論“第三方評估”在精準扶貧中作用及其發(fā)揮

唐建兵

（淮北師范大學 歷史與社會學院，安徽 淮北 235000）

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》明確指出，扶貧開發(fā)工作的績效考核除了采用扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國農(nóng)村貧困監(jiān)測等方面的“官方”數(shù)據(jù)外，還將適當引入第三方評估。以此為重要開端，相關領域?qū)＜覍W者都不約而同地將研究目光移注于此，取得了較為豐碩的成果。以白春禮、石玉林、劉彥和汪三貴、劉建生、但文紅等為代表的資深學者或傾注于評估實踐，或著力于理論探索，尤其是在扶貧領域引入“第三方評估”的動因以及“第三方評估”項目介紹、角色定位、障礙困境、內(nèi)容范圍、工作流程和方法路徑等方面著墨較多，精辟之論除了拓展和深化扶貧理論的研究內(nèi)容外，亦為評估實踐提供了較多的借鑒價值。但為之遺憾的是，扶貧成效“第三方評估”就推進精準扶貧的價值和作用問題，未能引起專家學者應有的關注。

一、扶貧成效“第三方評估”的科學內(nèi)涵

所謂扶貧成效“第三方評估”，是指獨立于扶貧開發(fā)實施主體即政府組織和扶貧開發(fā)對象即貧困人口之外的特定機構或社會組織，深入扶貧工作一線，規(guī)避政績觀和官本位等復雜因素干擾，合理運用不同評估方案和評估指標，采取專項調(diào)查、抽樣調(diào)查、蹲點調(diào)研、傾聽民意和實地核查等多種方式，從專業(yè)角度對扶貧開發(fā)實施過程和精準脫貧具體情況進行獨立、客觀、全面評估的行為。就其概念內(nèi)涵不妨作這樣的理解。首先，就評估主體而言，第三方作為相對獨立的評估主體，既可以是有專業(yè)評估技術的非政府組織、民意調(diào)查機構，也可以是科研院所、傳播媒體和咨詢專家委員會等，這些組織機構與政府組織、扶貧開發(fā)對象等主體既不具有任何行政隸屬關系，也不存在直接的利益關系，能夠廣泛地采擷民意，揭示扶貧開發(fā)工作的本真面目，起到了“合理表達”的作用效果。其次，就評估內(nèi)容而言，主要是對扶貧政策實施過程、扶貧項目具體落實和扶貧開發(fā)成效的綜合評估，貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率和因村因戶幫扶工作群眾滿意度等方面是“第三方評估”的重中之重。貧困人口識別準確率采用漏評率、錯評率來進行衡量，主要檢測“扶真貧”是否落在實處；因村因戶幫扶工作群眾滿意度側(cè)重于幫扶過程的評估和幫扶效果的評估，旨在對“真扶貧”的測度；貧困人口退出準確率借助錯退率、漏退率反映出來，旨在“真脫貧”“脫真貧”的測度，避免數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保扶貧脫貧的真實性。再次，就評估形式而言，在“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)概念的推動下有更多選擇，問卷調(diào)查和實地核查是其中最為常見的兩種形式。最后，評估結果依賴于專業(yè)化技術手段和科學評估方法的運用，在對多樣化指標體系進行分析的基礎上，形成完整的扶貧開發(fā)情況評估報告并呈報委托機構或相關部門參閱?；蛟S可以這樣認為，第三方評估作為扶貧開發(fā)、精準脫貧的“優(yōu)化器”，有效地“彌補了傳統(tǒng)的政府自體評估的缺陷”。[1]

二、扶貧成效“第三方評估”的作用

扶貧開發(fā)作為重要的民生工程，達到預期目標關鍵在政策舉措的落實。而政策舉措是否得到落實以及落實得怎么樣，評估指標和績效考核起著指揮棒、質(zhì)檢儀的作用。扶貧成效“第三方評估”通過查擺突出問題、發(fā)掘工作亮點、總結共性經(jīng)驗，客觀評價政府扶貧開發(fā)績效，有利于矯正扶貧開發(fā)行為偏差，提高扶貧決策的精準性和有效性。

（一）獲得客觀評價，提高扶貧開發(fā)決策水平

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國在解決貧困問題上付出了巨大努力，也取得了顯著的進步，減貧成績舉世矚目，但當前脫貧任務依然相當艱巨。而扶貧成效評估恰恰是衡量扶貧效果的有效手段。扶貧成效評估是客觀測量和主觀評價的相互結合，既注重群眾扶貧脫貧滿意度的調(diào)查，又將貧困人口識別、“進退”精準率和幫扶開展情況等納入評估內(nèi)容。遺憾的是，關于扶貧成效評估，長期以來一直是政府“自拉自唱”、自體評估。不可否認，政府自體評估的確有充分調(diào)動行政資源、獲取大量信息的優(yōu)勢。但是，政府自體評估基于封閉性、自利性等特點，獲取的信息中難免裹挾著虛假成分，其固有的弊病和缺陷也是不容忽視的?！胺鲐毠ぷ髯龅迷趺礃樱荒茏哉f自話，而要讓第三方參與考核，這樣的考核會更有權威性和公信力?！盵2]為改變政府自說自話的狀況，由獨立于政府組織和扶貧對象之外的科研機構或社會組織作為“第三方”承擔扶貧成效評估任務，能夠恪守中立并以“旁觀者”的超脫身份親臨貧困一線。通過與扶貧干部、普通群眾和貧困人口面對面的溝通交流，更廣泛地征詢、整合民意；通過蹲點調(diào)研、公眾評議和實地核查等方式，自主地采集與扶貧開發(fā)相關的信息數(shù)據(jù)，確保信息數(shù)據(jù)的真實性、可靠性。民意充分涌流、信息資源匯聚，“第三方”掌握的資料全面真實，就能夠得出客觀公正評價，也就為扶貧決策提供了科學依據(jù)。

（二）總結共性經(jīng)驗，矯正扶貧開發(fā)行為偏差

“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！盵3]為了完成“消除貧窮、建成小康”的政治任務，中國共產(chǎn)黨和國家對貧困地區(qū)和困難群眾格外關注、格外關心，始終把扶貧開發(fā)工作擺在突出的戰(zhàn)略位置。在推進扶貧開發(fā)的實踐進程中，貧困地區(qū)充分把握國家政策優(yōu)勢，立足自身實際，既步步為營又思路開闊，采取局部試點、投石問路的方法，在解決群眾溫飽、邁向全面小康的路上“蹄急步穩(wěn)”，實現(xiàn)了重點區(qū)域和關鍵節(jié)點的率先突破：貧困盲區(qū)基本消除，貧困“地盤”越來越小，貧困程度明顯趨緩，貧困人口數(shù)量急劇下降。同時，各地探索中采取的金融扶貧、產(chǎn)業(yè)孵化、易地搬遷、定點幫扶、民生保障等諸多有益做法也值得肯定和借鑒。值得肯定的有益做法既彰顯了區(qū)域亮點，又承載著共性特征。而通過第三方的客觀評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)扶貧工作的最大亮點，這些亮點無疑是有較大借鑒價值和示范意義的，便于在更大范圍的貧困地區(qū)實施，繼而使貧困地區(qū)在超常規(guī)發(fā)展中實現(xiàn)彎道超車、直奔小康。不僅如此，“第三方評估”還能夠發(fā)現(xiàn)一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到、不敢公開”的問題，通過揭露戴帽造假、摘帽造假、數(shù)字脫貧等種種不良扶貧行為，逐步矯正扶貧開發(fā)的行為偏差。

（三）傳導正向壓力，壓實扶貧開發(fā)主體責任

從績效管理循環(huán)模型不難發(fā)現(xiàn)，評估是績效管理的關鍵環(huán)節(jié)。“第三方評估”作為一種必要而有效良性的外部制衡機制，彌補了政府組織自體評估和內(nèi)部評估的缺陷和弊端，具有鞭策和激勵的正向功能。扶貧成效檢測由政府組織發(fā)起并充任評估主體，基層政府作為評估對象要么是自己兼任“裁判員”，要么是與自己存在行政隸屬關系的上級組織充當“裁判員”，由于戴著貧困帽子潛在的利益誘惑遠遠超過貧困本身，成效評估或優(yōu)或劣，對其觸動也是微不足道的。甚至評估標準、評估指標在設定時，就刻意回避了扶貧開發(fā)工作中“底數(shù)不清、目標不準、效果不佳”等尖銳性問題，總是將扶貧實踐中不光彩的方面限制在可接受的范圍內(nèi)。而與之不同的是，扶貧開發(fā)成效由“第三方”進行評估，等于是將評估對象完全置于社會公眾的監(jiān)督之下，隱藏其間的問題自然顯露于外。試想，國家在給予貧困地區(qū)人、財、物等扶貧資源的大量投入之后，貧困狀態(tài)卻依然如初，扶貧成效的評估結果也遠不及預期，評估對象尤其是基層政府就會感受到來自體制外部的較大壓力。這種壓力促使評估對象在扶貧開發(fā)的實踐中進一步理清責任鏈條，逐級逐項壓實扶貧主體責任，切實加大扶貧攻堅力度，敢于擔當、積極作為，以激發(fā)扶貧工作的活力和創(chuàng)造力，促進真扶貧、扶真貧、真脫貧。

（四）改進方法路徑，助力精準扶貧精準脫貧

中國在推進扶貧開發(fā)40余年的探索實踐中，做了大量基礎性、系統(tǒng)性和開創(chuàng)性的工作，探索了許多有益的方法，創(chuàng)造和積累了資可借鑒的豐富經(jīng)驗。但是，也應當看到，扶貧方法路徑的施行也不是盡善盡美，扶貧開發(fā)的有些做法僅是初步嘗試，欠妥之處仍需要持續(xù)完善，而這都需要以科學的評估結論為基礎和前提?！暗谌皆u估”作為一種外部評價監(jiān)督機制，評估主體獨立于兩個利益主體之外，這就為評估結論客觀公正創(chuàng)造了最基本前提。“第三方”依據(jù)扶貧開發(fā)成效評估的具體要求和目標導向，科學制定評估方案，圍繞扶貧開發(fā)過程、扶貧開發(fā)結果等評估內(nèi)容設計評估指標體系。評估實施中，以扶貧事實認定、數(shù)據(jù)庫考核、群眾滿意度、資金流向考評等四個方面為最基本的著力點，通過對貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度等各類分項評估指標的分析測算，既可以發(fā)現(xiàn)扶貧開發(fā)中存在的突出問題，進一步查找扶貧差距，又可以總結“放之四海而皆準”的經(jīng)驗做法和典型案例。就存在的共性問題和差距，共同商討拿出整改意見或提出改進建議，督促評估對象進一步理清扶貧思路，及時轉(zhuǎn)變扶貧工作方式，調(diào)整不切實際或效果不佳的扶貧方法路徑，從而讓“自上而下”的扶貧開發(fā)政策在“自下而上”扶貧實踐中找準落腳點，有效破解精準扶貧方略實施難題；對普適性的經(jīng)驗做法和典型案例，則要進一步做好宣傳推廣，讓其在更大范圍內(nèi)發(fā)揮借鑒價值和引領作用，這樣就可以為精準扶貧精準脫貧提供強大助力，確保全面建成小康社會目標的如期實現(xiàn)。

三、扶貧成效“第三方評估”作用的發(fā)揮

扶貧成效“第三方評估”是脫貧攻堅最后沖刺階段創(chuàng)新扶貧管理方式的重大措施，巡察督查、揭短露丑、督促引導等作用的充分發(fā)揮，有助于國家客觀真實地了解扶貧工作全局，消除貧困地區(qū)現(xiàn)有的體制機制障礙，增強其內(nèi)生動力與發(fā)展活力。然而，“第三方評估”作用發(fā)揮的程度又在很大程度上取決于外部環(huán)境條件、制度體制設計和評估流程設定等諸多因素。就當前脫貧攻堅面臨的復雜形勢而言，將“第三方評估”引入扶貧領域并使其正向作用得到充分發(fā)揮，仍然還有許多工作要做。

（一）改善條件，營造扶貧成效“第三方評估”的環(huán)境氛圍

在加快推進政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，社會評價機制的地位和作用更加凸顯?！暗谌皆u估”作為一種重要的社會評價機制，將其引入扶貧領域既是扶貧工作機制改革的需要，更是政府治理方式的重大創(chuàng)新。但是，從2015年的局部試點和2016年的普遍推廣來看，似乎還缺乏必要的環(huán)境條件和社會氛圍。首先，對“第三方”主體的選擇標準缺乏一致共識。專業(yè)精深評估團隊借助專業(yè)化評估方式對信息數(shù)據(jù)進行處理分析，得出評估結論，權威性相對較高。但是，從2016年扶貧成效“第三方”主體的選擇情況看來，評估團隊組建并沒有相對統(tǒng)一的執(zhí)行標準。選擇是多樣的、復雜的，既有專業(yè)性評估組織，也有拼湊性評估團隊；既有獨立評估機構，也有委托評估組織。其次，扶貧成效“第三方評估”缺乏法規(guī)制度基礎。在我國，第三方評估機構本身就是個“晚產(chǎn)兒”，扶貧領域“第三方評估”更是剛剛起步，規(guī)范化、制度化的制度構建尚在探索當中。再次，部分群眾對扶貧成效“第三方評估”存有某些疑慮。基于慣性思維，基層群眾對地方政府有著較強的心理依賴，認為“第三方評估”屬于非官方行為，對扶貧開發(fā)實施主體并不具有必然的約束力，無非是走走過場，表達真實意見或想法恐怕對自己造成不良影響，結果導致評估時或不言不語，或成為基層某些干部的“傳聲筒”。部分群眾對此的消極態(tài)度，發(fā)出聲音的不真實，自然降低了“第三方評估”結論的“含金量”。因此，從根本上改變這種情況，一方面要進一步加大相關知識的宣傳講解力度，使普通群眾真正認識到扶貧成效“第三方評估”的重要價值和意義，更加積極主動地參與到評估實踐中。另一方面要盡快建立完善相關法規(guī)制度體系，同時還要積極培育“第三方”主體，不斷提升“第三方”的業(yè)務水平和評估能力，切實賦權“第三方”，真正發(fā)揮“第三方評估”在扶貧考核中的更大作用。

（二）全面把握、多方權衡，合理選擇“第三方評估”主體

“利益的關聯(lián)度直接關系著立場的公正性?！盵4]《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》雖然將“第三方評估”引入扶貧領域，但并沒有就“第三方”主體作過多的解釋和說明。也就是說，省級黨委和政府作為扶貧開發(fā)工作成效考核的發(fā)起者、組織者，對“第三方”主體擁有自主選擇權，且選擇對象也是多樣的。但是，“第三方”主體的確定落實到操作層面，又牽涉到許多問題。首先，“第三方”主體需有參與評估的能力。貧困本身即是個多維復雜概念，因而扶貧成效評估涉及的面就很寬，獲得全面真實的評估結論需要“第三方”擁有寬領域或多學科知識；扶貧成效評估也非純理論的科學研究，而是注重實效的具體工作，需要“第三方”主體既能把握相關政策，又能熟悉基層情況。因此，就“第三方”這個評估團隊而言，其成員必須具備較強的專業(yè)技能和綜合知識。其次，“第三方”主體要秉持中立立場。“第三方”主體獨立，是評估結論客觀公正的起點。因此，“第三方”主體參與評估活動，必須以“旁觀者”身份定位，與評估對象、服務對象等沒有直接的利害關系，且在評估活動中也不能受到相關利益主體的過大干擾，以保持獨立的話語權。再次，“第三方”主體選擇要持慎重態(tài)度。就目前情況來看，我國專業(yè)精深、信譽度高、資質(zhì)完備的評估機構數(shù)量相對偏少，遠不能滿足扶貧成效評估工作的需要。即便如此，扶貧成效評估的組織者也不能抱持“挖到籃里就是菜”的消極應付態(tài)度，脫離實際、倉促決策。

（三）“第三方評估”的方式選擇和時間安排做到科學合理

我國“第三方評估”在長期的實踐探索中，逐步形成了不同于西方社會的評估模式，最具代表性的有高校專家評估、專業(yè)公司評估、社會代表評估和民眾參與評估等四種模式。上述四種模式，哪一種更適合于扶貧成效評估？俗話說，“只有合適的才是最好的”。扶貧成效“第三方評估”的方式選擇，顯然不是簡單地生搬硬套，而是需要具有權變性。一方面要充分考慮到扶貧成效“第三方評估”的目標定位和作用價值，另一方面也要與扶貧開發(fā)工作的具體實際結合起來，譬如扶貧目標多元性、考核層次復雜性和評估過程持續(xù)性，等等。只有這樣，才能形成最適合扶貧領域的評估方式，最大限度地減少社會公眾對評估結論的質(zhì)疑和非議。另外，也應當看到，扶貧成效“第三方評估”作為國家貧困治理的外部制衡機制，除了提供科學決策、方法改進等有價值的參考信息外，還發(fā)揮著專業(yè)性監(jiān)督的功能。而“第三方評估”監(jiān)督功能的發(fā)揮，也不是一味地“馬后炮”。因此，在評估時間的安排上，要適當將評估關口前移，把事前監(jiān)督、過程監(jiān)督和事后監(jiān)督有機地結合起來，切實解決扶貧開發(fā)實踐中監(jiān)督滯后的問題，這樣做既利于扶貧決策又便于政策執(zhí)行，從而更加有效地推進精準扶貧精準脫貧工作。

（四）重視“第三方評估”報告，有效運用評估結果

扶貧成效“第三方評估”既非政府擺件也非觀賞“花瓶”，倘若將評估結果束之高閣顯然于扶貧工作無益，甚至會導致民間質(zhì)疑之聲四起。這就是說，評估結果能否引起重視并將其運用到具體的貧困治理實踐中，才是推進扶貧成效“第三方評估”面臨的最大考驗。關于此，可以從兩方面來看。評估中發(fā)現(xiàn)的工作亮點和共性經(jīng)驗，是值得肯定和推廣的部分，認可度和接受度相對較高，運用于扶貧實踐自然相對容易。但是，評估中發(fā)現(xiàn)的突出問題和不足之處，甚至是一些否認性評價，運用于扶貧考核就可能遇到較大阻力。就此，省級黨委和政府作為“第三方評估”的發(fā)起者要不怕揭丑、敢于亮劍。首先，敢于直面問題，做到即知即改。相關方面尤其是所涉利益主體要有直面問題的勇氣。評估中發(fā)現(xiàn)的問題，短期內(nèi)就可以整改到位的即刻整改；暫時不能整改到位的，也需要說明原因并拿出具體方案，在整改規(guī)定的時間內(nèi)保質(zhì)保量地完成任務。對其間較為突出的問題，譬如“目標不準”的問題，要深入到群眾當中將工作做實、做細，避免類似的問題再次發(fā)生。其次，核準問題性質(zhì)，堅持有責必究。扶貧開發(fā)是一件嚴肅的事情，要將評估結果與紀律、責任直接掛鉤。在查證問題原因、核準問題性質(zhì)的基礎上，把握問責界限，對扶貧工作中的違法違規(guī)問題以及嚴重侵害群眾利益的行為，做到有責必究、絕不姑息，以便最大限度地解決權限不明、職責混亂、推諉扯皮、工作不實的問題。

參考文獻：

[1]徐雙敏.政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善[J].中國行政管理，2011，（1）：28-32.

[2]林治波，銀燕.“第三只眼”看脫貧考核 [N].人民日報，2016-06-17.

[3]習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”[EB/OL].（2014-10-17）[2017-10-10].http://politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[4]鄒都.第三方評估精準助推“扶貧攻堅”[EB/OL].（2016-03-05）[2017-10-10].http://www.cermn.com/art274502.aspx.