項目績效評價工作的原則、方法與管理
——基于基礎(chǔ)測繪項目績效評價工作的思考與實踐

王秀珍

(山西省測繪地理信息局,山西 太原 030001)

基礎(chǔ)測繪是經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和國防建設(shè)的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè),是準(zhǔn)確掌握省情、國力，提高政府管理決策水平的重要手段。在對基礎(chǔ)測繪項目績效評價中,應(yīng)結(jié)合基礎(chǔ)測繪項目的特點,衡量項目績效目標(biāo)設(shè)置的合理性,分析、檢驗項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度,及時總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、改進管理,從而為以后年度基礎(chǔ)測繪項目預(yù)算安排提供參考,不斷提高基礎(chǔ)測繪項目預(yù)算資金的管理水平和使用效益。

一、基礎(chǔ)測繪項目績效評價原則

(一)重要性和績效相關(guān)性原則

基礎(chǔ)測繪項目績效評價根據(jù)基礎(chǔ)測繪項目經(jīng)費評價的特點確定評價重點,根據(jù)項目經(jīng)費與產(chǎn)出績效之間緊密的對應(yīng)關(guān)系確定評價思路和評價指標(biāo)。首先,基礎(chǔ)測繪項目具有基礎(chǔ)性、公益性特點,主要使用部門為政府部門、企業(yè)以及軍隊。績效評價思路和指標(biāo)除重點關(guān)注產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量之外,還要關(guān)注效益,特別是社會效益、生態(tài)效益和用戶滿意度。其次,基礎(chǔ)測繪項目由山西省測繪地理信息局內(nèi)部子系統(tǒng)完成,預(yù)算資金分配也是在省局子系統(tǒng)之間進行,并由局機關(guān)切塊分配?？冃гu價思路和指標(biāo)重點關(guān)注子項目立項規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、預(yù)算資金分配是否與本項目的實施存在直接關(guān)系。最后,基礎(chǔ)測繪項目具有較強的現(xiàn)勢性(地理空間信息要盡可能地反映當(dāng)前最新的情況),國家要求省級基礎(chǔ)測繪更新周期不得超過5年。為此,基礎(chǔ)測繪項目評價的關(guān)注點是項目的進度、可持續(xù)影響,山西省是否具有未來的項目更新規(guī)劃,是否具有詳細(xì)的更新年度計劃,是否具有持續(xù)的財政投入能力和計劃。

(二)系統(tǒng)性和經(jīng)濟性原則

基礎(chǔ)測繪項目績效評價設(shè)置了投入、過程、產(chǎn)出、效果等四個一級指標(biāo),重點圍繞項目管理、財務(wù)管理、目標(biāo)達成、項目效益等方面,對基礎(chǔ)測繪項目立項的可行性、績效目標(biāo)設(shè)立的合理性、資金落實情況、項目制度和采取的措施是否健全有效、項目預(yù)期的產(chǎn)出和服務(wù)的完成情況,以及績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度和效果等進行全方位綜合評價。為了更加全面地考察山西省測繪地理信息局內(nèi)部各子系統(tǒng)的工作情況,指標(biāo)體系評分采取按年度、按承擔(dān)單位分別進行評價,再根據(jù)各年度、各承擔(dān)單位和資金權(quán)重分析項目整體情況的辦法,重點關(guān)注項目前期準(zhǔn)備情況、開工時間、竣工驗收情況、資金到位、執(zhí)行情況等。

二、基礎(chǔ)測繪項目績效評價方法

結(jié)合基礎(chǔ)測繪項目的特點,績效評價采取定量優(yōu)先、定量與定性相結(jié)合的方式,遵循科學(xué)規(guī)范、公正公開、分級分類、績效相關(guān)的基本原則,確保評價的科學(xué)性與有效性?？冃гu價主要運用因素分析法、比較法、公眾評判法等方法。

(一)因素分析法

因素分析法是指通過綜合分析影響績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的因素,評價績效目標(biāo)過程管理。項目運用因素分析法主要從項目立項、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理等三方面進行重點分析,評價項目的立項和過程管理。

(二)比較法

比較法是指通過績效目標(biāo)與實施效果、項目實施相關(guān)資料，以及對基礎(chǔ)測繪項目標(biāo)本1∶10 000晉西、晉北測區(qū)更新地圖的現(xiàn)場觀摩,通過比較上下年度、計劃和實際的數(shù)據(jù),綜合分析績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。在評價中,主要通過對基礎(chǔ)測繪項目經(jīng)費的審核、對項目任務(wù)書的查驗,以及對項目成果入庫單、項目使用清單的核實,將項目實施效果與其績效目標(biāo)進行比較,評價項目資金落實、項目產(chǎn)出是否達到預(yù)期的績效目標(biāo)。

(三)公眾評判法

公眾評判法是指通過公眾訪談、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對基礎(chǔ)測繪項目支出效果進行評判,評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。針對評價對象設(shè)置了山西省測繪地理信息局基礎(chǔ)測繪服務(wù)滿意度問卷調(diào)查方案,以及基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)任務(wù)、資金分配狀況等訪談方案,評價項目是否達到預(yù)期績效目標(biāo)。

三、基礎(chǔ)測繪項目績效評價結(jié)果的綜合分析

通過對2016—2017年基礎(chǔ)測繪項目的績效評價,我們總結(jié)出了該項目績效管理中的主要經(jīng)驗,也發(fā)現(xiàn)了存在的問題與不足。

(一)基礎(chǔ)測繪項目管理的主要經(jīng)驗

1.項目立項依據(jù)充分,項目立項程序基本規(guī)范,資金撥付足額及時,符合《中華人民共和國預(yù)算法》及相關(guān)制度辦法關(guān)于財政資金撥付的規(guī)定。立項過程中為項目制定了績效目標(biāo),包括量化的產(chǎn)出目標(biāo)、合理的質(zhì)量目標(biāo)和效益目標(biāo)。在分配生產(chǎn)任務(wù)過程中為每個生產(chǎn)任務(wù)主體制定了項目任務(wù)書,項目任務(wù)書明確了項目完成時間、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

2.建立了比較完善的業(yè)務(wù)管理制度和財務(wù)管理制度。山西省測繪地理信息局在2016—2017年基礎(chǔ)測繪項目實施中,建立了比較完善的業(yè)務(wù)管理制度和財務(wù)管理制度,并按照各項制度有效執(zhí)行,項目質(zhì)量均達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),資金使用符合相關(guān)規(guī)定,建立了財務(wù)信息公開制度,發(fā)現(xiàn)問題能及時解決,建立了完善的過程控制機制。

3.建立了生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范管理體系。建立了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、作業(yè)規(guī)范規(guī)程和“兩級檢查,一級驗收”驗收制度,生產(chǎn)任務(wù)完成質(zhì)量較好,基礎(chǔ)測繪成果能夠一次性通過檢驗。

4.停征測繪成果成圖資料收費,使得基礎(chǔ)測繪的公益屬性顯著增強。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費的政策,自2017年4月1日起停征測繪成果成圖資料收費。這對于基礎(chǔ)測繪成果的廣泛使用起到了極大的推動作用。根據(jù)相關(guān)部門提供的測繪成果供應(yīng)清單,2016年為用戶供應(yīng)DLG 784幅、DOM 2幅,共計786幅,2017年為用戶提供DLG 5 687幅、DOM 1 478幅,共計7 165幅;2016年共35家單位使用測繪成果,2017年使用測繪成果的單位達106家。很明顯,2017年使用基礎(chǔ)測繪成果的數(shù)量和用戶都有成倍增長，其中，數(shù)量年增長率為811.58%,用戶年增長率為202.9%,極大地增強了基礎(chǔ)測繪的公益屬性,對于促進山西省經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護具有重要意義。

(二)基礎(chǔ)測繪項目管理中存在的主要問題

1.項目資金分配方案不夠完善。首先,預(yù)算資金分配未充分考慮各單位的業(yè)務(wù)范圍與業(yè)務(wù)特長,而是基于各單位財政供養(yǎng)人口的多少;其次,基礎(chǔ)測繪項目預(yù)算資金分配沒有充分考慮各單位的生產(chǎn)能力,未嚴(yán)格按照項目資金管理辦法規(guī)范申請、論證、評審等程序。

2.項目實施進度緩慢,資金使用率較低。項目實施計劃和保障措施不到位,未充分考慮項目實施過程中的不利因素,導(dǎo)致項目實施進度緩慢,預(yù)算執(zhí)行率較低,2016年項目資金使用率僅為43.40%。

3.質(zhì)量監(jiān)督檢查不夠細(xì)化,基礎(chǔ)測繪成果準(zhǔn)確率不高。各項目實施單位與省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站利用上級主管部門制定的“兩級檢查,一級驗收”驗收制度代替質(zhì)量監(jiān)督檢查技術(shù)實施方案和項目實施進度跟蹤質(zhì)檢的具體方案。山西省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站對基礎(chǔ)測繪成果進行抽查后完成的《2016—2017年度基礎(chǔ)測繪成果績效評價檢查情況》顯示,五幅DOM圖質(zhì)量得分分別為60、91.3、89.6、91.3和84.8,三幅DLG圖質(zhì)量得分分別為70、75和73分,地理信息準(zhǔn)確率總體上并不高。

4.基礎(chǔ)測繪成果更新緩慢,周期長，現(xiàn)勢性不足。《山西省測繪管理條例》規(guī)定，山西省基礎(chǔ)測繪成果5年更新一次。據(jù)此推斷山西省最新一輪1∶10 000基礎(chǔ)測繪成果更新周期應(yīng)在2014—2018年完成。但是按照山西省目前的財政投入力度和生產(chǎn)進度估算,這一輪更新周期將長達7.86年,直到2021年下半年才可能完成。

5.用戶申請使用基礎(chǔ)測繪成果的便捷性不足?！渡轿魇y繪地理信息局行政審批辦事指南》規(guī)定,企業(yè)用戶申請山西省基礎(chǔ)測繪成果須提交項目合同書,這導(dǎo)致為獲得項目合同進行項目可行性研究、前期論證的企業(yè)無法獲取基礎(chǔ)測繪成果。山西省測繪地理信息局行政許可流程圖規(guī)定,企業(yè)獲得基礎(chǔ)測繪成果需要經(jīng)過受理(1個工作日)、審核(8個工作日)、領(lǐng)導(dǎo)審定(3個工作日)、批復(fù)(2個工作日),辦結(jié)時限合計為14個工作日,與浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市的7個工作日相比,審批周期較長,影響項目進度。

6.基礎(chǔ)地理信息共建共享機制有待進一步完善。山西省測繪地理信息局2016—2017年地理信息資源共建共享工作成效顯著,但從總體上看,多數(shù)具有一定的單向性(測繪局單方面提供地理信息服務(wù))，缺乏長效機制;有的還停留在協(xié)議上,需要繼續(xù)推進具體的合作業(yè)務(wù),共建共享機制有待繼續(xù)完善。同時,基礎(chǔ)地理信息通用性最強,共享需求最大,幾乎所有與地理信息有關(guān)的行業(yè)均需采用統(tǒng)一的空間定位和進行空間分析的基礎(chǔ)地理單元,因此共建共享工作的廣度、深度有待進一步擴大。

四、強化基礎(chǔ)測繪項目績效管理的建議

(一)完善項目資金分配方案

認(rèn)真完善內(nèi)部控制機制,細(xì)化項目資金預(yù)算分配辦法,為預(yù)算資金分配提供全面、合理、可靠的依據(jù);規(guī)范各單位預(yù)算資金申請程序,保證基礎(chǔ)測繪項目資金支出遵循“厲行節(jié)約”原則;引入競爭機制,充分考慮各單位的業(yè)務(wù)特長和生產(chǎn)能力分配生產(chǎn)任務(wù),合理分配基礎(chǔ)測繪項目資金,避免資金浪費。

(二)積極推進項目建設(shè),加快經(jīng)費支出進度

明確項目實施單位預(yù)算執(zhí)行進度的主體責(zé)任,按時間節(jié)點對各單位的支出進度進行通報與督促,要求各單位制定出分月的支出進度計劃并做出承諾。同時，項目相關(guān)責(zé)任處室深入局屬重點單位,詳細(xì)了解并分析每個項目支出進度緩慢的具體原因,協(xié)調(diào)政府采購等有關(guān)工作的開展,盡力加快預(yù)算的下達和用款計劃審批,實時監(jiān)督各單位支出計劃的兌現(xiàn)情況。

(三)細(xì)化質(zhì)量監(jiān)督檢查,提高基礎(chǔ)測繪成果準(zhǔn)確率

細(xì)化項目預(yù)算,制定詳細(xì)的質(zhì)量監(jiān)督檢查技術(shù)實施方案；跟蹤實施進度，及時掌握項目質(zhì)量；科學(xué)合理地安排項目資金,提高資金的使用效率和基礎(chǔ)測繪成果的準(zhǔn)確率。

(四)增加投入,加快基礎(chǔ)測繪成果更新速度

按照山西省原來的省級基礎(chǔ)測繪專項經(jīng)費投入機制,省級基礎(chǔ)測繪經(jīng)費由省發(fā)改委和省財政廳按1∶1共同投入。自2014年起,由于山西省煤炭基金取消,省發(fā)改委未再安排基礎(chǔ)測繪經(jīng)費,基礎(chǔ)測繪經(jīng)費只剩下由省財政投入的每年度所需經(jīng)費的一半。為有序推進全省基礎(chǔ)地理信息采集更新工作,如期依法完成1∶10 000基礎(chǔ)測繪更新任務(wù),提高基礎(chǔ)測繪的資金保障能力,缺口經(jīng)費應(yīng)向省政府提出建議,申請省財政預(yù)算予以安排補足。

(五)提高用戶申請使用基礎(chǔ)測繪成果的便捷性

山西省測繪地理信息局已按照有關(guān)要求,對照標(biāo)桿省份,進一步壓縮審批時限、精簡審批材料、提高審批事項網(wǎng)辦率,其中,國家秘密測繪成果提供使用審批,法定為20個工作日,原辦理時限為14個工作日,壓減后的承諾辦理時限為7個工作日。按照打造“六最”環(huán)境和“最多跑一次”的精神,對能夠通過政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)查驗的申請材料,可視共享情況不再要求申請人提供,包括營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)單位法人證書、身份證、畢業(yè)證、職稱證書、社保繳納證明等。國家秘密測繪成果提供使用審批實現(xiàn)了“網(wǎng)上辦”“一次辦”。

(六)進一步完善基礎(chǔ)地理信息共建共享機制

基礎(chǔ)地理信息作為國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源,廣泛服務(wù)于國土、水利、林業(yè)、城市規(guī)劃、國防等領(lǐng)域,山西省測繪地理信息局應(yīng)更加積極主動、有所作為,與政府各部門、社會各行業(yè)開展務(wù)實有效的合作,建立長期穩(wěn)定的合作機制并使之制度化,更好地發(fā)揮基礎(chǔ)地理信息的社會效益。建議政府有關(guān)部門做好頂層設(shè)計,整合林業(yè)、水利、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門測繪專題資料和基礎(chǔ)測繪需求,避免重復(fù)建設(shè)和地理信息資源浪費現(xiàn)象,按照優(yōu)勢互補、共建共享的原則,使地理信息資源得到充分利用,并開發(fā)出更多滿足社會需求的公共產(chǎn)品,引導(dǎo)、規(guī)范和推動地理信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,大力推進測繪成果的社會化服務(wù)。