政府干預(yù)市場的政策問題研究
——以網(wǎng)約車的合法化為例

(浙江師范大學(xué) 浙江 金華 321000)

2016 年7月28日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱網(wǎng)約車新規(guī))。網(wǎng)約車新規(guī)的落地，標(biāo)志著政策層面對網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng) +”這種共享經(jīng)濟(jì)模式的一種方向性認(rèn)同，從而為網(wǎng)約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個小結(jié)。然而，網(wǎng)約車新規(guī)的出臺，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認(rèn)之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始[1]。

一、網(wǎng)約車新規(guī)的制定過程

網(wǎng)約車新規(guī)的制定，不是一蹴而就的，而是歷時兩年之久，該政策的出臺也大致經(jīng)歷了以下四個環(huán)節(jié)。

(一)政策問題認(rèn)定——出行市場的供需矛盾

需求是公共政策制定和政治輸入的前提，會對政治系統(tǒng)產(chǎn)生較大壓力，迫使政治系統(tǒng)作出適當(dāng)反應(yīng)。首先，我國人口眾多，伴隨城市化的迅速發(fā)展，人口大量進(jìn)入城市，導(dǎo)致嚴(yán)重的交通擁堵等一系列相關(guān)問題。其次，網(wǎng)約車的出現(xiàn)、成長與發(fā)展是分享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，同時也為解決交通擁堵提供了新思路。最后，政府已經(jīng)制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，以此推動產(chǎn)業(yè)升級和資源的優(yōu)化配置。在這種大背景下，網(wǎng)約車合法化呼之欲出。

(二)政策議程建立——多方的博弈

一項(xiàng)議題一旦進(jìn)入政治議程，各方的利益表達(dá)也就正式開始了。以網(wǎng)約車新政為例，涉及直接利益相關(guān)方和間接利益相關(guān)方，直接利益相關(guān)方包括網(wǎng)約車平臺、出租車公司、司機(jī)；間接利益相關(guān)方包括公眾或乘客、專家學(xué)者。網(wǎng)約車平臺和大部分公眾希望網(wǎng)約車合法化，以滴滴出行為代表的網(wǎng)約車平臺更是利益的直接代表者。反觀之，出租車公司則是網(wǎng)約車合法化的最大阻力，因?yàn)樵谄漕I(lǐng)域已經(jīng)形成固化的利益集團(tuán)，網(wǎng)約車合法化無疑會瓜分走很大一部分“蛋糕”。

(三)政策方案設(shè)計(jì)與抉擇——《網(wǎng)約車征求意見稿》的出臺與修訂

作為對社會各界的回應(yīng)，政府輸出公共政策，頒布了《網(wǎng)約車征求意見稿》，把有效的政治要求轉(zhuǎn)變成了權(quán)威性決策，并進(jìn)一步征求社會各方和公眾的意見與建議，社會各方也紛紛表達(dá)自己的看法。比如十二位來自交通規(guī)劃和法學(xué)界的專家，認(rèn)為征求意見稿沿用的是監(jiān)管傳統(tǒng)出租車行業(yè)的思維來監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)約租車，而這種缺陷將會嚴(yán)重阻礙網(wǎng)絡(luò)約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。《意見稿》一方面體現(xiàn)了主管部門創(chuàng)新、共享的理念，另一方面也是政府對已有利益格局的部分妥協(xié)[2]。

(四)政策方案合法化——網(wǎng)約車新規(guī)的出臺

合法化不僅僅指政策的出臺，更應(yīng)該表現(xiàn)在政策制定過程的合理性與合法性，更具體的說是合民意性。在征求意見的一個月時間里，國家交通運(yùn)輸部通過網(wǎng)站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件，鼓勵公眾參與政策的討論和制定。而且從結(jié)果來看，也的確吸收了各方面的意見和建議。

二、網(wǎng)約車合法化中政府監(jiān)管的困境

(一)中央政府強(qiáng)化監(jiān)管與簡政放權(quán)的矛盾

在承認(rèn)網(wǎng)約車合法性地位的前提下，新政對網(wǎng)約車的監(jiān)管采用了“三證”管理，即城市出租汽車經(jīng)營許可證、車輛運(yùn)營證和駕駛員服務(wù)資格證?！叭C”管理模式迅速引起輿論嘩然。對于“三證”管理模式的批評歸納起來主要有：對許可證管理的迷信，背離了簡政放權(quán)和減少市場準(zhǔn)入監(jiān)管的大方向，并且此舉也增加了監(jiān)管成本等。核心問題依然是是套用傳統(tǒng)出租車監(jiān)管的模式[3]。這種“三證”管理其實(shí)反映出政府監(jiān)管部門新的監(jiān)管技術(shù)和手段的能力不足。

(二)地方政府設(shè)置門檻與行政倫理的矛盾

據(jù)21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道不完全統(tǒng)計(jì)，北上廣深等17個地方網(wǎng)約車政策在“戶籍、車牌、車型”三個準(zhǔn)入門檻限制中，均或多或少予以了規(guī)制[4]。戶籍限制使得網(wǎng)約車申請資格成為少數(shù)人的福利，這與傳統(tǒng)的處于少數(shù)壟斷的出租車行業(yè)并無二致，結(jié)果是打車難的問題依舊不能解決。戶籍限制也將會導(dǎo)致司機(jī)大幅減少，從而縮減車輛供給，最終將會帶來車費(fèi)飆升，加大乘客的出行成本。此舉也違反了“機(jī)會公平”的價(jià)值理念。公平是指機(jī)會公平，反映在就業(yè)上就是人人都有追求同一份工作的權(quán)利，而戶籍限制無疑將相當(dāng)一部分人拒之門外[5]。

三、網(wǎng)約車政策困境的出路——政府還權(quán)于市場

網(wǎng)約車新規(guī)本身是市場化改革的一個縮影，同時也反映了在法治化背景下政府對于市場問題的積極回應(yīng)。從政策的制定到政策的出臺，反映著政府提出的新理念：讓市場在資源配置中起決定性作用。但是這種決定性作用沒有發(fā)揮的很徹底，在很大程度上受限于政府的傳統(tǒng)路徑依賴。

網(wǎng)約車新規(guī)的政策困境的出路在于，將資源配置的權(quán)力交還與市場。政府在這個新興行業(yè)之中，起到的應(yīng)該是監(jiān)管作用，更具體的是監(jiān)管平臺，而非主導(dǎo)設(shè)計(jì)具體的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，后者應(yīng)該交由平臺來實(shí)施。讓市場主導(dǎo)資源的配置，能夠最大程度地激發(fā)市場的活力和效率[6]。市場的趨利避害性也會引入最適合的服務(wù)提供者，同時也會相應(yīng)地產(chǎn)生退出機(jī)制，只有這樣才能真正讓大眾享受最優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)?？傊谏罨母锏谋尘跋?，市場能做的交由市場來做，政府簡政放權(quán)是必由之路。

四、小結(jié)

網(wǎng)約車是在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)雖然給傳統(tǒng)的出租行業(yè)造成一定的沖擊，但不可否認(rèn)的是也極大地方便了市民的出行。托克維爾在《論美國的民主》一書中也曾告誡我們:“一個政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋寒，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及”[7]。因此，在市場能夠做好的領(lǐng)域，政府只有減少干預(yù)，才能夠騰出手來為大眾提供最優(yōu)質(zhì)最便捷的公共服務(wù)。可以預(yù)見，在政府真正做到簡政放權(quán)的情況下，網(wǎng)約車政策一定會朝著一個更加包容、更加合理的方向演進(jìn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王錫鋅. 在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革[J]. 人民論壇, 2016(S1):63-65.

[2]王峰.17城網(wǎng)約車政策透視：不約而同設(shè)置車型門檻[N]21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2016-10-21(006).

[3]田帆, 孫熙. 網(wǎng)約車合法后面臨的問題與思考[J]. 中國國情國力, 2016(12):46-47.

[4]楊騰飛. 論中國政治過程的內(nèi)外聯(lián)動模式——基于網(wǎng)約車新政的分析[J]. 電子政務(wù), 2017(6)：71.

[5]孟昌, 齊馳名. 網(wǎng)約車的邊緣性進(jìn)入對出租車市場結(jié)構(gòu)的影響——以北京市為例[J]. 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)評論：山東大學(xué), 2017(1)：39.

[6]呂俊高. 互聯(lián)網(wǎng)視角下出租車特許經(jīng)營制度改革進(jìn)路分析——以“專車”為例[J]. 法制與社會, 2016(35)：171.

[7](法)托克維爾.托克維爾文集.第1卷[M].北京：商務(wù)印刷館，2013:111.