旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建之法制保障研究

龔冬梅 陳秋萍

（1.泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 福建·泉州 362000；2.華僑大學(xué) 福建·泉州 362021）

一、旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建之法制保障的必要性

2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41 號(hào)）（以下簡稱《意見》）正式出臺(tái)，首次提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)定位的歷史性突破。隨后《“十二五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃）均對(duì)旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了總結(jié)，并為旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向?！笆濉币?guī)劃中指出，“旅游總收入年均增長11%以上”，“到2020年，……旅游業(yè)總收入達(dá)到7萬億元”，“旅游業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)度達(dá)到12%，對(duì)餐飲、住宿、民航、鐵路客運(yùn)業(yè)的綜合貢獻(xiàn)率達(dá)到85%以上”。這既明確了旅游業(yè)發(fā)展的重要性，也迫使各級(jí)旅游管理部門加快建立并完善旅游公共服務(wù)體系，保障旅游業(yè)發(fā)展。

綜合多年來學(xué)者們對(duì)旅游公共服務(wù)體系的研究，旅游公共服務(wù)體系指政府和其他社會(huì)組織為滿足游客的公共需求而提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游產(chǎn)品與服務(wù)，主要包括旅游公共信息服務(wù)、旅游安全保障服務(wù)、旅游交通便捷服務(wù)、旅游便民惠民服務(wù)、旅游行政服務(wù)[1]等內(nèi)容。法制保障是旅游安全保障服務(wù)的重要內(nèi)容，是其他安全保障措施的基礎(chǔ)。完善法制才能強(qiáng)有力地支持旅游公共服務(wù)體系各個(gè)要素的建設(shè)和完善。同時(shí)，《意見》也提出“抓緊旅游綜合立法”，“不斷完善相關(guān)法律法規(guī)”?！笆濉币?guī)劃同樣指出“加強(qiáng)法治建設(shè)”。

2013年10月1日施行的《旅游法》，2016年11月修訂。這是旅游立法工作的里程碑，內(nèi)容涉及到旅游公共服務(wù)體系的各個(gè)組成部分。除此之外，其他多數(shù)為效力等級(jí)較低的管理辦法和各地的一些旅游相關(guān)條例，旅游法律體系相對(duì)薄弱。而國務(wù)院的多個(gè)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，均對(duì)旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)賦予厚望，法制保障的支撐作用亟待完善。

二、完善《旅游法》的權(quán)利義務(wù)規(guī)范

（一）完善旅游權(quán)利規(guī)范

2013年出臺(tái)《旅游法》的時(shí)候，旅游投訴不斷，欺客、宰客現(xiàn)象嚴(yán)重。在此背景下，雖然在第1條中明確 “保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益”，但《旅游法》中對(duì)旅游經(jīng)營者規(guī)定的多數(shù)為義務(wù)性規(guī)范，對(duì)旅游者即旅游消費(fèi)者規(guī)定的多為權(quán)利性規(guī)范，旅游經(jīng)營者的權(quán)利也應(yīng)得到重視，有必要規(guī)定旅游經(jīng)營者在特定情況下的責(zé)任限制或免責(zé)條款。如《旅游法》第15條第3款規(guī)定：“旅游者違反安全警示規(guī)定，或者對(duì)國家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件暫時(shí)限制旅游活動(dòng)的措施、安全防范和應(yīng)急處置措施不予配合的，依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！比绻糜握吲浜?，仍然發(fā)生損害的，在旅游經(jīng)營者沒有過錯(cuò)的情況下，可減輕或免除責(zé)任。又如在旅游過程中，旅游者自己故意或重大過錯(cuò)的行為導(dǎo)致的損害，旅游經(jīng)營者可以減輕或免除責(zé)任。

其次，在旅游公共服務(wù)體系中還有一個(gè)重要主體，即其他社會(huì)組織。他們也是旅游公共服務(wù)供給的重要主體，目前旅游公共服務(wù)單靠政府供給不能滿足需求，需要其他主體和社會(huì)資本參與。法律應(yīng)保障這些主體的投資利益，與保護(hù)旅游經(jīng)營者利益協(xié)調(diào)發(fā)展。而目前旅游相關(guān)法律中還沒有涉及到對(duì)這類主體權(quán)益的保護(hù)，“十三五”規(guī)劃中對(duì)這類主體權(quán)益的保護(hù)同樣沒有給出明確意見，這不利于旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建和完善。

再次，在《旅游法》中沒有對(duì)“旅游者”進(jìn)行明確定義，自助游、自駕游旅游者應(yīng)屬于旅游者。“十三五”規(guī)劃明確旅游業(yè)發(fā)展趨勢“自助游、自駕游成為主要的出游方式”。自助游、自駕游旅游者權(quán)益應(yīng)得到法律重視，并且在旅游過程中其與跟團(tuán)游旅游者的各種實(shí)際情況、法律關(guān)系都存在一定差異，如他們一般沒有與旅游社簽訂合同、旅游過程沒有導(dǎo)游等。這些特殊情況下他們的權(quán)益如何保護(hù)、責(zé)任如何認(rèn)定，亟待法律解決。

（二）完善旅游義務(wù)規(guī)范

《旅游法》對(duì)義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定主要針對(duì)的是旅游經(jīng)營者和政府旅游監(jiān)管部門，對(duì)旅游者的義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定甚少。但在旅游過程中發(fā)生的一些事情，讓我們不得不重視對(duì)旅游者的義務(wù)與責(zé)任的規(guī)范。2013年5月25日有新聞報(bào)道，埃及3500年前文物被刻上“丁錦昊到此一游”。2017年1月29日，寧波雅戈?duì)杽?dòng)物園一名游客逃票、翻墻進(jìn)入老虎散放區(qū)，被老虎拖拽撕咬，動(dòng)物園的工作人員趕到之后使用鞭炮、水槍等方式對(duì)老虎進(jìn)行驅(qū)趕，但老虎始終沒有松口。寧波市公安局特警趕到現(xiàn)場，擊斃老虎之后，才將被咬男子救出。但男子傷勢過重，最終失去了生命。被擊斃的老虎為東北虎，是國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。2017年4月1日，兩名游客逃票進(jìn)入峨眉山迷路，景區(qū)管委會(huì)接到報(bào)警后組織公安、交警、消防和景區(qū)工作人員搜救4個(gè)小時(shí)，第二天凌晨1點(diǎn)多將兩人救出。

南開大學(xué)旅游學(xué)院教授石培華認(rèn)為：面對(duì)生命，政府要盡其所能，社會(huì)要盡其所能，但是在這種搜救的過程當(dāng)中，就會(huì)浪費(fèi)很大的社會(huì)公共資源，其實(shí)反過來就是不公平的，由于個(gè)人一些不守規(guī)矩的行為，給社會(huì)帶來了浪費(fèi)。

以上這些破壞文物、逃票、擾亂旅游秩序的行為屢禁不止，歸根結(jié)底是由于法律對(duì)旅游者的義務(wù)與責(zé)任的規(guī)范存在不足，不足以消除以上行為?！堵糜畏ā穼?duì)旅游者的義務(wù)雖然有一定的規(guī)定，如第13條、14條，15條、16條，但不夠具體，且沒有規(guī)定具體責(zé)任，主要為一種行為導(dǎo)向。法律應(yīng)對(duì)各種旅游不文明行為進(jìn)行明確、具體定義，并直接進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。目前，《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》針對(duì)旅游不文明的行為進(jìn)行記錄，并在國家旅游局網(wǎng)站上公開，針對(duì)不同的行為，記錄保存的時(shí)間從1年到5年不等。該記錄只影響到不文明人的名譽(yù)，對(duì)其行為沒有影響，處罰力度不夠。應(yīng)將其納入全國信用檔案，形成個(gè)人信用。不僅對(duì)其以后的旅游行為進(jìn)行限制，還影響到其個(gè)人的其他信用。如在瑞典，逃票的情況一旦記錄在案，將嚴(yán)重影響個(gè)人在瑞典乃至整個(gè)歐盟國家的消費(fèi)，辦理貸款和信用卡難度大大增加，相關(guān)部門的查驗(yàn)也變得更頻繁?；诼糜蜗M(fèi)中旅游者流動(dòng)性大、在旅游目的地停留時(shí)間短的特點(diǎn)，法律可允許各景區(qū)或其他旅游經(jīng)營者在一定范圍內(nèi)對(duì)旅游者違反義務(wù)的、輕微的不文明行為進(jìn)行一定的處罰，處罰內(nèi)容限于短時(shí)、文明方面的教導(dǎo)。如短時(shí)在景區(qū)進(jìn)行義務(wù)勞動(dòng)、對(duì)今后旅游行為進(jìn)行承諾等，能及時(shí)有效地制止不文明行為。

三、協(xié)調(diào)《旅游法》與其他法律的關(guān)系

（一）協(xié)調(diào)《旅游法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的關(guān)系

依《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，消費(fèi)者是“為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)”的人，旅游者也是旅游服務(wù)的消費(fèi)者，《旅游法》中的“旅游者”主要指的是與旅行社存在合同關(guān)系的跟團(tuán)游旅游者。自助游、自駕游的旅游者也應(yīng)納入消費(fèi)者范疇，按消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。在《旅游法》對(duì)旅游者定義不明確的情況下，更應(yīng)重視《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)自助游、自駕游旅游者權(quán)益的保護(hù)。《旅游法》中關(guān)于旅游者權(quán)利的規(guī)定涉及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的部分內(nèi)容，如選擇權(quán)、知情權(quán)、安全權(quán)、受尊重權(quán)、求償權(quán)，但對(duì)結(jié)社權(quán)、公平交易權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒有涉及，這不利于保護(hù)旅游消費(fèi)者利益?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中經(jīng)營者是“向消費(fèi)者提供商品或服務(wù)”的主體。旅游經(jīng)營者也屬于經(jīng)營者。經(jīng)營者的義務(wù)旅游經(jīng)營者也應(yīng)承擔(dān)。《旅游法》對(duì)經(jīng)營者的義務(wù)沒有涉及或沒有明確提及的有：接受消費(fèi)者批評(píng)、監(jiān)督，安全保障，不當(dāng)免責(zé)禁止，售后服務(wù)，尊重消費(fèi)者人格尊嚴(yán)等義務(wù)。這會(huì)給旅游經(jīng)營者的責(zé)任認(rèn)定帶來不確定因素。

因此，要明確《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《旅游法》的關(guān)系。在旅游消費(fèi)方面，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)為一般法，《旅游法》為特別法。按一般法與特別法的規(guī)則適用。在《旅游法》中明確增加條款：本法有規(guī)定的按本法規(guī)定，沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的按《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。既可以彌補(bǔ)《旅游法》的不足，也方便群眾理解和適用。

（二）協(xié)調(diào)《旅游法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》的關(guān)系

《產(chǎn)品質(zhì)量法》中所稱產(chǎn)品是“經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”。指的是有形產(chǎn)品，不包括服務(wù)產(chǎn)品。旅游公共服務(wù)體系是政府和其他社會(huì)組織為滿足游客的公共需求而提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游產(chǎn)品與服務(wù)。其中符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》的產(chǎn)品可依《產(chǎn)品質(zhì)量法》，但更多的是旅游公共服務(wù)產(chǎn)品，包括具體的旅游服務(wù)產(chǎn)品。

那么這些服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量如何保證，需要法律明確。目前各地對(duì)旅游公共服務(wù)以及具體的旅游服務(wù)質(zhì)量的好壞的評(píng)價(jià)主要依靠游客滿意度調(diào)查，這不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，并且只能是哪里有病醫(yī)哪里，在旅游公共服務(wù)及旅游服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量保障方面很被動(dòng)。鑒于這類服務(wù)產(chǎn)品的特殊性，可考慮制定專門的法律法規(guī)，對(duì)旅游公共服務(wù)以及旅游服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、產(chǎn)品提供者的義務(wù)與責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，協(xié)調(diào)與《產(chǎn)品質(zhì)量法》的關(guān)系。同時(shí)，建立相應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制度，對(duì)旅游公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行具體量化。

四、建立旅游事故問責(zé)機(jī)制

2013年9月18日，香山公園游客墜落索道身亡。2015年8月3日，西安市長安區(qū)王莽街道小峪河村突發(fā)山洪，致使9名群眾被洪水沖走，5人死亡，4人失蹤。2015年8月15日，杭州臨安農(nóng)家樂遇山洪2名江蘇游客被沖走。這些本不應(yīng)發(fā)生的人身傷亡，為什么時(shí)常發(fā)生？安全預(yù)警機(jī)制如何？旅游相關(guān)部門對(duì)旅游事故的責(zé)任追究機(jī)制是否落實(shí)到位？《旅游法》對(duì)旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)、旅游經(jīng)營者、景區(qū)規(guī)定了具體責(zé)任，但對(duì)政府有關(guān)部門的責(zé)任認(rèn)定不明確，只在109條規(guī)定：“旅游主管部門和有關(guān)部門的工作人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分?！薄堵糜伟踩芾磙k法》第38條：“旅游主管部門及其工作人員違反相關(guān)法律、法規(guī)及本辦法規(guī)定，玩忽職守，未履行安全管理職責(zé)的，由有關(guān)部門責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！币陨弦?guī)定不足以構(gòu)成旅游事故的問責(zé)機(jī)制。既不具體，也缺乏問責(zé)程序。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員不僅要給予處分，對(duì)主管部門也應(yīng)進(jìn)行問責(zé)、處罰。這迫切需要制定專門的法律，建立旅游事故問責(zé)機(jī)制，對(duì)責(zé)任人員的責(zé)任進(jìn)行具體化；明確問責(zé)程序、強(qiáng)化責(zé)任，并讓旅游者及公眾參與到問責(zé)程序中，這樣才能體現(xiàn)公平、正義，發(fā)揮民主監(jiān)督作用。加大游客對(duì)監(jiān)管和問責(zé)的參與力度，讓游客的感受和意見成為監(jiān)督政策落實(shí)的傳導(dǎo)性壓力。政府主管部門問責(zé)機(jī)制能真正起作用，主管人員盡職盡責(zé)，才能倒逼旅游經(jīng)營在各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格履行義務(wù)，有效避免旅游事故的發(fā)生。

五、完善旅游糾紛非訴解決方式

《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》中確立的“健全多元化糾紛解決機(jī)制”的改革方向，完善旅游糾紛非訴解決方式是建立多元糾紛解決機(jī)制的組成部分。

《旅游投訴處理辦法》第2條規(guī)定：“旅游投訴，是指旅游者認(rèn)為旅游經(jīng)營者損害其合法權(quán)益，請求旅游行政管理部門、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)雙方發(fā)生的民事爭議進(jìn)行處理的行為?！痹摲ㄒ?guī)定的投訴機(jī)構(gòu)有三個(gè)，第5條規(guī)定：“旅游投訴由旅游合同簽訂地或者被投訴人所在地縣級(jí)以上地方旅游投訴處理機(jī)構(gòu)管轄?！钡珜?duì)每一個(gè)投訴機(jī)構(gòu)的管轄范圍沒有具體規(guī)定，旅游者在投訴時(shí)在管轄方面存在一定的疑惑，一旦投訴找錯(cuò)部門，各部門之間就會(huì)存在相互推諉?？煽紤]再設(shè)立統(tǒng)一的縣級(jí)旅游投訴機(jī)構(gòu)，三個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦工，方便旅游者投訴，同時(shí)也能提高投訴處理的效率。另外，《旅游投訴處理辦法》第15條、17條、18條、25條分別規(guī)定，“旅游投訴處理機(jī)構(gòu)接到投訴，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)”決定是否受理、“在受理投訴之日起5個(gè)工作日內(nèi)，將《旅游投訴受理通知書》和投訴書副本送達(dá)被投訴人”、“被投訴人應(yīng)當(dāng)在接到通知之日起10日內(nèi)做出書面答復(fù)”，“旅游投訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在受理旅游投訴之日起60日內(nèi)”做出調(diào)解決定。旅游者在異地旅游過程中怎么可能有那么長的時(shí)間跟蹤投訴、參與調(diào)解并等待調(diào)解結(jié)果？時(shí)效規(guī)定過長常常使投訴流于形式、不了了之。

此外，“12301”國家智慧旅游公共服務(wù)平臺(tái)也接受旅游者投訴，屬于在線投訴?！?2301”在線投訴雖然現(xiàn)在推出微信服務(wù)，可以時(shí)時(shí)獲取投訴進(jìn)展，但對(duì)后續(xù)糾紛處理過程中發(fā)生的其他問題，需要補(bǔ)充意見的仍然存在困難，糾紛當(dāng)事人不能辯論、不能充分表達(dá)自己的意見。

基于以上現(xiàn)有的旅游糾紛投訴機(jī)制存在的問題，旅游糾紛非訴解決方式亟待完善。

首先，重視人民調(diào)解的作用?！度嗣裾{(diào)解法》自2011年1月1日施行以來，在化糾解紛方面發(fā)揮了重要作用，有效緩解法院的訴訟壓力。人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛可以時(shí)時(shí)進(jìn)行，沒有時(shí)效限制，非常適合解決旅游糾紛。目前人民調(diào)解委員會(huì)通常由村委會(huì)、居委會(huì)、企事業(yè)單位設(shè)立，調(diào)解人往往因?yàn)槭孪葲]有專門在旅游糾紛發(fā)生地設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)而很難找到它們，因此，有必要在旅游景區(qū)游客服務(wù)中心設(shè)立旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，方便旅游糾紛處理，及時(shí)化解矛盾。

其次，建立旅游糾紛在線調(diào)解機(jī)制。不受時(shí)間、地域限制，即使旅游結(jié)束，當(dāng)事人仍然可以通過手機(jī)、電腦，在網(wǎng)上進(jìn)一步解決糾紛?；诂F(xiàn)有的“12301”國家智慧旅游公共服務(wù)平臺(tái)已建立，可完善“12301”旅游投訴受理機(jī)制，增加在線調(diào)解機(jī)制。讓糾紛當(dāng)事人充分表達(dá)自己的意見，調(diào)解機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)糾紛，將問題解決在訴訟前。同時(shí)，加大對(duì)“12301”的宣傳，讓其旅游服務(wù)功能深入人心、家喻戶曉。

最后，建立旅游行業(yè)調(diào)解機(jī)制。目前，以中國旅游協(xié)會(huì)為中心的、各省市旅游協(xié)會(huì)為紐帶的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)體系初步建立。但行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解糾紛的機(jī)制存在空缺。行業(yè)協(xié)會(huì)能掌握全行業(yè)的最新動(dòng)態(tài)，可以依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和長期形成的行業(yè)習(xí)慣以及一些自律性規(guī)范解決糾紛，存在一定優(yōu)勢，更能得到行業(yè)內(nèi)部的認(rèn)可。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建立自己的調(diào)解機(jī)構(gòu)，不僅調(diào)解旅游消費(fèi)過程中旅游者與旅游經(jīng)營者之間的糾紛，也調(diào)解旅游經(jīng)營者之間、旅游行業(yè)之間的糾紛。