。目前，在黨的領導制度法規(guī)板塊中，基礎性、主干性法規(guī)缺失問題較為突出，恰如有的學者所指出的，盡管黨的領導原則在憲法中得以確立，但相關規(guī)定較為抽象，領導主體、機制、程序等仍需具體落實落地。因此，有必要出臺一批用以規(guī)范黨的領導和執(zhí)政活動的黨內(nèi)法規(guī)。例如，中國共產(chǎn)黨政法工作條例、群團工作條例、黨組工作條例等。[9]

第三，在微觀條文維度上，通過“選材備料”完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容，實現(xiàn)法規(guī)內(nèi)部各構(gòu)成部分、法規(guī)與法規(guī)之間、法規(guī)與法律之間的相互協(xié)調(diào)。首先，應遵循不得與憲法和法律相抵觸的基本原則，任何法規(guī)的制定和解釋都不得與憲法和法律客觀存在的文本內(nèi)容相背離。要借助法治理念和立法技術對現(xiàn)行有效的法規(guī)條文進行審查，修改不符合法治化原則的規(guī)定或互相矛盾沖突的內(nèi)容，這是落實《憲法》和《黨章》所確立的“法律優(yōu)位原則”的必然要求。其次，在黨內(nèi)法規(guī)既然被稱之為一種“法規(guī)”，具體的法的邏輯構(gòu)成（包括假定條件、行為模式和違規(guī)責任）以及法的要素（概念、規(guī)則和原則）都要完備，要及時進行查漏補缺，方能體現(xiàn)立法技術的成熟和立法水平的高超。最后，法規(guī)條文與法規(guī)條文之間既要實現(xiàn)相互支撐，即積極協(xié)調(diào)，也要實現(xiàn)相互抵觸，即消極協(xié)調(diào)。在客觀上，既要建立和健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，重點審查上下位法規(guī)之間、同位法規(guī)之間以及本位法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，對不符合要求的條款要及時、主動予以修改或剔除；也要建立和健全黨內(nèi)法規(guī)集中清理制度，不斷清除“滯后碎片”，讓“虛胖”式的條文規(guī)定逐步開始“瘦身”。

四、結(jié)語與展望

東風好作陽和使，逢草逢花報發(fā)生。進入新時代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)被明確納入中國特色社會主義法治體系，同國家法律體系共襄法治事業(yè)，共促國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。特別是隨著黨中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》并召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設正以星火燎原之勢不斷發(fā)展，已經(jīng)成為黨的建設新的偉大工程的主要內(nèi)容和重點任務，重大而緊迫。

從三維結(jié)構(gòu)、到三維解構(gòu)、再到三維建構(gòu)的過程，充分彰顯出黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設不僅是一項光榮而艱巨的使命，更是龐大而復雜的系統(tǒng)工程，需要于法周延和于事簡便的頂層設計。黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括宏觀框架、中觀規(guī)范、微觀文本三個向度，是一個三維一體的系統(tǒng)，其鮮明特點與制度優(yōu)勢也恰恰體現(xiàn)在宏觀架構(gòu)邏輯嚴密、中觀規(guī)范項目完備、微觀條文內(nèi)容協(xié)調(diào)三個方面。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的特征與品質(zhì)不僅決定了理論研究中的視角抉擇，也指明了實踐構(gòu)建中的路徑選擇。為了使全面從嚴治黨的制度大廈拔地而起，后續(xù)應該切實統(tǒng)籌好這三維向度，圍繞“搭臺建梯”“立梁架柱”和“選材備料”等三項要點精準發(fā)力，以期全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。