不動(dòng)產(chǎn)征收的法律規(guī)制
——以“山東平邑拆遷”案為例

(南京工業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 210000)

一、不動(dòng)產(chǎn)征收規(guī)制的理由

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)性

財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)私法學(xué)和公法學(xué)公用的概念。從權(quán)利起源的角度來(lái)看，是先有了私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才有了公法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。起初私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的憲法原則和個(gè)人權(quán)利最終在美國(guó)確立。公民絕對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府對(duì)于私有權(quán)主要擔(dān)當(dāng)“守夜人”的消極角色。自19世紀(jì)末期起，社會(huì)本位的財(cái)產(chǎn)權(quán)思想逐漸替代個(gè)人本位的財(cái)產(chǎn)權(quán)思想，成為社會(huì)思想的主流。對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制，一類(lèi)是由于財(cái)產(chǎn)權(quán)自身的屬性需要附帶義務(wù)，比如鄰接權(quán)，可以歸為為了他人的利益。另一類(lèi)基于國(guó)家公共利益的需要，依法對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行特殊的、必要的限制甚至剝奪。這種情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)作為受益代表人對(duì)被限制人支付一定的代價(jià)?？梢?jiàn)隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的觀念，財(cái)產(chǎn)權(quán)不再是超社會(huì)的“自然權(quán)利”，國(guó)家可以基于公共利益的需要加以限制。

(二)公共利益的需要

從最早的亞里士多德倡導(dǎo)的城邦，追求共同的善。公共利益①使一定范圍內(nèi)大多數(shù)人的利益，是無(wú)數(shù)個(gè)個(gè)人利益組成的社會(huì)整體利益。加之后來(lái)根據(jù)邊沁的功利主義，每個(gè)人總是追求他所認(rèn)為的自己的幸福，追求自我利益的最大化，這種對(duì)自我利益的追求是可能實(shí)現(xiàn)公共利益的。由此公共利益是國(guó)家征收的正當(dāng)性的源泉，但在國(guó)家實(shí)施征收時(shí)，需進(jìn)行利益的衡量。

二、不動(dòng)產(chǎn)征收的合法要件

根據(jù)現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收作了具體規(guī)定。

(一)征收主體：市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)(以下稱(chēng)房屋征收部門(mén))組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。②

(二)公共利益：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

國(guó)防和外交的需要;

由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;

由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;

由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;

由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;

法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

(三)征收決定：房屋征收部門(mén)擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)情況和根據(jù)公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。

市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用。

(四)征收補(bǔ)償③：條例規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是作為房屋征收決定的市縣級(jí)人民政府，并明確了補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑、搬遷等問(wèn)題。

(2)了解鋼渣的特性是解決鋼渣難題的重要依據(jù)，鋼渣組成中的游離態(tài)f-CaO容易與水或水蒸氣反應(yīng)產(chǎn)生體積膨脹，造成鋼渣穩(wěn)定性差，導(dǎo)致利用率始終提高有限，未來(lái)應(yīng)當(dāng)在鋼渣處置過(guò)程中實(shí)現(xiàn)f-CaO的消解，為鋼渣大規(guī)模資源化利用提供支撐；另外，也應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)類(lèi)似熱悶技術(shù)的鋼渣快速穩(wěn)定化技術(shù)，推進(jìn)和提升鋼渣快速穩(wěn)定化工業(yè)應(yīng)用規(guī)模。

1.補(bǔ)償范圍：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

2.補(bǔ)償金額：對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。 對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。房屋征收評(píng)估辦法由國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)制定，制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

3.補(bǔ)償方式：被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。 因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費(fèi);選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時(shí)安置費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房。

4.救濟(jì)途徑：房屋征收部門(mén)與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。

補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。

5.搬遷：實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。

強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。

三、“平邑拆遷”案的幾個(gè)問(wèn)題及意見(jiàn)

(一) “平邑”案的問(wèn)題在于征收補(bǔ)償

1. 搬遷

從事件發(fā)生后的新聞報(bào)道，平邑案存在暴力拆遷。拆遷方未與死者張紀(jì)民達(dá)成拆遷協(xié)議，在拆遷過(guò)程中利用鏟土機(jī)直接推倒，拆遷人員存在暴力行為。這違反了條例規(guī)定。程序執(zhí)行力缺乏。

因此在拆遷的過(guò)程中，拆遷方應(yīng)遵守法律法規(guī)以及條例規(guī)定，出于公共利益的不動(dòng)產(chǎn)征收應(yīng)達(dá)成先補(bǔ)償后搬遷，拒絕暴力強(qiáng)拆。

2. 補(bǔ)償方式

平邑案中的發(fā)生之后，在后續(xù)的賠償協(xié)議里，拆遷方賠償房屋一套加補(bǔ)償金。我們很容易就明白在案件發(fā)生之前，未達(dá)成的賠償協(xié)議里肯定缺少這些條件。

因此在拆遷過(guò)程中，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的征收，拆遷方不能強(qiáng)迫被拆遷人放棄自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)積極地賠償，根據(jù)比例原則，讓被拆遷人利益損害最小化。

3. 公共利益

平邑案的發(fā)生，不動(dòng)產(chǎn)的征收基于公共利益的需要，但在后來(lái)的賠償協(xié)議中賠付房產(chǎn)一套，由此可見(jiàn)摻雜了第三方房產(chǎn)商的利益。

因此在不動(dòng)產(chǎn)征收的過(guò)程中，不僅需要審批主體的自我監(jiān)督審核是否是基于公共利益的需要，也需要來(lái)自外界的監(jiān)督，畢竟這個(gè)屬于價(jià)值判斷的公共利益會(huì)有所偏差。

不動(dòng)產(chǎn)的征收發(fā)展的歷史表明，雖然法律法規(guī)、條例有具體的規(guī)范，但就執(zhí)行的程序上、征收的賠償上，在實(shí)踐中還處于灰色地帶。悲劇發(fā)生后的追究責(zé)任制并不能解決什么問(wèn)題，我們真正應(yīng)著手于在法律上已經(jīng)成熟的問(wèn)題上，在實(shí)踐中也應(yīng)成熟，提高公信力。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王曦.征地拆遷法典[M].北京：法律出版社，2015

[2]符啟林.國(guó)家征收法律制度研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012

【注釋】

①胡建淼、邢益精：“公共利益的概念透析”，載《法學(xué)》2004年第10期。

②《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條。

③《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第10條、第12條、第13條、第14條。