分離與融合：城市社區(qū)治理視閾下社區(qū)與居民研究

崔佳慧 王生章

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東日照 276800）

一、基于一般到個別的分析：社區(qū)治理內(nèi)涵

（一）治理的內(nèi)涵?！爸卫怼币辉~最開始由政治學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生，在其后的發(fā)展過程中不同于“統(tǒng)治”，并逐漸取代“管理”等詞語，不同的學(xué)者對于治理一詞予以不同的理解，全球治理委員會作為最權(quán)威的政治機(jī)構(gòu)，提出治理是由公共或私人機(jī)構(gòu)對公共事務(wù)進(jìn)行共同管理。[1]羅西瑙認(rèn)為治理是采取了一定的原則、規(guī)范、準(zhǔn)則等措施，對兩個主體在進(jìn)行行為交往過程中產(chǎn)生矛盾、沖突、利益分化等現(xiàn)象而采用的一種措施。[2]我國著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，治理作為國家和市場對資源調(diào)解手段的重要補充，是由正式或非正式的管理機(jī)構(gòu)運用公共權(quán)威對公共事務(wù)進(jìn)行管理，以此來滿足公共利益最大化、維持公共秩序、滿足公共需求。[3]通過對學(xué)者的研究分析，“治理”這一行為可以得出以下特征：第一，治理的雙方包括治理主體和治理客體，是由兩者雙向互動產(chǎn)生的現(xiàn)象，而非單一、單向運作；第二，治理的過程是一個動態(tài)過程，并非靜止不變；第三，治理的方式是多樣的，不同與管理和統(tǒng)治是由一方針對另一方強(qiáng)硬、堅決的態(tài)度，而是采用交流、協(xié)商、合作等方式；第四，治理的結(jié)果是對公共事務(wù)進(jìn)行公共管理，均等各方利益，達(dá)到公共利益最大化。

（二）社區(qū)治理的內(nèi)涵。社區(qū)治理是治理理論這一應(yīng)然層面在社區(qū)生活這一實然層面的應(yīng)用，在這一理論的支撐下，社區(qū)生存與發(fā)展得以有序穩(wěn)定的進(jìn)行。社區(qū)治理，作為社區(qū)工作中的重要環(huán)節(jié)，在社區(qū)工作中居于重要位置。社區(qū)這一概念的提出，是在治理概念的基礎(chǔ)上，學(xué)者們針對社區(qū)工作的具體現(xiàn)狀提出社區(qū)治理的理念。宋方青認(rèn)為社區(qū)治理是由基層政府、社區(qū)組織和居民為主體，針對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行共同治理、相互合作的治理行為。[4]朱海英同樣認(rèn)為，社區(qū)治理是由基層政府、社區(qū)組織等構(gòu)成主體，以協(xié)同治理為行為準(zhǔn)則，以發(fā)揮各個主體的自主性為原則，充分實現(xiàn)各個主體能夠多元參與、共同協(xié)商為目的。[5]袁德紅認(rèn)為，社區(qū)治理是以治理理論為基礎(chǔ)，應(yīng)用于社區(qū)建設(shè)之中，保障社區(qū)居民參與到社區(qū)管理之中的一種行為。[6]社區(qū)治理可以界定為在社區(qū)工作中，由政府部門或其他社會、社區(qū)組織主導(dǎo)，針對社區(qū)自身運作及社區(qū)居民切身利益相關(guān)的問題，進(jìn)行共同參與、共同解決、共同協(xié)商的行為措施。社區(qū)治理主體并非由政府單一主導(dǎo)，而是融合多種組織結(jié)構(gòu)共同主導(dǎo)；治理過程則是采取立體化、多角度的聯(lián)結(jié)方式，把政府、居委會、居民三者相互交叉聯(lián)系起來，改變了傳統(tǒng)治理上的從上而下的管理模式。

二、由社區(qū)與居民兩個主體：社區(qū)治理的困境

（一）以社區(qū)自身建設(shè)為主體分析治理困境。一是社區(qū)作為社區(qū)治理的主體力量，社區(qū)自身定位意識不清晰。在社區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基層政府權(quán)利下放的現(xiàn)實條件下，社區(qū)仍然依附于基層政府而運作，并且作為基層政府在社區(qū)中的派出機(jī)構(gòu)形式行政化的權(quán)利，使社區(qū)治理偏向于行政化模式，缺乏獨立自主的工作方式；二是社區(qū)治理制度和模式相對滯后。在社區(qū)工作中制定的運行規(guī)章制度存在一定缺陷，內(nèi)容不夠具體、細(xì)化，過于籠統(tǒng)的規(guī)章制度在運行過程中缺乏有效銜接和后續(xù)支持，各級部門在工作中對自身工作事宜沒有明確權(quán)限要求，容易造成推諉、扯皮現(xiàn)象；三是在社區(qū)工作中服務(wù)組織建設(shè)匱乏，服務(wù)組織缺乏活力，無法最大程度的發(fā)揮作用，同時在社區(qū)工作中服務(wù)人員有限，高素質(zhì)人才補充不足，在社區(qū)治理過程中無法高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的完成各方要求，面對復(fù)雜的社區(qū)治理問題缺少科學(xué)的指導(dǎo)；四是社區(qū)治理手段較匱乏，在社會高速發(fā)展的今天，以網(wǎng)絡(luò)、人工職能等手段的新型治理方式被廣泛提出，但是落實到現(xiàn)實社區(qū)具體工作中，由于對其了解不透徹、資源支持不充沛等原因，具體實施細(xì)則尚未落實。

（二）以公民意識形態(tài)為主體分析治理困境。一是公民的參與社區(qū)治理程度不高。居民缺乏社區(qū)主人翁意識，在面對社區(qū)事務(wù)時無法把自己納入社區(qū)工作之中，以主人的姿態(tài)處理社區(qū)事務(wù)、反映自身要求，甚至在社區(qū)要求居民參與社區(qū)治理時多數(shù)居民采取了回絕、回避的態(tài)度；二是公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容有限。在社區(qū)治理中，社區(qū)委員會下放給社區(qū)居民的治理內(nèi)容大多是不觸及社區(qū)利益的文體活動、娛樂活動或公益活動，這些淺層次的活動僅僅能夠滿足居民低程度的要求，對于觸及居民利益的政治性活動很少由居民直接參與，居民大多“走過場”形式化下的參與，無法全面表達(dá)自身意見和建議；三是社區(qū)居民在進(jìn)行業(yè)主維權(quán)時往往行為過激，嚴(yán)重時引發(fā)社區(qū)沖突產(chǎn)生。社區(qū)居民在自身利益遭到損害時，沒有恰當(dāng)途徑和方式進(jìn)行業(yè)主維權(quán)，采用爭吵、爭辯甚至暴力的手段維護(hù)自身利益，不僅不利于問題的解決，而且容易激化問題和矛盾的發(fā)展，不利于社區(qū)良好治理；四是社區(qū)居民缺乏社區(qū)主人翁意識，對待社區(qū)沒有歸屬感和認(rèn)同感，參與社區(qū)治理具有一定的私利性。追逐自身利益最大化成為社區(qū)治理的最大困境，社區(qū)居民在社區(qū)生活中忽視公共利益，在社區(qū)治理過程中出現(xiàn)觸及到居民利益的事件時，居民大多采用消極對抗態(tài)度，而針對與自身利益無關(guān)的社區(qū)事務(wù)時才會采取積極主動的態(tài)度應(yīng)對。

三、依托社區(qū)和居民兩個層面：社區(qū)治理困境的分析

（一）社區(qū)層面的原因。首先，社區(qū)對其自身定位不明確。社區(qū)作為一個社會群體，不同于政府機(jī)構(gòu)或其他社會組織的行政化特質(zhì)，社區(qū)自身具有自治性和自主性的特點，社區(qū)治理所要實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部和諧穩(wěn)定、保障社區(qū)居民既得利益的獲得，這不同于其他行政機(jī)構(gòu)的政治性以及追求利益最大化。部分社區(qū)對其自身定位不清晰，過分偏向于行政化，在治理過程中夾雜政治和行政因素，不利于社區(qū)建設(shè)；其次，社區(qū)管理模式不合理。社區(qū)管理模式應(yīng)該遵循以社區(qū)為主導(dǎo)、以居民為重點，兩者相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到交互溝通、協(xié)同治理的目的，而非由社區(qū)單一主導(dǎo)、單向指揮，這種從上到下的管理模式不利于社區(qū)居民與物業(yè)、居委會的聯(lián)系，無法形成網(wǎng)絡(luò)性的管理模式；最后，社區(qū)人力與資源匱乏。社區(qū)發(fā)展需要有充沛的人力和物力支持，社區(qū)治理造成困境的客觀因素就是人力資源匱乏，缺少高層次、高素質(zhì)的管理人才進(jìn)行社區(qū)系統(tǒng)工作，同時社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備，在治理過程中無法提供良好的物質(zhì)支持，使治理無法達(dá)到精準(zhǔn)、完備的效果。

（二）居民層面的原因。首先，居民社區(qū)主體意識缺失。居民作為社區(qū)組成的重要部分，居民是社區(qū)治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社區(qū)居民在社區(qū)工作中的重要作用決定了社區(qū)居民特殊的地位，但是大多數(shù)社區(qū)居民卻對自身主體意識認(rèn)識不清，在社區(qū)治理中把自己定位于旁觀者的角色，沒有投入到社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)的工作中建言獻(xiàn)策；其次，居民參加社區(qū)治理有限。由于社區(qū)工作存在一定的缺陷，社區(qū)居民在參與社區(qū)治理的過程中，存在治理能力有限、治理內(nèi)容有限、治理熱情有限等弊端，這種治理弊端不利于社區(qū)居民合理有效的參與社區(qū)治理，使居民產(chǎn)生反映無效、意見無用的困境；最后，社區(qū)居民組織較單一。社區(qū)內(nèi)部由居民自發(fā)組織而成的組織活動單一，針對社區(qū)居民所要反映的情況沒有專門組織與上層溝通，居民的意見得不到反映，社區(qū)的措施得不到實行，使社區(qū)治理難以繼續(xù)實行下去。

（三）社區(qū)與居民交互層面的原因。首先，社區(qū)與居民二者之間利益博弈尚未達(dá)成共識。利益作為社會生活中的重要因素，在追求利益的過程中都追逐自身利益最大化，社區(qū)與居民二者在社區(qū)生活中過分追求自身利益，不惜損害其他利益，這種競爭性的利益博弈不利于社會治理的發(fā)展以及和諧社區(qū)的建設(shè)，只有二者實現(xiàn)利益均衡發(fā)展，才能實現(xiàn)共贏局面；其次，二者溝通渠道不暢。社區(qū)對居民所實行的措施和對策無法深層下達(dá)到居民之中，居民對社區(qū)所反映的意見和要求無法上達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)層面，二者溝通不暢、反映不到位，在社區(qū)治理過程中產(chǎn)生交流障礙和偏差，使治理工作無法有效進(jìn)行；最后，社區(qū)和諧文化尚未形成。社區(qū)文化是社區(qū)發(fā)展的靈魂支柱，是社區(qū)在意識層面有效影響社區(qū)與居民的重要保障，社區(qū)文化的建立有效保證社區(qū)凝聚力和向心力，把社區(qū)與居民凝聚成一個整體，共同參與社區(qū)治理中，共同營造和諧社區(qū)。

四、主體建設(shè)與意識樹立：優(yōu)化社區(qū)治理的路徑研究

（一）建立長效穩(wěn)定的預(yù)防措施。在社區(qū)治理的過程中，不可避免會產(chǎn)生或多或少的問題，而建立長效穩(wěn)定的預(yù)防機(jī)制則是社區(qū)治理實施過程中最基本的要求。一是要充分發(fā)揮社區(qū)的調(diào)節(jié)作用，利用社區(qū)這一中介組織，最大限度把社區(qū)各項利益保持在一個相對均衡的位置，防止出現(xiàn)利益分配不均、過度重視個人利益的現(xiàn)象；二是要吸收高素質(zhì)人才參與到社區(qū)管理工作的行列中，利用高素質(zhì)人才所特有的高素質(zhì)、高學(xué)歷、高水平等特質(zhì)，全身心投入到社區(qū)治理的工作中，從而達(dá)到最佳治理效果；三是要建設(shè)社區(qū)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，把社區(qū)內(nèi)部的居民聯(lián)系到一個共同的人際關(guān)系系統(tǒng)中，每個人可以和諧相處、平等對待，為社區(qū)治理打造一個和諧的環(huán)境氛圍。

（二）加強(qiáng)社區(qū)有序發(fā)展的保障措施。社區(qū)治理最重要的是“社區(qū)”，要加強(qiáng)對社區(qū)有序發(fā)展起作用的保障措施的建設(shè)。一是要加強(qiáng)社區(qū)資金投入，積極完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為社區(qū)居民提供一個安全舒適的居住環(huán)境，從個人最基礎(chǔ)的生存狀況著手社區(qū)治理；二是要鼓勵社區(qū)居民積極主動參與到社區(qū)治理中去，社區(qū)居民的身份由被管理者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主體之一，把社區(qū)居民納入社區(qū)治理中來，能夠有效提高社區(qū)治理的效果；三是要樹立社區(qū)公共意識，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提升社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感，把社區(qū)和社區(qū)居民凝聚成一個整體，共同解決社區(qū)問題、建設(shè)社區(qū)家園。

（三）實現(xiàn)公平正義的交流措施。社區(qū)治理得以有效運行，最重要的是要建立公平正義的交流措施。一是要完善社區(qū)居民自治組織的建設(shè)，依靠自治組織這一媒介，把社區(qū)居民聯(lián)系起來，由單一轉(zhuǎn)變成整體，實現(xiàn)居民與社區(qū)良性互動；二是要積極促進(jìn)社區(qū)平等交流機(jī)制的建構(gòu)，保證社區(qū)與社區(qū)居民在處理社區(qū)事務(wù)時最大限度的進(jìn)行民主協(xié)商；三是要整合社區(qū)文化資源，形成社區(qū)自有、獨特、完備的社區(qū)文化，在意識形態(tài)層面上對社區(qū)居民進(jìn)行熏陶，服務(wù)社區(qū)居民。

（四）保證嚴(yán)格有效的約束措施。對社區(qū)治理工作處以嚴(yán)格有效的約束措施，是保障社區(qū)治理有效運行的重中之重。一是要保障社區(qū)管理的權(quán)威地位，把社區(qū)管理工作放在社區(qū)工作中的首要位置，保障社區(qū)管理在社區(qū)發(fā)展過程中不可替代的作用，是處理一切社區(qū)工作的前提；二是要健全城市社區(qū)管理的法律法規(guī)，以法律手段作為保障，依法對社區(qū)進(jìn)行管理，保障社區(qū)及居民的權(quán)利；三是要完善對社區(qū)物業(yè)組織的監(jiān)督，使社區(qū)物業(yè)充分發(fā)揮其樞紐作用，保持中立的位置，調(diào)節(jié)社區(qū)和居民之間的問題和矛盾，既向社區(qū)反映居民的要求，又向居民傳達(dá)社區(qū)的工作，保證其工作不偏不倚、公平正義，自覺接受居民群眾的監(jiān)督。