“混改”
——國有地勘單位發(fā)展之出路

■ 徐春華

（江蘇省有色金屬華東地質勘查局，南京 210007）

0 引言

我國地勘行業(yè)在經(jīng)歷20世紀末以來十多年的高歌猛進繁榮發(fā)展后，當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下面臨產(chǎn)能過剩、投資下滑、利潤萎縮等發(fā)展瓶頸。對地勘單位而言，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，就是生存發(fā)展的新時態(tài)。從2011年到2017年10月中共十九大召開，國務院頒發(fā)了一系列關于推進事業(yè)單位改革的文件，多次強調了國企改革和供給側結構性改革將按預期持續(xù)推進。國土資源部與相關部門也在有關改革與發(fā)展的認識上達成共識：認為地勘工作當前正面臨“提質增效、布局優(yōu)化、結構調整結合綠色發(fā)展”的新機遇時期。在當前背景下，地勘單位將面臨主動和被動調整的新局面，以混合所有制改革（以下簡稱“混改”）為手段的國有地勘單位改革將是大勢所趨。

黨和國家第二代領導人鄧小平說過：改革就是一場革命。筆者認為：我國國有地勘單位的混合所有制改革，就是理順新時期地勘行業(yè)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的革命。

1“混改”是國有地勘單位改革的發(fā)展趨勢

我國地勘單位長期以來秉承事業(yè)體制，近年來隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展進入新階段，國家“三去一補一降”等大政方針和國土資源“三深一土”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的確立，都是礦業(yè)形勢呈現(xiàn)下行態(tài)勢背景下改善發(fā)展的必要舉措。

2016年3月全國人大第四次會議，黨的十八屆三中全會，2017年3月國務院國資委、財政部共同舉辦剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作會議；2017年10月“十九大”報告中都多次強調大力推進國有企業(yè)改革：“深化國有企業(yè)改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。堅決打好國有企業(yè)提質增效攻堅戰(zhàn)……”“推進股權多元化改革，開展落實企業(yè)董事會職權、市場化選聘經(jīng)營者、職業(yè)經(jīng)理人制度、混合所有制、員工持股等試點……”“加快改組組建國有資本投資、運營公司……”“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力……”“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展”。并進一步強調了：“積極推進主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革，有效探索重點領域混合所有制改革……”“逐步調整國有股權比例……”“鼓勵包括民營企業(yè)在內(nèi)的非國有資本投資主體通過多種方式參與國有企業(yè)改制重組，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，建立健全混合所有制企業(yè)治理機制……”[1]。

從2016年開始，以電力、電信、石油、天然氣、鐵路、民航等央企“混改”為主的國企改革，以及地方國企“混改”均“緊鑼密鼓”推進并取得進展。之前幾年開始推行的“PPP”模式也是“混改”的體現(xiàn)。隨著國企改革頂層設計的逐步完善，及混合所有制改革向“深水區(qū)”推進，未來幾年“混改”將會是國企改革的核心部分。一系列的政策導向都闡明了一個問題：對于全國各個?。▍^(qū)、市）屬地勘單位來說，盡早培養(yǎng)和提升自身的“造血”功能，實現(xiàn)由“打工者”向“礦老板”的身份轉換，投入“混改”發(fā)展行列是大勢所趨。

2 事轉企“混改”面臨的不利問題分析

當前地勘單位“混改”存在諸多困難，其中突出的是：在一些關鍵性的問題上政策不明確，特別是股權結構不合理、國企核心員工缺乏激勵機制這兩個影響效率的核心癥結凸顯。只有先企業(yè)化才能啟動“混合”改制，也只有引入戰(zhàn)略投資者才能使地勘單位獲得發(fā)展的啟動資金，進而進行員工持股、股權激勵、資產(chǎn)重組與注入、整體上市等資本運作，方可改變“壟斷低效”的地勘局面。如何妥善安置員工，在既得利益、社會利益以及資本方利益中尋求平衡，是“混改”推進進程中最關鍵的要點，也是投資者最為關切之處。國有地勘單位“混改”職工失去事業(yè)身份后，股權比例成為職工最為關心的問題，也是“混改”的一個核心問題[3-4]?！盎旄摹币龑Х堑乜鳖愅顿Y體進入地勘行業(yè)，對于民營企業(yè)股權該占和能占多大的比例，國家沒有明確政策規(guī)定，相應地國企領導層也會有對國有資產(chǎn)流失和符合政策與否的顧慮。這類改革實踐，在江蘇省地勘事業(yè)單位中已經(jīng)有所嘗試[5-6]，失敗的事例證明不具備配套條件支持的改革是難以成功的。另外，國有資產(chǎn)的保值、增值一直以來都是敏感的問題，也決定著改革方向定位。其中關聯(lián)著這一問題還有其他幾個方面，具體分析見表1。

除了表1列出原因外，還有以下問題也是阻礙改革的難題，大致可歸結為：①“混改”中如果不能兼顧國資的保值、增值與企業(yè)員工效益同步增長，一定會阻礙改革有序推進；②與勘查密切相關的礦業(yè)市場的周期波動性導致職工對改制心懷恐懼。

綜上所述，國有地勘單位“混改”雖然遭受僵化的事業(yè)體制制約改革動力、企業(yè)化運行缺乏啟動資金、礦業(yè)市場環(huán)境差、社會保障體系不健全、政府干預多、員工思想轉變慢和不愿意主動冒險等多方面原因束縛，但以事改企為目標、以“混改”為突破口“突變式改革”已在所難免。事改企是改革的前提基礎，“混改”是地勘單位擺脫困境的必然手段。新時期地勘單位必須認清形勢，以“混改”為契機，由地勘領域的技術服務型“打工者”向實體型企業(yè)轉變，在混合所有制改革和向著公平市場環(huán)境目標同步推進中早做準備，做強做大自己。

表1 地勘單位轉型發(fā)展面臨的困難因素分析

3 國有地勘單位實施“混改”的有利條件

國有地勘單位改革雖然面臨多重阻力，但目前也有一些先行企業(yè)的“混改”已取得初步效果，值得地勘單位效仿和借鑒。首先，“混改”必然有民營資本的注入，這在一定程度上可以為地勘企業(yè)解決缺乏啟動資金的問題。其次，“混改”的目的是完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全法人治理結構，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營機制，推進國有資本與其他非公資本的深度融合、取長補短、相互促進、共同發(fā)展，是一條既堅持公有制為主體、國有經(jīng)濟為主導，又引導非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的新路。國有地勘單位想要發(fā)展，“混改”即是改革的重要突破口。

縱觀國內(nèi)形勢，以固體礦產(chǎn)勘查為主體的地勘單位“混改”步伐明顯低于相似性質的石油、石化業(yè)。我國固礦勘查單位所承接的基本都是在計劃經(jīng)濟的模式下訂單式業(yè)務，這是其推行“混改”需要突破的重點。以固礦勘查業(yè)務為主的國有地勘單位“混改”有利方面包括：①多數(shù)地處省會、市級城市，便于吸引人才和資金；②有多年主干業(yè)務基礎，對礦業(yè)權經(jīng)營方面不陌生；③融資運作平臺好；④信息資源、配套政策跟進快；⑤已經(jīng)過多次改革和市場漲、縮的折騰，承受能力強，轉型思路廣、手段多，后發(fā)優(yōu)勢強。以上為地勘單位“混改”的內(nèi)在有利條件，下面重點分析地勘單位實施“混改”的外在有利條件。

3.1“三重一大”制度是約束國企領導人謹慎作為的“緊箍咒”

近幾年中央巡視組的嚴查糾出了全國多家地勘單位“一把手”的腐敗問題，說明前期改革缺乏有力監(jiān)督和制度約束。某些黨性不強的地勘單位管理經(jīng)營者亂為，或為了彰顯在任短期內(nèi)的個人業(yè)績，而較少從長遠考慮可能的不利局面影響；或為了個人私利，惡意置國家利益、單位利益于不顧，出賣國家、單位利益換取個人回報?！叭匾淮蟆敝吸h理政要求的貫徹實施，可以有效地為事轉企“混改”過程中的國企經(jīng)濟建設保駕護航，制約一些錯誤決策的推行，是廣大干部職工干事創(chuàng)業(yè)積極性的制度保證。例如：國內(nèi)某地勘單位曾“一馬當先”地充當了改革的“排頭兵”，筆者認為其改革方向雖是正確的，但在“上級缺失監(jiān)管，同級無法監(jiān)管，下級不敢監(jiān)管”的“三缺”制度環(huán)境下盲目改革，時機選擇過于急躁和冒進，且操作過程中存在個人謀私欲過于膨脹以致于腐敗現(xiàn)象，是值得深入研究和引以為戒的[5]。

改制過程中國有地勘單位和民企在管理思路和體制上對市場化的理解不同。民營企業(yè)資本擔心進入后沒有話語權，進而沒有利益分配權；而國有地勘單位也有害怕民營企業(yè)借機侵占國有地勘單位利益的顧慮。中央巡視組調查石油、石化類央企的結果表明：個別地勘類央企利益輸送明顯，企業(yè)領導利用手中權力在資產(chǎn)資源交易中“貴買賤賣”，采購招投標違規(guī)謀利，家屬子女靠山吃山、謀取私利，凡此種種。有些地勘類事業(yè)單位在改革“窗口期”的發(fā)展過程中盲目鋪攤子、上馬項目銀行貸款較多，且不說以后能否發(fā)展壯大，僅還款利息就大于每年的企業(yè)經(jīng)營利潤。

3.2 多家地勘單位改革、央企的“混改”轉型案例可以借鑒

20世紀90年代中期我國推動了中石油、中石化等央企完成“事改企”轉型，雖然皆為壟斷性國企，但目前幾大石油公司已經(jīng)在企業(yè)領域經(jīng)營多年。

目前全國各?。▍^(qū)、市）大多數(shù)地勘單位分類改革已完成，但多為事、企混合運行狀態(tài)?！盎旄摹陛^為成功的有南昌有色冶金設計研究院，企業(yè)化后更名為中國瑞林工程技術有限公司。該公司2007年以來經(jīng)過政府支持、員工持股等方式成功實現(xiàn)“混改”，其研發(fā)的閃速熔煉是當今銅冶煉中最具競爭力的熔煉技術。據(jù)了解，目前全球粗銅產(chǎn)量一半都采用該公司專利技術。這個案例表明：核心競爭力較強的技術性企業(yè)更具生存能力。

近幾年我國國企改革已在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等較為重要的領域邁出了實質性步伐。據(jù)不完全統(tǒng)計，近3年來，中央企業(yè)新增近千戶實行混合所有制改革的子企業(yè)，中央企業(yè)及所屬子企業(yè)改制率超過90%，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達到67.7%，累計引入社會投資近2萬億元[8]。近期有消息稱，阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)巨頭也在注資入股石油、石化等行業(yè)的“混改”。這些企業(yè)的改革為國有地勘單位改制發(fā)展提供了效仿的“模板”。

部分國企在“混改”方面做了一些有益的探索。例如2017年11月23日延長石油官網(wǎng)上報導，延長石油集團與工商銀行等14家金融機構成功簽署總規(guī)模700億元的市場化債務轉股份項目協(xié)議。繼中國石化集團公司首先啟動在油氣銷售領域引入民資的“混改”之后，中國石油集團公司也正在積極推進油氣開發(fā)的改革步伐。目前在天然氣行業(yè)上游氣源、進口、中間管道等資源集中領域，企業(yè)“混改”已成為天然氣行業(yè)發(fā)展的助推力量。從2012年前頁巖氣公開招標向民企拋出橄欖枝，再到2015年的新疆油氣區(qū)塊公開招標，中國油氣上游板塊改革正在不斷深入。2015年5月，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開辟了政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱“PPP”）項目庫專欄，共計1043個“PPP”項目，油氣管網(wǎng)類總投資近200億元，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與項目建設及運營。為推進頁巖氣市場化開發(fā)，國土資源部分別于2011年6月和2012年9月兩次共推出總面積3.1萬平方公里的23個區(qū)塊，面向社會各類投資主體公開招標出讓頁巖氣探礦權。2017年11月，山西省招標出讓改革試點的10個煤層氣勘查區(qū)塊探礦權，共吸引22家省內(nèi)外企業(yè)參與競爭，10個煤層氣勘查區(qū)塊三年擬投入10.73億元，最終有8家企業(yè)中標。所有這些都預示著礦產(chǎn)資源領域的“混改”正“風起云涌”。

3.3 國家“簡政放權”為地勘單位“輕裝上陣”再助一臂之力

國有地勘單位是在“企業(yè)辦社會”的歷史背景下成長起來的，一般負擔較重。國家“簡政放權”的改革是敦促地勘單位“輕裝上陣”的前提。目前與地勘單位有關的很多權利都下放或放開，這有助于地勘單位掙脫“拖后腿式”的束縛。

3.4“一帶一路”是拓展地勘單位礦產(chǎn)資源國際合作的契機

“一帶一路”共涉及65個國家，這些以中西亞、東南亞、中東歐和獨聯(lián)體為主的國家人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，在“一帶一路”建設推進中，可以通過礦產(chǎn)資源領域的國際合作，拓寬地勘單位的業(yè)務面，進而拓展資源版圖與生存發(fā)展空間。

3.5 社會保障體制的加快完善，可減輕地勘單位的后顧之憂

近幾年隨著我國配套制度改革推進，正在加快完善彌補社會保障缺口，社會基本保障制度的配套完善將有利于減輕地勘單位改革轉型中的后顧之憂。

3.6“混改”是勘查主體多元化、分攤找礦風險的要求和舉措

找礦勘查屬于風險投資行為，由于地質找礦一般找礦周期長、找礦成功率低、投資量大，不同于一般風險投資，很難依靠個人和單一企業(yè)持續(xù)投資、承擔長期風險，且融資難，所以需要通過“混改”實現(xiàn)風險分攤。

4 國有地勘單位“混改”的思路

到目前為止，全國地勘單位基本上完成了分類改革，個別省份的地勘單位打破“藩籬”成立了礦產(chǎn)勘查集團公司，稱謂上有了企業(yè)化的外殼；大多數(shù)則采取的是“事企混合運行”。如陜西省于2014年已撤銷了省地礦局、煤炭局、西北有色局和核工業(yè)局等四大地勘單位事業(yè)編制，收回事業(yè)編制21392名[14]。2016年6月，遼寧省“五局一院”成立了遼寧省地質勘探礦業(yè)集團有限責任公司，注冊資金50億元。2017年12月2日，遼寧省機構編制委員會向“五局一院”下發(fā)文件，撤銷“五局一院”及下屬事業(yè)單位編制，標志著遼寧地礦系統(tǒng)事改企工作初步完成。當前，全國大部分地勘單位還是“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”，一體化的監(jiān)管機構“既是裁判員又是運動員”。在上述分析基礎上認為：當前市場環(huán)境下的地勘單位首先應推行以局為基本單位分類改革，在分類改革即將結束時再推動全員整體轉制“混改”。綜合分析提出如下改革思路，框架見圖1。

圖1 地勘單位改革框架示意圖

4.1 宜在分類改革即將結束時推進“混改”

在當前國家設定的地勘單位分類改革的過渡期即將結束時，宜盡快啟動“混改”。地勘單位的分類確定為公益一類、公益二類和企業(yè)類。按照市場公平原則，原來的公益類項目都應劃入市場服務類招標，政府公益類項目定點投放一律取消，替代以購買服務的方式，全部采用市場招標方式進行。公益一類的，職能特點為輔助政府管理、資料存檔匯交功能的單位，率先減員一部分進入國土管理職能系統(tǒng)，將不再是服務類項目的參標者；另外一部分未能進入純管理機構、被劃入公益二類和企業(yè)類的地勘單位，設定“窗口期”進而整合，整體轉制改企，各省（區(qū)、市）國土資源廳只負責監(jiān)管，所有服務均向轉制后的地勘企業(yè)購買。否則，僅憑個人意愿去選擇事業(yè)或企業(yè)是完全行不通的，江蘇省已有地勘單位改革試點“自愿選擇去事業(yè)或企業(yè)”的兩選做法，實踐證明是失敗的。筆者認為地勘單位改革應分三步走，整體以漸進式體制改良為主流，個別省份或地勘企業(yè)已經(jīng)先行且經(jīng)濟利潤豐厚、占有優(yōu)質礦業(yè)權多、技術實力強的可以嘗試“突進式”改革。

4.2 以局為改革單元，一部分礦企優(yōu)先持股轉型

當前地勘單位的改革應在分類改革完成的基礎上，以局級地勘單位為基本單元整體轉企，培育一批具備“造血”功能的優(yōu)先改制企業(yè)，率先進入地質主戰(zhàn)場企業(yè)化運作，然后以點帶面實現(xiàn)改制重大突破。某些礦業(yè)投入良性循環(huán)、回報豐厚、發(fā)展勢頭好的地勘隊伍，可以作為樣板試點“突進式”改革。優(yōu)先鼓勵本局其他隊伍和民企參股啟動，并為這類地勘單位創(chuàng)造政策良機助其率先改革[10]。

4.3 公益二類和企業(yè)類地勘單位全員改企，優(yōu)勝劣汰，兼并重組

地質找礦是一個風險與機遇并存的領域，在改革初期，各?。▍^(qū)、市）主管部門應該對所轄地勘企業(yè)在政策上多給予扶持，使其有一個合理的成長期。地勘企業(yè)在“窗口期”應努力向實體化轉變，積累一定量的企業(yè)啟動資本，實現(xiàn)利潤留成，為下一步發(fā)展奠定基礎。分析央企“混改”案例，央企“混改”具有以下特征：一是競爭領域“混改”走在前面；二是引入民企和社會資本的方式主要是設立新公司和增發(fā)股份及股權轉讓；三是引入民企或社會資本后一般會實施股權激勵或員工持股；四是央企集團的子公司或孫公司實施“混改”的力度大，集團層面以合并為主；五是成功的“混改”多是較好地整合和發(fā)揮了民企的經(jīng)營能力[7]。央企“混改”的這些實踐操作經(jīng)驗值得地勘單位在改制中參考借鑒。

5 地勘單位“混改”后的轉型發(fā)展

目前全國改革頂層設計已定好基調。十九大的召開更加明確了改革的方向，地勘單位的發(fā)展將會圍繞多種經(jīng)營拓展生存空間，通過在城市地質、環(huán)境地質、農(nóng)業(yè)地質、地下管廊、地質災害預防（治理）、深化礦地融合等領域占有更多的市場份額，助推轉型升級。

5.1 實現(xiàn)“所有權”與“經(jīng)營權”分離

長期以來，我國國有企業(yè)“所有權”與“經(jīng)營權”不分。我國地質勘查投入的主體是財政和國有企業(yè)，國有地勘單位資產(chǎn)“所有權”主要是各級省、部屬單位，企業(yè)的經(jīng)營者也由各級政府權衡人事、經(jīng)濟利益而委派。地勘單位的主要“經(jīng)營者”多以追求任期內(nèi)短期成效為主，地勘企業(yè)領導人則追求平穩(wěn)，缺乏干大事業(yè)的動力。因此，國有地勘單位建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)“所有權”與“經(jīng)營權”分離，是企業(yè)發(fā)展壯大，“混改”得以成功的基本條件。

5.2 推進企業(yè)“責”“權”“利”有機統(tǒng)一

在各地勘類事業(yè)單位“混改”推進前，應該制定出完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，進一步給企業(yè)松綁，賦予地勘單位“混改”合理的權限，實現(xiàn)國有資本“在流動中調整、在流動中增值”。吸取過去國有企業(yè)改革經(jīng)驗和教訓，實現(xiàn)可操作性的“責”“權”“利”相統(tǒng)一的混合所有制改革。對地勘單位來說，未完全停發(fā)事業(yè)費時期就是改革的重要窗口期，幾家率先實施改革央企的經(jīng)驗表明，其“混改”的核心做法不外乎：引入戰(zhàn)略投資者、員工持股/股權激勵、資產(chǎn)重組/注入等，待業(yè)績好時包裝上市，引入多方投資伙伴。這也是國內(nèi)外各類企業(yè)通行的做法，地勘單位改制后也可遵從該模式。

5.3 地勘單位的閑置土地流轉利用

地勘單位的閑置土地流轉利用也是拓展生存發(fā)展空間的舉措。國有地勘單位基本上都占有大量的土地，在經(jīng)營困難時土地資源作為債務抵押和啟動流轉。以新疆廣匯集團為例，其成立于1988年，早期發(fā)展就是依靠房地產(chǎn)起步，收購了烏魯木齊將近40家經(jīng)營不善面臨倒閉的國企，包括天山制鞋廠、五一木工廠、新疆機電供銷總公司、新疆專用汽車廠、新疆鍋爐廠、十月拖拉機廠等，時至今日，十月拖拉機廠的土地已經(jīng)成為廣匯集團建設的紅十月花園小區(qū)。廣匯集團在烏魯木齊大量收購國企，盤活了老國企占有的土地資源，并借此開發(fā)房地產(chǎn)，在房地產(chǎn)業(yè)務陷入困局之后，又借助LNG、新能源、投資國外油氣資源和物流幾大領域繼續(xù)做大做強，目前廣匯集團已成為了世界500強企業(yè)。上述事例可作為地勘企業(yè)開拓思路、仿效學習的模板。

6 結論與認識

“混改”是一項涉及國家層面和地勘單位多個方面的深層配套改革系統(tǒng)工程，當前還需要重點加強以下幾個方面：

(1)當前國家層面針對“事改企”的“頂層設計”正日益完善，各地勘單位應先行先試，搶得先機，否則會陷入被動。

(2)各地勘單位在法規(guī)監(jiān)督不完善時進行改革，既要防止別有用心者借“混改”合作過程中“賤賣”和“侵吞”國有資產(chǎn)導致國有資產(chǎn)流失，又要防止“混改”合作民企“殺雞取卵”“涸澤而漁”，對國有資產(chǎn)（職工利益）進行“蠶食”。要竭力避免重蹈前蘇聯(lián)國企私有化的覆轍。

(3)地勘單位改革涉及事企分開、資產(chǎn)分開、資質放開和人員分開等多個方面，在當前潛在社會矛盾較大的時期，改革必須做好充分的應對難題的思想準備。各地勘單位要抓住目前的“一帶一路”這個契機，精煉技術，提升核心競爭力。把精華人員通過股權激勵、提升待遇等手段留住用好，實現(xiàn)轉型和升級，努力在市場競爭中脫穎而出。

總之，地勘單位的改革是一場生產(chǎn)力的革命。已經(jīng)改制的地勘隊伍還須努力，還未完成改制的地勘單位則應及早努力，爭取“后來居上”。只有經(jīng)過“優(yōu)勝劣汰”的考驗，靠過硬的實力生存下來并發(fā)展壯大的地勘隊伍，才能成為未來我國地質工作的中堅力量。

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