“產(chǎn)城融合”是城鎮(zhèn)化建設的重要抓手

祁京梅

根據(jù)國務院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，2020年我國城鎮(zhèn)化率要達到60%左右，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響城鎮(zhèn)化進程。為了有質(zhì)量有數(shù)量的提高城鎮(zhèn)化率，國家提出了產(chǎn)城融合的發(fā)展理念，這是新時期我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展的高度概況，也是重要抓手，在產(chǎn)城融合理念指導下，未來一個時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展有望邁上新臺階，取得新突破。

一、產(chǎn)城融合的內(nèi)涵及外延

1、產(chǎn)城融合的基本涵義

“產(chǎn)城融合”是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，以城市為基礎，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市更新和完善服務配套，進一步提升土地價值，以達到產(chǎn)業(yè)、城市、人口之間互為依托、互相促動、高效優(yōu)質(zhì)的發(fā)展模式。

產(chǎn)城融合是在我國轉(zhuǎn)型升級的背景下，針對一些地方利用房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展時機大規(guī)模擴張城市建設而提出的一種發(fā)展思路。城市快速擴張，但由于產(chǎn)城分離，城市缺乏增長活力，形成了若干“空城”、“睡城”，美國《時代周刊》曾稱內(nèi)蒙鄂爾多斯康巴什新城為建筑豪華、無人居住的“鬼城”。產(chǎn)城融合發(fā)展理念在于，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，達到“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。

2、產(chǎn)城融合的意義作用

產(chǎn)城融合發(fā)展理念具有重要意義和作用，一是有助于實現(xiàn)城市土地集約化，擴大產(chǎn)業(yè)空間加速產(chǎn)業(yè)聚集；二是有利于增加就業(yè)人口，規(guī)避盲目城市化帶來的空城現(xiàn)象；三是有利于構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，增強產(chǎn)業(yè)自我更新能力；四是有利于城鎮(zhèn)化有序推進，促進城市一體化建設。

從發(fā)展實踐看，工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化過快發(fā)展，超前于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，會出現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎設施配套缺乏、勞動力短缺、住房緊張、交通擁擠、資源短缺和環(huán)境污染等問題，約束產(chǎn)業(yè)持續(xù)化、高端化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”。反之，如果城鎮(zhèn)化進程過快，缺乏支撐城市運營的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，則會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化、就業(yè)不足、收入水平低下和經(jīng)濟低迷等問題，城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐，即便再漂亮，也是“空城”。拉美國家普遍存在城市化率遠遠高于工業(yè)化的問題，由此產(chǎn)生了“中等收入陷阱”、抵御外部沖擊的能力不強等一系列社會經(jīng)濟問題。

3、產(chǎn)城融合的主要發(fā)展路徑

（1）產(chǎn)城規(guī)劃先行，實現(xiàn)產(chǎn)城互動。核心在于以政府為主導，做好產(chǎn)業(yè)、城市前瞻性的規(guī)劃和定位，準確定位符合區(qū)域持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃及城市功能配套，加強城市功能規(guī)劃（住宅、商業(yè)、道路、市政等城市規(guī)劃）與產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，實現(xiàn)“規(guī)劃與定位同步原則”，避免盲目地興城導致城市空心化，或者產(chǎn)業(yè)定位不準確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢難以發(fā)展。

（2）把握產(chǎn)業(yè)趨勢，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革。產(chǎn)城融合在于突破早期城鎮(zhèn)化的弊端，把城市最新的土地資源、空間資源用于發(fā)展具備競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)化。一方面積極引入優(yōu)質(zhì)的、符合條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)，借助社會進行招商引資。降低政府打造工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟壓力，通過市場化運作篩選、提升產(chǎn)業(yè)競爭力。另一方面，整備產(chǎn)能落后的工業(yè)園區(qū)，由政府和相關(guān)的企業(yè)機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型力度。

（3）兼顧國際化城市競爭。國際化競爭格局是我國新型城鎮(zhèn)化不可忽略的問題，當前全球產(chǎn)業(yè)正在發(fā)生新的重點轉(zhuǎn)移。產(chǎn)城融合要求新區(qū)發(fā)展借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型機遇，吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵企業(yè)做大做強，積極參與國際化競爭，不斷提升城市的國際影響力。

4、“產(chǎn)城融合示范區(qū)建設”是產(chǎn)城融合的重要探索

為了積極有效推動產(chǎn)城融合發(fā)展，讓發(fā)展理念落地生根，2015年7月國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設有關(guān)工作的通知》，文件提出，在全國范圍內(nèi)選擇60個左右條件成熟的地區(qū)，開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設工作。主要目標是：到2020年，示范區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平顯著提升，經(jīng)濟增長速度快于所在地區(qū)總體水平，常住人口城鎮(zhèn)化率明顯快于所在地區(qū)平均水平，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系加快形成，城鎮(zhèn)綜合服務功能不斷完善，生態(tài)環(huán)境進一步優(yōu)化，居民生活質(zhì)量明顯提高，將示范區(qū)建設成為經(jīng)濟社會全面發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城市深度融合、城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)美、居民生活更加殷實安康的新型城區(qū)。

按照國家發(fā)改委文件的精神，產(chǎn)城融合示范區(qū)是指依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在促進產(chǎn)業(yè)集聚、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，因勢利導，按照產(chǎn)城融合發(fā)展的理念，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)從單一的生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟向綜合型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，為新型城鎮(zhèn)化探索路徑，發(fā)揮先行先試和示范帶動作用。經(jīng)過努力，該區(qū)域能夠發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區(qū)?！蛾P(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設有關(guān)工作的通知》是把產(chǎn)城融合的發(fā)展理念由上向下的具體實踐探索，這一政策嘗試不僅對于新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展階段具有重要意義，而且為國家級新區(qū)聚焦化、持續(xù)化、高端化發(fā)展指明了方向和路徑。

二、產(chǎn)城融合為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展注入新元素

隨著我國基本完成工業(yè)化，經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)階段，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人民群眾對物質(zhì)文化生活水平有更高的要求，加之資源環(huán)境約束增強、生態(tài)建設要求提高，以及新區(qū)數(shù)量不斷增多，新區(qū)發(fā)展也遇到瓶頸，不能簡單延續(xù)過去大量增加投資、不斷引進項目、依靠國家政策的發(fā)展模式，以人為本、生產(chǎn)生活和諧有序、全面持續(xù)發(fā)展是新時期對新區(qū)發(fā)展的新要求。產(chǎn)城融合以及國家推動產(chǎn)城融合示范區(qū)建設，正當其時為新區(qū)持續(xù)化、提升化發(fā)展指明了方向，拓展了路徑。

1、產(chǎn)城融合“協(xié)同發(fā)展”的原則。防止區(qū)域發(fā)展的“兩化”傾向

產(chǎn)業(yè)“空心化”和城市“孤島化”是區(qū)域發(fā)展中要著力避免的問題，按照產(chǎn)城融合發(fā)展原則，區(qū)域發(fā)展需要協(xié)調(diào)和處理好產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展的空間關(guān)系，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為城鎮(zhèn)化的支柱，實現(xiàn)真正意義上的規(guī)模經(jīng)濟效益和社會效益，讓城鎮(zhèn)輻射和帶動作用真正實現(xiàn)，這樣就使區(qū)域經(jīng)濟在增長速度加快的同時，廣大農(nóng)民的生活水平也實現(xiàn)跨越式的提升。

2、產(chǎn)城融合“同步推進”的原則，避免生產(chǎn)、生活的錯位發(fā)展

產(chǎn)城融合要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設在時間上要同步進行、協(xié)調(diào)配合。一方面圍繞工業(yè)發(fā)展需求優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，確保城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)帶動，另一方面工業(yè)化有城鎮(zhèn)支撐，有效防范產(chǎn)業(yè)發(fā)展“超前城鎮(zhèn)化”或“滯后城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，確?！皟苫痹跁r間上同步發(fā)展，避免出現(xiàn)生產(chǎn)、生活的錯位發(fā)展。

3、產(chǎn)城融合“規(guī)劃先行”的原則，促使發(fā)展空間布局更為優(yōu)化

產(chǎn)城融合發(fā)展理念，要求按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的原則，科學規(guī)劃全區(qū)空間發(fā)展布局，統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集聚區(qū)、綜合服務區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等在內(nèi)的功能分區(qū)，探索網(wǎng)絡化、多中心、多功能的田園城市發(fā)展模式，力保城鎮(zhèn)網(wǎng)絡的主體骨架要與主要產(chǎn)業(yè)的空間分布基本一致，把工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為有機組成部分，納入新城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和布局，使每個城鎮(zhèn)都有產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支撐，每個產(chǎn)業(yè)園區(qū)都有城鎮(zhèn)為依托，形成產(chǎn)城融合、互動發(fā)展的格局。

4、產(chǎn)城融合“綠色生態(tài)”發(fā)展理念，避免出現(xiàn)“先生產(chǎn)，后治理”的環(huán)境問題

產(chǎn)城融合要求統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，嚴格建設項目及產(chǎn)業(yè)準入門檻，嚴禁開展不符合功能定位的開發(fā)建設。統(tǒng)籌新增建設用地和存量挖潛，加強對用地開發(fā)強度、土地投資強度等用地指標的整體控制。促進資源節(jié)約集約利用，提高能源資源利用效率，控制主要污染物排放總量，加強環(huán)境風險防范和應急處置，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。

5、產(chǎn)城融合“以人為本”發(fā)展理念，將全面提升公共服務和社保水平

產(chǎn)城融合要求加強城鄉(xiāng)基礎設施連接，推動水電路氣等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、共建共享。合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務設施，配套建設住居、商業(yè)、娛樂、休閑等設施，提升宜居宜業(yè)水平。加快城鎮(zhèn)人口集聚，促進城鄉(xiāng)居民就業(yè)，建立城鄉(xiāng)均等的社會保障和救助機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均衡發(fā)展，確保城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)城融合發(fā)展中生活條件改善、生活水平提升，共享產(chǎn)城融合紅利。按照這樣的發(fā)展原則，經(jīng)濟新區(qū)與人民群眾密切相關(guān)的社會公共服務以及城鄉(xiāng)社會保障福利將得到極大改善。

三、產(chǎn)城融合對我國生態(tài)環(huán)境保護提出更高要求

1、產(chǎn)城融合更加重視“三生”空間合理布局

產(chǎn)城融合發(fā)展理念可以概括為以生態(tài)環(huán)境為依托、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為驅(qū)動、聲場性和生活性服務融合、多元功能復合共生的發(fā)展模，在此“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”三生的優(yōu)化合理布局顯得尤為重要。其一是堅持以新興產(chǎn)業(yè)為主導，瞄準高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)集聚，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)從單一的生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟向綜合型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)以產(chǎn)興城。其二是探索新型城鎮(zhèn)化的新路徑，使城鎮(zhèn)網(wǎng)絡的主體骨架與主要產(chǎn)業(yè)的空間分布相互匹配相呼應，提升城市運營管理的承載力，讓高效有序的城市運轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造需求，實現(xiàn)以城促產(chǎn)。其三是嚴格控制城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的生態(tài)破壞，強調(diào)發(fā)展綠色、低碳和循環(huán)經(jīng)濟體系，構(gòu)建宜居宜業(yè)的良好生態(tài)體系。

2、產(chǎn)城融合更加強調(diào)集約高效、綠色低碳發(fā)展

產(chǎn)城融合的基本原則之一是集約高效、綠色低碳，主要任務之一注重生態(tài)環(huán)境保護建設，促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展。由此說明集約高效、綠色低碳發(fā)展是產(chǎn)城融合發(fā)展不可或缺的重要組成部分，它將成為節(jié)能環(huán)保、綠色低碳發(fā)展的重要指導。從土地使用看，要合理控制城市開發(fā)邊界，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，嚴格保護基本農(nóng)田，優(yōu)先劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田。區(qū)域各項建設必須符合土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制新增建設用地占用耕地，提高土地使用效率。從產(chǎn)業(yè)選擇看，要倡導綠色低碳和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，增加科技研發(fā)投入，培育和創(chuàng)新符合各地區(qū)自身特色節(jié)能環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)生態(tài)安全格局。強化各類產(chǎn)業(yè)資源之間的互補化利用，并實現(xiàn)各類資源集約利用。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展還要實行“生態(tài)先行”的發(fā)展戰(zhàn)略，通過生態(tài)適宜性、敏感性等分析，選擇投入產(chǎn)出比最優(yōu)化的生態(tài)環(huán)境引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)。

3、產(chǎn)城融合更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境有序治理

要推動生態(tài)環(huán)境有序治理，首先要構(gòu)建適應生態(tài)環(huán)境治理需要的財政體制，通過財政補貼、優(yōu)惠政策等措施，扶持生態(tài)環(huán)境建設企業(yè)的經(jīng)營活動，鼓勵企業(yè)開展資源綜合利用，刺激生態(tài)企業(yè)增加生態(tài)環(huán)境投入。其次，要構(gòu)建適應生態(tài)環(huán)境治理需要的稅收制度。生態(tài)稅收收入是國家為實現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)境保護目標籌集的財政收入，首要目標是環(huán)境保護。其三，構(gòu)建適應生態(tài)環(huán)境治理需要的金融體制。按照市場化模式，改革生態(tài)投融資機制，發(fā)揮商業(yè)性金融機構(gòu)在生態(tài)投融資體系中的作用，調(diào)整和改善生態(tài)環(huán)境投融資結(jié)構(gòu)。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）