論習(xí)近平選人用人的協(xié)商民主思想

○何隆德

(中共湖南省委黨校 科社教研部，湖南 長沙 410006)

治國之要，唯在得人。選人用人事關(guān)安邦定國和執(zhí)政安全。黨的十八大以來，習(xí)近平同志站在治國理政的新高度，著眼于建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍，以培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部為標(biāo)準(zhǔn)，對新時期選人用人問題進(jìn)行了深刻闡述，賦予了選人用人許多新理念新思想新舉措。發(fā)展協(xié)商民主，是習(xí)近平關(guān)于干部選拔任用工作民主化的重要思想，體現(xiàn)了我們黨推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的改革指向。習(xí)近平關(guān)于選人用人的協(xié)商民主思想，是新時期推進(jìn)干部選拔任用工作民主化的重要舉措，為新時期干部選拔任用提供了思想指導(dǎo)，為深化干部人事制度改革提供了根本遵循。

一、協(xié)商民主是習(xí)近平關(guān)于選人用人的重要思想

推進(jìn)干部工作民主化，是改革開放以來我國干部人事制度改革的主要取向，經(jīng)過多年的探索，取得了重大成就。在實踐中確立了黨管干部原則與干部工作民主化相結(jié)合的制度框架，創(chuàng)造了許多民主形式，形成了一套以選舉民主為特點的制度安排，推進(jìn)了干部選拔任用民主化進(jìn)程，如民主推薦、民主測評、公開選拔、公推直選、任前公示等。這些民主形式是一段時期以來干部選拔任用的重要形式，得到了普遍推行。不容否定，這些民主形式的廣泛探索和嘗試，克服了過去在選人用人上存在的一些弊端，對推動干部選拔任用工作民主化制度化公開化起到了積極作用，對提高選人用人公信度產(chǎn)生了重要影響。但是，這種以選舉民主為特點的民主形式，在一些地方的實踐中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。其中，最突出的問題是過多地關(guān)注民主形式而忽視實際效果，“唯票取人”“唯分取人”的現(xiàn)象導(dǎo)致選人用人標(biāo)準(zhǔn)的簡單化，因拉票賄選、拉幫結(jié)派而產(chǎn)生不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，并衍生出種種“逆淘汰”現(xiàn)象等。用人是重要的風(fēng)向標(biāo)。這些問題的產(chǎn)生，沖淡了改革成果，稀釋了制度效應(yīng)，甚至在一些地方導(dǎo)致了政治生態(tài)的嚴(yán)重破壞。2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會議上的講話中，對干部選拔任用中的民主推薦、民主測評等工作進(jìn)行了深入剖析，在充分肯定其積極作用的同時，對過于倚重民主形式、過度依賴票數(shù)、“唯票取人”、“唯分取人”等現(xiàn)象進(jìn)行了剖析。強(qiáng)調(diào)“在選人用人工作中，民主是手段而不是目的，并且只是把人選準(zhǔn)用好的手段之一”。認(rèn)為“選拔干部當(dāng)然要廣泛聽取意見，但必須把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揚民主結(jié)合起來，發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用”。他明確提出“干部工作中發(fā)揚民主，不是只有投票推薦一種方式，還有個別談話、實地調(diào)查、廣泛吸取各方面意見等多種方式，還體現(xiàn)在醞釀動議、考察預(yù)告、溝通協(xié)商、討論決定、任前公示等各個環(huán)節(jié)”。[1]66從本質(zhì)上看，習(xí)近平這些重要闡述充分表達(dá)了關(guān)于選人用人的協(xié)商民主思想，充分肯定了“醞釀動議”“個別談話”“溝通協(xié)商”“廣泛聽取意見”等協(xié)商民主機(jī)制在選人用人中的重要作用。

發(fā)展協(xié)商民主，是黨的十八大以來我們黨推動社會主義民主政治發(fā)展的重要制度安排。黨的十八大首次提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要命題，強(qiáng)調(diào)社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。習(xí)近平高度重視協(xié)商民主的發(fā)展及其作用，他在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中，全面系統(tǒng)地闡述了社會主義協(xié)商民主制度。他指出“社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，強(qiáng)調(diào)“實行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要求我們在治國理政時在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量”，強(qiáng)調(diào)“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”，認(rèn)為“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程”。他明確指出：“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵2]72-74黨的十八屆三中全會通過的關(guān)于全面深化改革的決定，對推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出了具體部署。2015年1月，中央出臺了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對發(fā)展社會主義協(xié)商民主進(jìn)行了具體的安排。習(xí)近平在選人用人上強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主，就是在這種對民主發(fā)展反思和總結(jié)的大背景下提出的，是黨的十八大以來推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展在干部選拔任用中的具體實踐和運用，是豐富民主形式、提高民主實效的重大制度安排。

在選人用人上開展協(xié)商民主，就是要把黨管干部原則與干部工作民主化有機(jī)結(jié)合起來，以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，通過各種形式的民主協(xié)商，廣泛聽取群眾意見，在集思廣益的基礎(chǔ)上把人選準(zhǔn)用好。在選人用人上開展協(xié)商民主，是落實民主集中制的重要制度創(chuàng)新。民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。習(xí)近平高度重視黨的民主集中制的貫徹落實，他指出：“民主集中制，是領(lǐng)導(dǎo)班子的根本工作制度，是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點。民主和集中辯證統(tǒng)一、不可分割。只有既充分發(fā)揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法?！盵3]24-25協(xié)商民主與民主集中制是統(tǒng)一的。堅持民主集中制，就是要把黨內(nèi)民主和集中統(tǒng)一起來，實行民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合。而協(xié)商民主，是實現(xiàn)民主和集中相結(jié)合的有效形式，是落實民主集中制原則的最佳制度選擇。

二、協(xié)商民主有利于破解選人用人實踐難題

選拔任用干部，必須堅持黨管干部原則和干部工作民主化相結(jié)合，這是一條重要原則，是推進(jìn)干部工作民主化必須遵循的“鐵律”。毛澤東同志指出，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。用人權(quán)是我們黨最重要的執(zhí)政權(quán)。堅持黨管干部原則是我們黨的根本組織原則，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)在干部選拔任用中的具體體現(xiàn)，是鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的根本保證。推動干部工作民主化，是堅持人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，是提高干部選拔任用公信度和科學(xué)性的重要途徑，也是我們黨的群眾路線在干部選拔任用工作中的具體實踐。實踐證明，在干部選拔任用上，什么時候堅持黨管干部原則和干部工作民主化有效結(jié)合，干部工作就會健康發(fā)展，反之就會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

但是，在實踐中如何堅持黨管干部原則與干部工作民主化有效結(jié)合？這是一個實踐難題。從理論上講，黨管干部原則與干部工作民主化兩者并不矛盾。我們黨的性質(zhì)和宗旨決定了，黨作為干部選拔任用的領(lǐng)導(dǎo)主體和人民群眾作為授權(quán)主體，兩者在根本上是一致的。但在實踐中處理不好就容易出現(xiàn)矛盾，甚至產(chǎn)生對立。如過去有些地方在選人用人中強(qiáng)調(diào)黨管干部，民主化流于形式，熱衷于花拳繡腿，表面上看采用了民主推薦、民主測評或者公開選拔等形式，但實際上都是早已內(nèi)定，設(shè)計程序操縱選拔，搞“暗箱操作”，少數(shù)人說了算，甚至是一把手說了算，把黨管干部變成黨委書記個人說了算，引起了群眾的反感和不滿。有些地方則相反，因強(qiáng)調(diào)民主化而削弱組織權(quán)威，使黨管干部原則變成一句空話，唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象突出，由此導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、權(quán)威淡化。一些地方甚至拉票賄選盛行，拉幫結(jié)派嚴(yán)重，敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣。一些踏實干事、德才兼?zhèn)涞母刹康貌坏街赜茫恍┱兤狡?、溜須拍馬、當(dāng)老好人、搞形式主義的干部屢屢得到提拔重用?？梢?，堅持黨管干部原則與干部工作民主化相結(jié)合在實踐上是一個難題。能否破解這一難題，關(guān)系到干部人事制度改革成效。

把協(xié)商民主引入干部選拔任用實踐，是破解選人用人實踐難題的重大制度安排。從本質(zhì)上講，協(xié)商民主是與治理相對應(yīng)的民主形式，它強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間的協(xié)商，追求的是各個主體的廣泛共識，目的是實現(xiàn)公共利益最大化。在中央關(guān)于推進(jìn)協(xié)商民主的意見中，對我國協(xié)商民主是有明確定義的，即“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式”[2]291。我國社會主義協(xié)商民主是實現(xiàn)黨管干部原則和干部工作民主化相結(jié)合的重要民主形式，是一種把組織要求與群眾意愿有機(jī)結(jié)合的重要機(jī)制。習(xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出：“中國社會主義協(xié)商民主，既堅持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又發(fā)揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團(tuán)結(jié)和諧的要求。”[2]75他強(qiáng)調(diào)“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)”[2]73。協(xié)商民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下所進(jìn)行的廣泛協(xié)商，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)是開展協(xié)商民主的前提。同時，協(xié)商民主重在協(xié)商，它是一種多元主體共同參與討論決定重大事務(wù)的民主形式，是公民通過參與決策確立公共政策的過程。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，一方面體現(xiàn)了黨在干部工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和決策地位，體現(xiàn)了黨委在干部工作中的主導(dǎo)地位，這是有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主形式。另一方面，在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，可以廣開言路，尊重差異，廣泛接收民意，尋求最大公約數(shù)，實現(xiàn)公共利益最大化。

可見，社會主義協(xié)商民主的推行，有利于破解選人用人的實踐難題，為堅持黨管干部原則和干部工作民主化相結(jié)合提供了有效的制度空間。

三、協(xié)商民主有利于提高選人用人的民主實效

協(xié)商民主作為我國社會主義民主的一種重要形式，它與選舉民主相比較具有不同的特點，也具有獨特優(yōu)勢。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，有利于提高民主實效，使民主真正得以落地。

首先，協(xié)商民主更加關(guān)注民主結(jié)果，有利于達(dá)成民主的最終目的。在選人用人上發(fā)展民主，目的是通過發(fā)揮民意的基礎(chǔ)性作用，拓寬選人用人渠道，更好地考察識別干部，更好地選準(zhǔn)人用對人。一直以來，人們在思想認(rèn)識上有個誤區(qū)，那就是把選舉民主看成是真正的現(xiàn)代民主，甚至有人把民主簡單地等同于票決。事實上，民主的形式是多樣性的，選舉民主僅僅是民主的一種形式。協(xié)商民主與選舉民主的主要區(qū)別在于，選舉民主以投票方式表達(dá)意愿，它重過程、重授權(quán)，而協(xié)商民主則以討論來決定事務(wù)，它重結(jié)果、重權(quán)力運行。對民主結(jié)果的關(guān)注，既是協(xié)商民主的特點，也是它的優(yōu)點。協(xié)商民主以促進(jìn)科學(xué)決策為取向。發(fā)展社會主義協(xié)商民主，不是為協(xié)商而協(xié)商、為表達(dá)而表達(dá)，而是通過擴(kuò)大各界人士的政治參與，實現(xiàn)對國家事務(wù)的有效管理。因此，把協(xié)商民主引入選人用人實踐，有利于達(dá)到民主的最終目的，使選用的人員更符合多數(shù)人的預(yù)期。在實際運作中也可以看到，選舉民主由于對民主過程、形式的偏好，比較注重程序的合法性，對達(dá)成理想的效果關(guān)注度不夠。有時在實踐中形式搞了很多，但結(jié)果不盡如人意。而通過廣泛協(xié)商和討論，則更能選出符合條件的合適人選，實現(xiàn)合理的人崗匹配。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，也不受形式局限，可以采取多種形式協(xié)商討論，可以把協(xié)商貫穿于選人用人的全過程，也可以反復(fù)協(xié)商，直至達(dá)成理想的結(jié)果。

其次，協(xié)商民主有利于更理性地表達(dá)意見，體現(xiàn)民意的真實性。選舉民主在實施過程中，由于信息不對稱，有時難免存在一定的盲目性。尤其是在缺乏充分競爭性選舉氛圍的條件下，選舉的盲目性更大，受非理性因素干擾也很多，有時難以達(dá)成理想的結(jié)果，民意的真實性不足。比如，在民主推薦中，在若干個候選人中投票產(chǎn)生擬任人選，如同大海撈針，針對性不強(qiáng)，隨意性很大，投感情票、敷衍票等情況常見。而開展協(xié)商民主則不同。有學(xué)者認(rèn)為，“協(xié)商民主觀念要求公民對自己的選擇進(jìn)行辯護(hù)和論證，承擔(dān)道義責(zé)任，在協(xié)商與論辯過程中，各方最初的主張可能發(fā)生變化，這種基于公共責(zé)任和公共理性而作出的集體決策，具有更高的民主質(zhì)量”[4]。顯然，協(xié)商民主更能彰顯公共理性和公共利益，使民主過程更具理性。而理性的民主有利于取得最佳民主效果，使決策更具合理性，也有利于民主的生長。協(xié)商民主的結(jié)果也具有可逆性。在選人用人的協(xié)商過程中如果發(fā)現(xiàn)問題，可以再協(xié)商，可以進(jìn)行多次協(xié)商，可以推翻原有的結(jié)論，形成新的結(jié)論，直到達(dá)成多數(shù)人可以接受的穩(wěn)定性的意見。

再次，協(xié)商民主有利于形成最大公約數(shù)，提高選人用人公信度。選人用人，關(guān)鍵是找到最大公約數(shù)，提高選人用人公信度。也就是我們通常所說的，選出來的人要讓組織放心、讓群眾滿意、讓干部服氣。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化水平大大提高，社會多元化程度加深，在決策中需要致力于尋求社會共識。協(xié)商民主是達(dá)成社會共識的基本路徑。與西方協(xié)商民主不一樣，我國協(xié)商民主是以合作為前提和基礎(chǔ)的，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過社會各界的廣泛協(xié)商達(dá)成共識，從而實現(xiàn)民主、科學(xué)、合法的公共決策和公共治理模式。協(xié)商的過程，就是多元主體取得共識的過程。通過廣泛協(xié)商統(tǒng)一思想，達(dá)成共識，找到社會最大公約數(shù)，這是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的根本要義。在改革開放以來的實踐探索中，我們曾經(jīng)把發(fā)展社會主義民主歸結(jié)為三種形式，即選舉民主、協(xié)商民主、參與民主。實際上，協(xié)商民主中就包含著參與的形式，而且是一種更好更廣泛更有序的公民政治參與。習(xí)近平指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！盵1]73從這個意義上講，協(xié)商民主具有廣泛的政治意義，它更多地負(fù)擔(dān)起密切黨、政府同人民群眾聯(lián)系，加強(qiáng)溝通交流，協(xié)調(diào)多元訴求的民主意義。協(xié)商民主致力于對各種不同利益的協(xié)調(diào)。開展協(xié)商民主的最大優(yōu)勢，就是可以使多數(shù)人的意見都能真實地表達(dá)出來，通過協(xié)商達(dá)成共識，進(jìn)而以這種共識形成民主的決策。

當(dāng)然，在選人用人上強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的重要價值，并不是輕視選舉民主的作用，更不是要以協(xié)商民主取代選舉民主。在社會主義民主發(fā)展中，協(xié)商民主與選舉民主是相輔相成的。選舉民主是代議制民主的重要基礎(chǔ)。沒有選舉民主和投票，協(xié)商民主就會議而不決。因此，在實踐中不應(yīng)該把兩者對立起來，而是要統(tǒng)一起來。特別是選舉與協(xié)商是相互促進(jìn)、相互滲透的，選舉中有協(xié)商，協(xié)商中有選舉。所以，將選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，應(yīng)該是未來干部人事制度改革的理性選擇。