美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的路徑分析
——以《維也納條約法公約》為視角

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 上海 200063)

一、《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)探究

(一)美國(guó)國(guó)內(nèi)法語(yǔ)境下的條約

美國(guó)的法律體系通常被稱為“二元論”(dualist)體系。在二元論系統(tǒng)下，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法分別獨(dú)立運(yùn)行。美國(guó)國(guó)內(nèi)的法律體系“獨(dú)立且分離”于國(guó)際法律體系，“國(guó)際法在國(guó)內(nèi)分離秩序下本身無(wú)效。除非借助憲法規(guī)則將它予以適用。因此條約這個(gè)詞在美國(guó)國(guó)內(nèi)法中的含義未必與國(guó)際法一致。

根據(jù)美國(guó)憲法，條約締結(jié)權(quán)歸結(jié)于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)。實(shí)踐中出現(xiàn)了三種類型的協(xié)定。第一種是按照繁復(fù)程序締結(jié)的狹義的條約。根據(jù)美國(guó)憲法第二款，協(xié)定須獲得美國(guó)參議院的“建議和同意”。由于此種繁復(fù)的締約程序不能應(yīng)付實(shí)踐的需要，美國(guó)的實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)一種更為簡(jiǎn)便的締約程序——締結(jié)行政協(xié)定的程序。按照美國(guó)的實(shí)踐，行政協(xié)定分為“國(guó)會(huì)的行政協(xié)定”和“總統(tǒng)的行政協(xié)定”。因此第二種協(xié)定是只需國(guó)會(huì)兩院多數(shù)同意的國(guó)會(huì)-行政協(xié)定(congressional-executive agreements)，包括參、眾兩院的美國(guó)國(guó)會(huì)在通過(guò)法律案或聯(lián)合決議時(shí)，過(guò)半數(shù)投贊成票即可。這種協(xié)議多數(shù)情況下針對(duì)國(guó)際貿(mào)易協(xié)議，盡管其中一些協(xié)議包含環(huán)境議題，如北美環(huán)境合作協(xié)議。這種協(xié)議通常由行政機(jī)構(gòu)協(xié)商，多數(shù)情況下獲得國(guó)會(huì)通過(guò)特別立法所授予的談判授權(quán)，最終協(xié)議文本由國(guó)會(huì)立法采納，看起來(lái)像普通的國(guó)內(nèi)立法一樣。第三種是單一行政協(xié)定(sole executive agreements)，也即總統(tǒng)的行政協(xié)定，這是總統(tǒng)根據(jù)憲法賦予的職權(quán)締結(jié)的協(xié)定，憲法規(guī)定總統(tǒng)作為武裝力量的統(tǒng)帥和指揮官享有外交權(quán)力。在國(guó)際法上，行政協(xié)定和按照繁復(fù)程序締結(jié)的狹義的條約，具有同一的效力，因?yàn)閲?guó)際法并不要求條約必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)法上，行政協(xié)定屢經(jīng)最高法院的判決認(rèn)為符合憲法而有效。

(二)《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)

根據(jù)如上美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)條約的分類，我們可以得知如果《巴黎協(xié)定》沒(méi)有獲得參議院或國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的話，那它就應(yīng)該屬于單一行政協(xié)議。所以當(dāng)前的問(wèn)題就是：《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)是美國(guó)憲法規(guī)定下的單一行政協(xié)議嗎？美國(guó)在2016年9月3號(hào)承諾加入巴黎協(xié)定之后，在2016年的11月4正式加入巴黎協(xié)定。根據(jù)后續(xù)美國(guó)的國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)來(lái)看，美國(guó)既沒(méi)有按照美國(guó)憲法第2款第2條第2部分來(lái)尋求美國(guó)參議院的同意和建議，國(guó)會(huì)也沒(méi)有像當(dāng)初授權(quán)美國(guó)締結(jié)如北美自由貿(mào)易協(xié)定或世貿(mào)協(xié)議等條約一樣授權(quán)美國(guó)締結(jié)巴黎協(xié)定。因此，如果按照傳統(tǒng)意義上對(duì)協(xié)定的三種分類，顯然《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)應(yīng)是單一行政協(xié)定。但就《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)而言，美國(guó)的加入依據(jù)在美國(guó)是有爭(zhēng)議的。例如，奧巴馬締結(jié)的《巴黎協(xié)定》并未參議院或者國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，因此就不是憲法第2款規(guī)定的條約或者國(guó)會(huì)-行政協(xié)議，但他也不是以總統(tǒng)的獨(dú)立職權(quán)以及單一行政協(xié)議來(lái)辯護(hù)的，相反，奧巴馬政府的辯護(hù)理由是這些協(xié)定與美國(guó)美國(guó)法一致并且只是更進(jìn)一步完善國(guó)會(huì)的政策?；诖?，美國(guó)有的教授認(rèn)為《巴黎協(xié)定》并不屬于單一行政協(xié)議，他認(rèn)為許多國(guó)際協(xié)定有可能既不是單一行政協(xié)議，也不是國(guó)會(huì)——行政機(jī)構(gòu)協(xié)議，有可能介于兩者之間。也就是奧巴馬總統(tǒng)在未獲得國(guó)會(huì)事先或事后授權(quán)的情況下，簽訂了一些超出總統(tǒng)的單獨(dú)職權(quán)范圍之外的協(xié)議，此類協(xié)定稱為“行政協(xié)議+”(Executive agreements+)。但同時(shí)也指出，行政協(xié)定+的使用并不是毫無(wú)限制，奧巴馬政府的先例表明締結(jié)行政協(xié)定+有兩個(gè)要求。一是與單一行政協(xié)定不同的是，“行政協(xié)議+”必須與現(xiàn)行聯(lián)邦法一致，并且能夠在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)下得到施行。二是“行政協(xié)議+”只能作為現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法的補(bǔ)充而不是為了修改國(guó)內(nèi)法。除此之外，也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為《巴黎協(xié)定》是沒(méi)有法律拘束力的政治承諾，并且認(rèn)為《巴黎協(xié)定》如果要具有法律拘束力的話，就必須將《協(xié)定》提交國(guó)會(huì)以獲得批準(zhǔn)。

美國(guó)學(xué)者對(duì)《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)顯然存在分歧，即目前來(lái)說(shuō)存在著三種觀點(diǎn)：?jiǎn)我恍姓f(xié)定、“行政協(xié)議+”、政治承諾。筆者認(rèn)為，雖然根據(jù)傳統(tǒng)分類來(lái)看，似乎應(yīng)該把《巴黎協(xié)定》歸于單一行政協(xié)定，但是美國(guó)總統(tǒng)近年來(lái)所締結(jié)的行政協(xié)定顯然超出了總統(tǒng)的外交事務(wù)權(quán)限，因此將其歸屬于“行政協(xié)議+” 似乎更為合理。準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，“行政協(xié)議+”是單一行政協(xié)定的變種，鑒于美國(guó)目前對(duì)條約的分類仍然是傳統(tǒng)的三分法，因此對(duì)于《巴黎協(xié)定》的性質(zhì)認(rèn)定可能是在單一行政協(xié)定或者是政治承諾二者之間游離。

二、《巴黎協(xié)定》在國(guó)際法語(yǔ)境下的性質(zhì)

按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法，《巴黎協(xié)定》并不屬于國(guó)際法語(yǔ)境下的條約，因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)并未根據(jù)憲法第2款來(lái)認(rèn)可其“條約”地位，并且也有部分學(xué)者認(rèn)為《巴黎協(xié)定》也不是單一行政協(xié)定，傾向于認(rèn)定其為政治承諾。那么按照國(guó)際法的一般原則，《巴黎協(xié)定》是否屬于國(guó)際條約呢？

首先，《巴黎協(xié)定》顯然是國(guó)際法意義上條約。根據(jù)1969年《維也納條約法公約》 (VCLT)第2條第2款a項(xiàng)的對(duì)條約的定義：稱“條約”者，謂國(guó)家間所締結(jié)而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文書或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書內(nèi)，亦不論其特定名稱如何。正如《維也納條約法》的規(guī)定，一項(xiàng)協(xié)議是否能夠構(gòu)成一項(xiàng)條約并不取決于協(xié)議的稱呼。相反，取決于條約的內(nèi)容是否反應(yīng)了締約國(guó)的意圖，即希望協(xié)定受到國(guó)際法約束。2015年12月12日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》近200個(gè)締約方一致同意通過(guò)《巴黎協(xié)定》，同時(shí)于2016年4月22日，175個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人在世界地球日簽署《巴黎協(xié)定》。2016年11月4日，應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》正式生效。顯然《巴黎協(xié)定》是國(guó)家之間締結(jié)的以國(guó)際法為準(zhǔn)的書面協(xié)定，即使所用名稱為“協(xié)定“，也不影響其性質(zhì)是條約這一事實(shí)。

其次，依照如上分析，按照國(guó)際法原理，《巴黎協(xié)定》是條約，但按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法，《巴黎協(xié)定》卻并非其語(yǔ)境下的條約，那么美國(guó)是否可以借此為由不遵守《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的義務(wù)呢？根據(jù)有約必守的國(guó)際法原則或《維也納條約法公約》第26款的規(guī)定：“每個(gè)生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方給予善意的履行”?！毒S也納條約法公約》第27條則規(guī)定，一當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約。因此在美國(guó)按照條約法的相關(guān)規(guī)定正式退出《巴黎協(xié)定》之前就必須善意履行條約項(xiàng)下的義務(wù)。那么美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》是否需要遵守條約法的規(guī)定呢？根據(jù)《維也納條約法公約》第42款規(guī)定，一項(xiàng)條約的有效性或者一個(gè)國(guó)家的同意只能在適用維也納條約法公約的情況下得到質(zhì)疑，以及“終止條約、廢止條約，或一當(dāng)事國(guó)退出條約，僅因該條約或本公約規(guī)定之適用結(jié)果始得為之”。所以美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》仍要遵守《維也納條約法公約》的相關(guān)規(guī)定。

再次，盡管《維也納條約法公約》規(guī)定協(xié)議對(duì)締約方有拘束力并且必須得到善意遵守和履行(VCLT art.26)，但并非條約里的每項(xiàng)條款都會(huì)創(chuàng)設(shè)出法律義務(wù)，通常，條約中既包括強(qiáng)制性規(guī)定也包括激勵(lì)性規(guī)定。例如，《聯(lián)合國(guó)氣候框架協(xié)議》在4.2條提出的減排目標(biāo)，就只是各國(guó)的承諾與目標(biāo)而已。所以即使《巴黎協(xié)定》作為一項(xiàng)條約，也不意味著協(xié)定的每一項(xiàng)規(guī)定都對(duì)締約方具有法律拘束力。例如，各國(guó)自助決定貢獻(xiàn)的減排額度(NDCs)即減排目標(biāo)，這只是一項(xiàng)政治目標(biāo)，而不是一項(xiàng)法律義務(wù)。

最后，無(wú)論美國(guó)是否會(huì)按照憲法第2款通過(guò)《巴黎協(xié)定》獲得參議院的建議和同意，或是總統(tǒng)作為一項(xiàng)行政協(xié)議由總統(tǒng)單獨(dú)批準(zhǔn)通過(guò)，并不影響其在國(guó)際法下的性質(zhì)或是未來(lái)總統(tǒng)或國(guó)會(huì)退出的權(quán)利。按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法，美國(guó)認(rèn)可通過(guò)由總統(tǒng)發(fā)布行政命令的方法或是國(guó)會(huì)制定事后的法律來(lái)退出協(xié)定。由于奧巴馬政府締結(jié)《巴黎協(xié)定》的時(shí)候就未將協(xié)定遞交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，因此退出協(xié)定自然也就無(wú)需國(guó)會(huì)的同意了。因此特朗普總統(tǒng)可以按照條約法的相關(guān)規(guī)定退出《巴黎協(xié)定》。

三、美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的路徑

(一)援引程序瑕疵為由撤銷同意

《維也納條約法公約》第46條在第一部分規(guī)定，條約法允許一國(guó)通過(guò)援引明顯違反國(guó)內(nèi)締結(jié)條約的程序來(lái)避免履行條約義務(wù)。《維也納條約法公約》第46條在第一部分作出了相關(guān)規(guī)定。因此按照條約法的相關(guān)規(guī)定，美國(guó)可以主張奧巴馬締結(jié)《巴黎協(xié)定》不符合美國(guó)憲法，但根據(jù)上文的分析，根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)總統(tǒng)在外交事務(wù)上享有一定的權(quán)限。《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的核心義務(wù)在性質(zhì)上是程序性的，和《京都議定書》不同的是，《巴黎協(xié)定》并未設(shè)定法律上有拘束力的減排目標(biāo)。相反，它設(shè)置的是程序性的義務(wù)，締約方作出說(shuō)明、交流以及定期更新國(guó)家自主決定排放額(NDCs)來(lái)限制其排放，報(bào)告各國(guó)實(shí)施自主決定排放額的進(jìn)展以及自主決定排放額的進(jìn)目標(biāo)實(shí)施情況，以及接受國(guó)際層面的審查。因?yàn)樘峤粓?bào)告和參與國(guó)際審查是屬于總統(tǒng)與外國(guó)交流的核心外交事務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)，因此美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)代表美國(guó)加入巴黎協(xié)定，程序上并未任何瑕疵。因此顯然美國(guó)并不能援引程序瑕疵為由撤銷加入《巴黎協(xié)定》的同意。

(二)《巴黎協(xié)定》下的退出規(guī)定

《維也納條約法公約》 第54條規(guī)定，“在下列情形下，得終止條約或一當(dāng)事國(guó)退出條約：(a)依照條約之規(guī)定；此處公約未對(duì)終止條約作出規(guī)定。在巴黎協(xié)定下，第28條規(guī)定了退出條約的情形：

1. 自本協(xié)議對(duì)一締約方生效之日起三年后，該締約方可隨時(shí)向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)議。

2. 任何此種退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起一年期滿時(shí)生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3. 退出《公約》的任何締約方，應(yīng)被視為亦退出本協(xié)議

如上所言，《巴黎協(xié)定》在2016年11月4日對(duì)美國(guó)生效。如果是這樣的話，美國(guó)只能在條約生效之日起即11月4日起三年后才能發(fā)出正式的退出協(xié)定通知。退出通知要產(chǎn)生效力的時(shí)間是退出通知發(fā)出的12個(gè)月后(2020年11月)，因此按照《巴黎協(xié)定》的退約規(guī)定，美國(guó)只能在2020年11月之后才能正式退出《巴黎協(xié)定》，不再受到其約束。

(三)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的退出規(guī)定

《巴黎協(xié)定》第28款第3項(xiàng)規(guī)定了第三種退出路徑，即如果美國(guó)退出“公約”(即《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》或UNFCCC)，就可以終止巴黎協(xié)定下的義務(wù)。UNFCCC的退出條款第25條，與巴黎協(xié)定的規(guī)定類似：

退約

1．自本公約對(duì)一締約方生效之日起3年后，該締約方可隨時(shí)向保存人發(fā)出書面通知退出本公約。

2．任何退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起1年期滿時(shí)生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3．退出本公約的任何締約方，應(yīng)被視為亦退出其作為締約方的任何議定書。

不同之處在于此處的3年期早已經(jīng)過(guò)去了(自UNFCCC在1994年3月21日生效之日起美國(guó)已經(jīng)受到其約束)。因此，如果特朗普政府愿意完全退出氣候變化框架協(xié)議，并且發(fā)出會(huì)采取此類行動(dòng)的信號(hào)，它就能夠在其退出通知發(fā)出后的一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)退約(也就是2018年2月2日)。但是如果美國(guó)援引《巴黎協(xié)定》的第28條的話，美國(guó)在這期間仍要受到UNFCCC和《巴黎協(xié)定》的雙重約束。

(四)通過(guò)違反《巴黎協(xié)定》來(lái)退出

從特朗普總統(tǒng)的一貫風(fēng)格來(lái)看，推翻傳統(tǒng)慣例是其很鮮明的作風(fēng)。因此，我們可以預(yù)想出第四種選項(xiàng)——美國(guó)發(fā)出一份聲稱立即生效的退出聲明。但是如果美國(guó)真的這樣做的話，那么它最有可能違反它在巴黎協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)。然而《維也納條約法公約》關(guān)于違約救濟(jì)的規(guī)定卻并不完善?！毒S也納條約法公約》只對(duì)實(shí)質(zhì)違約提供了救濟(jì)，這可能會(huì)促使特朗普政府質(zhì)疑立即退出是否會(huì)導(dǎo)致此種程度的違約。但是，《維也納條約法公約》第60條第3款A(yù)項(xiàng)明確規(guī)定一項(xiàng)實(shí)質(zhì)違約包括“廢棄條約，而此種廢棄非本公約所準(zhǔn)許者”。因此美國(guó)若聲明立即退出《巴黎協(xié)定》的話，顯然就是廢棄條約的表現(xiàn)。在此種情形下，《維也納條約法公約》提供的唯一救濟(jì)就是給予其他受影響的當(dāng)事國(guó)有權(quán)集體或單獨(dú)終止他們?cè)谙嚓P(guān)條約項(xiàng)下的義務(wù)?？紤]到幾乎每個(gè)國(guó)家都想要《巴黎協(xié)定》繼續(xù)存在下去，因此，幾乎沒(méi)有其他國(guó)家會(huì)采取終止協(xié)定項(xiàng)下義務(wù)的措施來(lái)作為救濟(jì)措施。但是如果《巴黎協(xié)定》的締約國(guó)認(rèn)為特朗普政府已經(jīng)違反了公約，他們至少可以采用其他兩種救濟(jì)措施：報(bào)復(fù)和對(duì)抗措施。在所謂的“國(guó)家責(zé)任原則”下，國(guó)家總是可以自由地以合法但是并不友好的行為來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際不法行為(包括了違反條約的行為)，即斷絕外交關(guān)系，減少或是不再提供經(jīng)濟(jì)援助，中止信息交換等等。這個(gè)方法是為了通過(guò)中止或者放棄特定行為(即使此類行為并不是首先由法律要求的)來(lái)制裁違約方。對(duì)抗措施，與此相反，受害國(guó)會(huì)采取其他不合法的行為來(lái)進(jìn)行對(duì)抗，之所以可以采取不合法的舉措，是因?yàn)橄惹斑`約國(guó)家的行為使其獲得了合法性。例如，盡管國(guó)際法可能禁止國(guó)家采取一些特定的貿(mào)易制裁措，但是如果存在一個(gè)先前的違約行為的話，其所采取的不合法的行為可能成為合法的。但對(duì)抗措施的運(yùn)用存在許多限制(例如，它們必須是可逆的、相稱的、臨時(shí)性的)并且在諸如不可抗力的情況下便可排除其適用。如果這些國(guó)家已經(jīng)把特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的行為解讀為違反美國(guó)的條約下的承諾的話，對(duì)抗措施對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)有利的應(yīng)對(duì)工具，但采取對(duì)抗措施的國(guó)家其自身也必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管特朗普總統(tǒng)宣稱自其發(fā)出退出通知后就不再遵守《巴黎協(xié)定》，但是根據(jù)《維也納條約法公約》，《巴黎協(xié)定》是國(guó)際法語(yǔ)境下的條約，奧巴馬總統(tǒng)也作出了加入的承諾。因此，在特朗普的退出通知生效之前，根據(jù)《維也納條約法公約》第26款的規(guī)定，“每個(gè)生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方的善意履行”。因此基于有約必守和善意履行的國(guó)際法原則，特朗普政府仍需遵守和履行《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的條約義務(wù)，直到條約對(duì)其不再有約束力為止。

【參考文獻(xiàn)】

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