大數(shù)據(jù)企業(yè)合并的反壟斷審查初探

鄒開亮，劉佳明

（華東交通大學(xué) 法學(xué)系，江西 南昌 330013）

大數(shù)據(jù)被稱為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)“新石油”，是一種十分寶貴的資源。當(dāng)數(shù)據(jù)信息能給經(jīng)營者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益之時(shí)，為了能夠維持這種利益，大數(shù)據(jù)企業(yè)的首要目地就是希望能夠獲取數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的數(shù)據(jù)信息。但是，單個(gè)企業(yè)完全依靠自身力量來獲取數(shù)據(jù)信息速度較慢且成本較高，而大數(shù)據(jù)企業(yè)的動(dòng)態(tài)市場(chǎng)競爭結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也有可能因獲取數(shù)據(jù)信息較慢而喪失市場(chǎng)機(jī)遇，于是，與其他大數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)行合并便成為經(jīng)營者的戰(zhàn)略首選。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在大數(shù)據(jù)市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域，合并案件的數(shù)量從2008年的55件上升至2012年的164件，大數(shù)據(jù)企業(yè)并購成為一種新的熱潮。在我國，大數(shù)據(jù)企業(yè)并購也呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，2016年滴滴與優(yōu)步中國宣布合并，一時(shí)引發(fā)了人們的極大關(guān)注。例如在《滴滴收購優(yōu)步：大數(shù)據(jù)壟斷尤當(dāng)警惕》一文中，新華社指出，滴滴出行和優(yōu)步合并帶來的數(shù)據(jù)壟斷隱憂不可不察，必須依法加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)的管理，對(duì)涉及國家信息安全的數(shù)據(jù)，務(wù)必確保其安全。[1]類似的大數(shù)據(jù)企業(yè)并購案件在我國也屢見不鮮。例如，在2015年，滴滴與快的、58同城和趕集網(wǎng)、美團(tuán)和大眾點(diǎn)評(píng)、世紀(jì)佳緣和百合網(wǎng)、攜程和去哪兒等不同經(jīng)營領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)都先后完成了合并。大數(shù)據(jù)行業(yè)的集中化趨勢(shì)逐漸引發(fā)了人們的擔(dān)憂，有關(guān)大數(shù)據(jù)企業(yè)壟斷的法律問題研究也慢慢成為人們關(guān)注的話題。企業(yè)合并審查號(hào)稱反壟斷執(zhí)法的三大支柱之一，但與壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位不同的是，企業(yè)合并事先審查的目的在于控制或降低企業(yè)合并后濫用市場(chǎng)支配地位或者實(shí)施協(xié)議壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。因此，完善大數(shù)據(jù)企業(yè)合并的反壟斷審查就顯得尤為重要了。

一、我國企業(yè)合并反壟斷審查立法之現(xiàn)狀

（一）《中華人民共和國反壟斷法》的專門規(guī)定

針對(duì)企業(yè)合并的審查，國際上通常包括事前申報(bào)、事后申報(bào)以及自愿申報(bào)三種模式。事前申報(bào)是指企業(yè)在進(jìn)行合并之前，必須依照法定的程序向反壟斷執(zhí)法部門進(jìn)行申報(bào)，歐美國家主要采取這種模式。事后申報(bào)是指企業(yè)在進(jìn)行合并后，依照法定的程序向有關(guān)部門進(jìn)行申報(bào)，由相關(guān)部門對(duì)該合并行為進(jìn)行審查最后作出是否準(zhǔn)予合并的決定。自愿申報(bào)是指企業(yè)是否向有關(guān)部門進(jìn)行合并申報(bào)由自己決定，但有關(guān)部門保留相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）第21條的規(guī)定，經(jīng)營者集中達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須事前向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，未經(jīng)申報(bào)不得進(jìn)行集中。從中可以看出我國采取的是事前申報(bào)制度，且司法實(shí)踐證明，這一模式與我國的基本國情相適應(yīng)。而根據(jù)我國《反壟斷法》第22條，經(jīng)營者有以下情形之一的，無需向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)：一是參與集中的一個(gè)經(jīng)營者擁有其他每個(gè)經(jīng)營者50%以上有表決權(quán)的股份或資產(chǎn)；二是參與集中的每個(gè)經(jīng)營者50%以上有表決權(quán)的股份或資產(chǎn)被同一個(gè)未參與集中的經(jīng)營者擁有。由于以上兩種情況在合并之后對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)并無多大影響，因而不受到反壟斷法所規(guī)制。除此之外，企業(yè)進(jìn)行合并必須事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。

（二）相關(guān)行政法規(guī)及部門規(guī)章的操作性安排

我國《反壟斷法》只對(duì)無需進(jìn)行申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。具體的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在2008年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》以及2009年商務(wù)部制定發(fā)布的《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》當(dāng)中。經(jīng)營者自行判斷其經(jīng)營規(guī)模是否達(dá)到國家規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。而經(jīng)營規(guī)模的認(rèn)定在我國主要以營業(yè)額為判斷指標(biāo)。關(guān)于營業(yè)額規(guī)模的具體標(biāo)準(zhǔn)，在《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第3條、《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》第4條等相關(guān)實(shí)施細(xì)則中有明確的規(guī)定。以營業(yè)額為指標(biāo)的傳統(tǒng)判斷方法能夠?qū)σ话愕钠髽I(yè)作出正確的認(rèn)定，但是，由于大數(shù)據(jù)企業(yè)以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，具有網(wǎng)絡(luò)外部性、用戶鎖定效應(yīng)和動(dòng)態(tài)市場(chǎng)競爭結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，同時(shí)平臺(tái)具有高市場(chǎng)集中傾向，使得該指標(biāo)在新的環(huán)境下面臨著挑戰(zhàn)。[2]而根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第4條的規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到本規(guī)定第3條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，中華人民共和國國務(wù)院（以下簡稱國務(wù)院）商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。[3]該規(guī)定針對(duì)特殊情況授予國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的自由審查權(quán)，有利于遏制企業(yè)非法合并擾亂市場(chǎng)競爭秩序。但是如果不加以限制，極有可能滋生腐敗，成為擾亂市場(chǎng)競爭秩序的“兇器”。

二、大數(shù)據(jù)企業(yè)的特殊性及其對(duì)合并審查制度的沖擊

大數(shù)據(jù)企業(yè)以數(shù)據(jù)為核心，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，具有與傳統(tǒng)企業(yè)不同的特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）大數(shù)據(jù)企業(yè)的用戶鎖定效應(yīng)增加了合并審查標(biāo)準(zhǔn)的確定難度

大數(shù)據(jù)企業(yè)具有用戶鎖定效應(yīng)是指用戶在選擇大數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)之時(shí)，由于受到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、兼容性等因素的影響而形成退出障礙，從而對(duì)原大數(shù)據(jù)企業(yè)產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴性。與以往不同的是，現(xiàn)如今用戶在選擇產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)的自由度有所降低。一方面，大數(shù)據(jù)企業(yè)能夠通過某些技術(shù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)用戶的限制，即當(dāng)用戶選擇某企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)之后，由于不同企業(yè)的產(chǎn)品所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，造成產(chǎn)品之間難以互通，用戶的自由選擇受限；另一方面，即使用戶存在自由選擇產(chǎn)品或服務(wù)的可能，但是由于退出成本較高，也不得不選擇放棄自由選擇，從而受限。在用戶鎖定效應(yīng)之下，用戶對(duì)該產(chǎn)品或者服務(wù)形成依賴，繼而形成相應(yīng)的外部性，從而吸引更多的用戶選擇該產(chǎn)品和服務(wù)。以此循環(huán)往復(fù)，用戶規(guī)模越來越大。相應(yīng)的營業(yè)額也會(huì)不斷擴(kuò)大。[4]

（二）大數(shù)據(jù)企業(yè)的特殊盈利模式顛覆了營業(yè)額計(jì)算的傳統(tǒng)路徑依賴

在傳統(tǒng)的行業(yè)上，免費(fèi)行為不計(jì)算到企業(yè)的營業(yè)額當(dāng)中，自然也就不受到反壟斷的規(guī)制。但是，在具有外部性和用戶鎖定效應(yīng)特征的大數(shù)據(jù)企業(yè)之下，為了能夠獲得市場(chǎng)先機(jī)，低價(jià)格或者免費(fèi)行為的經(jīng)營策略對(duì)企業(yè)來說也未嘗不可進(jìn)行。此時(shí)，名義上的“免費(fèi)”或者低價(jià)格行為并不代表真正的讓利行為，企業(yè)可以通過其他途徑來彌補(bǔ)損失。例如，在所提供的服務(wù)之上插入適當(dāng)?shù)膹V告，或者用戶是以免費(fèi)提供自身的個(gè)人信息作為對(duì)價(jià)獲取服務(wù)。因此，在對(duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)營業(yè)額的認(rèn)定上，通過對(duì)企業(yè)的銷售數(shù)量和銷售價(jià)格進(jìn)行簡單的計(jì)算難以客觀地反映大數(shù)據(jù)企業(yè)真實(shí)的營業(yè)額。同時(shí)依靠傳統(tǒng)的假定壟斷者測(cè)試（SSNIP測(cè)試）在單邊市場(chǎng)、單邊價(jià)格競爭之時(shí)能夠發(fā)揮有效作用，但是在面對(duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)雙邊平臺(tái)產(chǎn)品和服務(wù)之時(shí)也就無能為力。[5]

（三）大數(shù)據(jù)企業(yè)的動(dòng)態(tài)競爭市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模糊了申請(qǐng)審查標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間邊界

與傳統(tǒng)相對(duì)靜態(tài)的市場(chǎng)競爭結(jié)構(gòu)不同的是，大數(shù)據(jù)企業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為主要競爭手段，只有通過不斷的技術(shù)改造才能獲取或維持其市場(chǎng)地位。因此，在這種創(chuàng)新活動(dòng)模式之下，大數(shù)據(jù)市場(chǎng)是一種動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)競爭結(jié)構(gòu)。此外，由于網(wǎng)絡(luò)外部性、用戶鎖定效應(yīng)的影響，大數(shù)據(jù)企業(yè)的營業(yè)規(guī)模也在不斷變化之中。因?yàn)樵谕獠啃?yīng)之下，大數(shù)據(jù)企業(yè)的銷售額會(huì)隨著用戶的增多而隨之增加，相應(yīng)的作為回報(bào)，愿意免費(fèi)提供個(gè)人信息的用戶也會(huì)隨之增多；而鎖定效應(yīng)使得用戶對(duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)形成依賴，無法再次選擇其他同類產(chǎn)品。在這種情況下，大數(shù)據(jù)企業(yè)在合并之時(shí)可能并不能夠達(dá)到國家規(guī)定的相應(yīng)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但是在合并之后，可能在短時(shí)間內(nèi)就能獲得大量市場(chǎng)份額，且這種市場(chǎng)份額依賴于企業(yè)的創(chuàng)新能力才能得以維持，稍有不慎，企業(yè)營業(yè)額可能會(huì)急劇下降。那么如何選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)或者恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)營業(yè)額進(jìn)行考量是司法實(shí)踐中面臨的一道難題。例如，在滴滴收購優(yōu)步中國一案中，滴滴在收購之時(shí)并未向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)，理由在于基于當(dāng)時(shí)的營業(yè)額尚不能達(dá)到國家規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但是，在收購優(yōu)步中國之后，滴滴的市場(chǎng)份額由85.3%迅速上升至90%多，且再次收購快的，獲得了決定性的市場(chǎng)支配地位。

三、我國大數(shù)據(jù)企業(yè)合并審查制度完善之建議

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，商業(yè)模式也在不斷改變和創(chuàng)新。由于法律具有滯后性使其不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下大數(shù)據(jù)企業(yè)的合并審查問題。而作為反壟斷控制程序的關(guān)鍵，企業(yè)合并的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步完善十分必要。主要可以從以下兩方面著手：

（一）進(jìn)一步細(xì)化大數(shù)據(jù)企業(yè)合并申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)

目前，以單一的營業(yè)額為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)明顯不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)背景下新的經(jīng)營模式特點(diǎn)，必須在立法上進(jìn)行適當(dāng)修改。針對(duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)的雙邊市場(chǎng)，其申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所特殊安排。一方面，在對(duì)銷售額進(jìn)行定量分析之時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮大數(shù)據(jù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非定量因素。具體而言，大數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)行合并申報(bào)的時(shí)候，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)大數(shù)據(jù)行業(yè)特征進(jìn)行概括性評(píng)價(jià)，明確其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、商業(yè)經(jīng)營模式等。此外，還可以將用戶數(shù)量、企業(yè)市場(chǎng)競爭力作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的參考因素，同時(shí)還要明確國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)審查的條件，對(duì)其自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的限制。另一方面，要區(qū)分不同的產(chǎn)業(yè)系數(shù)因素?，F(xiàn)行單一的營業(yè)額申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)未考慮其他行業(yè)的特殊性。例如，針對(duì)金融、房地產(chǎn)等體量較大的行業(yè)，行業(yè)系數(shù)可以作減法計(jì)算；針對(duì)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等傳統(tǒng)體量較小的行業(yè)，可以采取較高行業(yè)系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而針對(duì)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等特殊行業(yè)則需要引入相應(yīng)的行業(yè)系數(shù)，具體制定辦法由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)同專業(yè)人士共同進(jìn)行。最后，在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中適當(dāng)引入“蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)?！吧w然性”的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以企業(yè)自身公開的信息、公司年度財(cái)務(wù)報(bào)表以及公開資料中顯示的營業(yè)額、市場(chǎng)競爭力報(bào)告等為基本考量因素，同時(shí)還要參考第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所提供的信息，例如管理咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、資信評(píng)級(jí)等機(jī)構(gòu)發(fā)布的企業(yè)業(yè)績、排名信息、資產(chǎn)規(guī)模等，最后結(jié)合執(zhí)法部門在調(diào)查中所收集的資料進(jìn)行綜合評(píng)估。當(dāng)大數(shù)據(jù)企業(yè)的營業(yè)額滿足上述條件之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門進(jìn)行主動(dòng)申報(bào)，未依法申報(bào)的由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行處罰。

（二）嚴(yán)格追究未依法進(jìn)行申報(bào)之經(jīng)營者的法律責(zé)任

目前，針對(duì)未依法進(jìn)行申報(bào)的企業(yè)處罰主要包括禁止令和罰款兩個(gè)種類。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，針對(duì)未依法進(jìn)行申報(bào)企業(yè)的處罰金額最高為50萬元，同時(shí)可以對(duì)其采取禁止令措施。在大數(shù)據(jù)企業(yè)中，由于網(wǎng)絡(luò)外部效應(yīng)和動(dòng)態(tài)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，企業(yè)之間的合并更多的是規(guī)模較大的企業(yè)收購新興的小企業(yè)，針對(duì)動(dòng)輒幾十億元的收購規(guī)模，50萬元的處罰額度顯然是九牛一毛，盡管國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以采取禁止令措施，但是禁止令主要的法律后果也主要是恢復(fù)原狀，對(duì)惡意進(jìn)行合并而未進(jìn)行申報(bào)的大數(shù)據(jù)企業(yè)來說，沒有對(duì)其造成任何實(shí)質(zhì)性的損失和傷害。[6]由于違法成本較低，大數(shù)據(jù)企業(yè)在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑之下會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行大規(guī)模合并。此外，針對(duì)企業(yè)合并相關(guān)的刑事責(zé)任主要體現(xiàn)在《反壟斷法》第52條當(dāng)中，反壟斷執(zhí)法部門在依法進(jìn)行審查和調(diào)查過程中，拒絕提供信息，或者有阻礙調(diào)查行為過程構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)該規(guī)定，《反壟斷法》只對(duì)阻礙合并審查的行為進(jìn)行懲罰，對(duì)未依法進(jìn)行申報(bào)企業(yè)而實(shí)施合并的行為未進(jìn)行處罰，無疑會(huì)增加企業(yè)惡意合并行為事件的發(fā)生。

因此，為了適應(yīng)新形勢(shì)下大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，維護(hù)正常的市場(chǎng)競爭秩序，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，對(duì)大數(shù)據(jù)企業(yè)的惡意合并行為加大處罰力度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。[7]一方面，要提高對(duì)未依法申報(bào)的經(jīng)營者集中罰款的最高額。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國目前的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，或者借鑒新修改的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)未依法申報(bào)而實(shí)施合并的企業(yè)罰款額度提高至300萬元甚至更高。同時(shí)，可以禁止企業(yè)在一段時(shí)間再次進(jìn)行收購行為，以此提高對(duì)不法企業(yè)的威懾力。另一方面，要擴(kuò)大未依法申報(bào)的經(jīng)營者集中刑事責(zé)任的范圍。可以借鑒國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，如果經(jīng)營者的合并行為嚴(yán)重違反法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定，可以對(duì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人員處以拘役或者有期徒刑，對(duì)單位判處罰金。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略已經(jīng)上升至我國的一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，其發(fā)展越來越受到人們的關(guān)注。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，完善大數(shù)據(jù)企業(yè)合并審查制度，在以單一的營業(yè)額為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，充分考慮大數(shù)據(jù)企業(yè)用戶鎖定效應(yīng)、特殊盈利模式以及動(dòng)態(tài)市場(chǎng)競爭結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加大對(duì)未依法進(jìn)行申報(bào)而實(shí)施合并行為企業(yè)的處罰力度，對(duì)推動(dòng)大數(shù)據(jù)企業(yè)有序、健康發(fā)展具有重要的作用。

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