新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)村治理的契機、挑戰(zhàn)及途徑

藍美芬

（中共松溪縣委黨校 基層教研室，福建 南平353500）

近年來，黨中央對深化農(nóng)村改革提出了新要求，指出要加大強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)力度，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、多渠道增加農(nóng)民收入、提高社會主義新農(nóng)村的建設水平。因此，如何改進和完善鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化已經(jīng)成為深化農(nóng)村改革必須面對的時代課題。目前，相關研究已取得了豐碩的成果。眾多學者分別從不同角度，運用不同研究方法，提出了自己的觀點和見解。但不管從哪個層面、哪個角度進行研究，都繞不開治理主體。本文擬以鄉(xiāng)村治理主體為觀察視角，通過宏觀、中觀、微觀三個層次的觀察，辯證分析當前鄉(xiāng)村治理存在的機遇和面臨的挑戰(zhàn)，并對推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提出若干思考。

一、新農(nóng)村建設背景下的鄉(xiāng)村治理契機

（一）宏觀制度性治理主體由“汲取型”向“服務型”轉變

我國正由“汲取型”向“反哺型”轉變，尤其近幾年，黨中央在強農(nóng)、富農(nóng)、惠農(nóng)方面持續(xù)發(fā)力，制定了一系列制度和政策，推行了一系列改革，取得了明顯成效。如農(nóng)業(yè)供給側改革、農(nóng)村土地“三權分置”、保護生態(tài)綠色發(fā)展、精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設等。圍繞著“五個全面”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局及“五大”發(fā)展理念，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付力度，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好履行發(fā)展經(jīng)濟、社會管理和公共服務等職能，使農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)村面貌不斷改善，農(nóng)業(yè)結構更加優(yōu)化。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在積極轉變觀念和職能，強有力地貫徹執(zhí)行黨中央頂層設計，從過去“全能型”包攬一切的政府向提供公共服務職能轉變。如在經(jīng)濟職能上，減少對經(jīng)濟過多的直接干預，更多轉向為“三農(nóng)”服務，通過提供政策支持和資金扶持等措施，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、培育本地經(jīng)濟組織、完善農(nóng)業(yè)補貼政策、整合統(tǒng)籌資金、推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。在社會管理職能上，協(xié)調不同利益主體和不同價值取向、化解社會矛盾和社會沖突的能力不斷加強。比如在執(zhí)行征地拆遷、遷址重建、土地流轉政策時，更加科學、理性，依規(guī)依法，避免簡單粗暴行政。同時，還有選擇地吸納社會力量參與網(wǎng)格服務管理。在履行公共職能方面，不斷完善公共基礎設施建設，如體育場、休閑公園、文化廣場、老人活動室的修建等，大大豐富了村民的精神文化生活。

由于國家和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化努力“瘦身”和“健身”，一方面不斷簡政放權，另一方面努力提高自身社會管理和公共服務的能力，既能有效節(jié)約治理成本，又能更好激發(fā)鄉(xiāng)村其他治理主體的活力。

同時，基層黨組織由“黨弱村弱型”向“黨強村強型”轉變，習近平同志多次強調基層黨組織的重要性和職責，并大力整頓和建設基層黨組織，使基層黨組織得到了明顯改善，逐步形成“黨建村強”的良好態(tài)勢。在領導方式上從“強制命令型”轉向“基層服務型”，暢通連接群眾“最后一公里”；在工作方式上倡導基層創(chuàng)新，打造基層黨建特色；在隊伍管理上推行嚴進寬出的黨員管理機制和能上能下的干部管理制度；在責任追究機制上在黨委書記為第一責任人的架構下，細分責任內容，建立黨建工作“責任清單”，實現(xiàn)基層黨建工作責任制由 “虛”到“實”、單項考核向整體評估轉變［1］。

村民自治組織正由 “形式民主”邁向 “真正自治”。學者肖唐鏢認為，基層自治制度設計是美好的，但“農(nóng)村的村務管理還存在管理不科學、決策不民主、監(jiān)督不到位的情況，農(nóng)民只有形式上的權利”［2］等問題。為進一步完善村民自治制度，全國各地村民委員會不斷開展創(chuàng)新，改進工作方式、方法，在人民群眾中的公信力和影響力逐步增強。如廣東清遠、湖北秭歸、廣西河池等地積極探索村民自治重心下沉到自然村、村小組的治理模式，設立村民理事會、黨群理事會、服務站等治理單位，激活了村民自治的內生動力，還有河北青縣的 “村代會常任制”模式，浙江溫嶺的民主懇談會形式，四川巴州的民主監(jiān)事會制度等。村民自治的大膽創(chuàng)新探索正一步步朝著調整治理結構和制衡權力的方向努力，越來越靠近自治的實質內容。

（二）中觀民間組織治理主體由“旁觀者”向“參與者”轉變

中觀民間組織包括新型經(jīng)濟和非經(jīng)濟型社會組織。隨著黨中央帶領農(nóng)民增收致富、產(chǎn)業(yè)脫貧、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等一系列措施的實施，孕育和催生了一個個新型經(jīng)濟型組織，如龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)農(nóng)場、“互聯(lián)網(wǎng)+”等組織。鄉(xiāng)村經(jīng)濟型社會組織正在成長為一個強有力的治理主體，能有效彌補政府在市場和公共服務方面的不足，在聯(lián)結政府、市場和農(nóng)民關系方面起著不可替代的作用。在促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護農(nóng)民權益、提高農(nóng)民素質和責任感、認同感等方面也發(fā)揮著重要作用。

非經(jīng)濟社會組織種類多樣，如宗族組織、宗教性組織、鄉(xiāng)賢理事會、環(huán)境保護協(xié)會、老年協(xié)會、文娛協(xié)會，等等。他們在不同領域中滿足不同主體的需求，在生活互助、社會救濟、生產(chǎn)協(xié)作、化解社會矛盾、豐富生活、文化傳承等方面承擔了部分制度內治理主體的功能，在鄉(xiāng)村治理中也起到了積極的作用。

（三）微觀治理主體由“被動治理”轉向“主動參與”

微觀治理主體主要分為鄉(xiāng)村精英和普通村民。馬克斯·韋伯把鄉(xiāng)村精英定義為：“那些具有特殊才能，在某一方面或某一活動領域具有杰出才能的社區(qū)成員，他們往往是在權力、聲望和財富等方面有較大優(yōu)勢的個體或群體?！保?］

隨著現(xiàn)代化建設和城市化進程的加快，很多鄉(xiāng)村精英流向城鎮(zhèn)和大都市，他們通過帶回資金和技術，傳播現(xiàn)代觀念等方式，與鄉(xiāng)村建立聯(lián)系，并主動謀求改善鄉(xiāng)村落后貧窮的狀況，打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權威格局。他們推動著鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、文化各方面事務發(fā)展，在村民中有較高的威信和號召力，具有較強的組織協(xié)調能力，人際關系熟絡，具備治理鄉(xiāng)村的能力。

隨著信息化時代的到來，特別是互聯(lián)網(wǎng)在鄉(xiāng)村的普及，大大密切了鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系?！靶畔⒒沟绵l(xiāng)鎮(zhèn)政府無法壟斷信息資源，從而使鄉(xiāng)政府唯一的權威地位受到挑戰(zhàn)，各種信息的快速流動，使農(nóng)村更多地了解外部信息。使得原來的治理模式難以持續(xù)?！保?］普通村民可以通過各種微信群、公眾號、民情信箱、一鍵舉報、APP惠農(nóng)軟件、網(wǎng)絡問政等不同形式，迅速了解國情、地情和各種信息，加大對其他治理主體特別是制度內治理主體的監(jiān)督力度。同時網(wǎng)絡又大大拉近了村民與政府之間的距離，激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，增強了責任意識、參與意識、民主意識、維權意識。

新農(nóng)村建設的發(fā)展，大大加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，人口流動增強，內外信息交流頻繁。原本封閉、靜態(tài)、同質化的鄉(xiāng)村日益向開放、動態(tài)、異質化轉變，大大解放了村民的思想，帶來了新思想、新觀念，村民的素質和見識不斷提高，日益由依賴走向獨立，由保守走向進取，有利于增強農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的主體地位。

二、新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）宏觀制度設計與具體實踐存在偏差的矛盾

國家治理能力和體系的現(xiàn)代化轉型，旨在革除政府一元單向管理的模式，建立由政府、市場、社會和民眾多元交互共治的體系。要求制度內治理主體更多承擔提供社會服務、公共產(chǎn)品及基礎設施等職能，來滿足鄉(xiāng)村社會對公共服務的需求。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的一級政府，要貫徹執(zhí)行國家或上級政府下達的各項方針政策，完成上級布置的各項任務。上級政府通過人事、決策、考核、財政等方面加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控力度，并且要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一把手負責”、實行“一票否決”制度，這種壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往又重新扮演著“全能政府”的角色，把主要精力用于完成上級各項任務，從而削弱其對公共服務職能的履行。另外，村委會既要接受村黨支部的領導，又要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，甚至幾乎異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人。村委主干成員的待遇也由縣財政統(tǒng)一撥放，實行坐班制等，使村委會日益趨向行政化，而違背其作為自治組織的自我管理、自我教育、自我服務的初衷。有的鄉(xiāng)村采取黨支部書記和村委會主任“一肩挑”或是由村委會主任擔任黨支部副書記等方式，使黨組成員和村委會成員交叉任職，結果往往出現(xiàn)自上而下的國家授權對自下而上的民意授權的侵奪，“出現(xiàn)‘一事一議’形同虛設、集體債務化解無望、土地爭奪矛盾凸顯等困境。”［5］

由此，制度內治理主體往往面臨著兩難選擇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“全能型”和“服務型”之間搖擺不定，出現(xiàn)理念與實踐脫節(jié)的現(xiàn)象；村委會在 “自治化”和“行政化”間進退兩難；基層黨組織既要總攬全局又要“大小一起抓”。所以如何為制度設計創(chuàng)造一個良好的運行機制和環(huán)境，使其真正落地生根，需要鄉(xiāng)村治理在實踐中不斷探索。

（二）中觀社會組織蓬勃興起與發(fā)育不健全的矛盾

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會內部各方力量的有效整合，形成合力，達成良好互動。而鄉(xiāng)村社會組織在其中起著上下溝通和縱橫聯(lián)系的重要作用。但是目前，我國的鄉(xiāng)村治理仍是以國家主導下的推動型為主，鄉(xiāng)村社會組織雖然蓬勃興起，但發(fā)育不健全。

經(jīng)濟組織不少處于“弱、小、散”的狀態(tài)，規(guī)模不大、發(fā)展程度不高、資金和人才缺乏。在群眾中的影響力和威信也不夠，影響其對鄉(xiāng)村事務的參與和治理。植根于鄉(xiāng)村社會的村規(guī)民約，比較容易得到認同和遵守，具有較強的適應性和可操作性，能有效降低治理成本。但也容易喚醒與現(xiàn)代法治意識相左的傳統(tǒng)宗族意識和封閉的共同體意識，給依法治村帶來阻礙，甚至引發(fā)沖突。還有隨著鄉(xiāng)村社會階層的分化，價值取向更趨向多元，“許多傳統(tǒng)的亞文化現(xiàn)象開始興起，如宗族和不同信仰的宗教組織，在鄉(xiāng)村開始流行?！保?］影響鄉(xiāng)村社會，也會對社會主義核心價值觀帶來一定沖擊。

鄉(xiāng)村社會組織幾乎同時具有正、負雙重功能，如何有選擇地發(fā)揮其正功能，彌補政府與市場治理的不足，同時又有效抑制其負功能，使其不成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的阻礙，也是擺在鄉(xiāng)村治理面前的又一難題。

（三）微觀治理主體意識逐漸覺醒與治理能力不足的矛盾

微觀層面的治理主體主要包括鄉(xiāng)村精英和普通農(nóng)民。我國新農(nóng)村建設造就了方方面面、各具特色的鄉(xiāng)村精英，他們在推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、帶動村民致富，推進民主政治發(fā)展、加強監(jiān)督及化解鄉(xiāng)村矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著積極作用。但精英治村也有其弊端，容易利用自身的經(jīng)濟優(yōu)勢、政治資源或社會關系，破壞正常民主選舉。學者劉軍寧認為：“任何權力精英都有淪為專制者的傾向，這種傾向是否會變成現(xiàn)實，就要看與這些精英搭配的制度是什么?！保?］因此，如何規(guī)范和約束精英的行為，提高其治理覺悟和能力，任重而道遠。

精英治理遭遇的另一挑戰(zhàn)是本土精英的大量流失。隨著社會主義市場經(jīng)濟和城市化進程的發(fā)展，大量的鄉(xiāng)村精英涌向大都市或城鎮(zhèn)，在城市成家立業(yè)，逐漸脫離了與鄉(xiāng)村的內在聯(lián)系，大批的青壯勞動力外出務工。鄉(xiāng)村的人口結構日益走向老齡化和低齡化，出現(xiàn)“治理無人”的局面，地越種越荒，屋越蓋越空，如何留住精英，成為鄉(xiāng)村治理急待解決的問題。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理最廣大的動力源泉，但村莊原子化的存在，又極大地削弱了農(nóng)民的力量，他們無力把握村政和市場。受傳統(tǒng)小農(nóng)意識的影響，民主觀念不健全，參與鄉(xiāng)村治理的目標很大程度上是為了解決自身眼前的利益，缺乏社會意識和公共精神。習慣于依賴政府和村干部，“仍然存在等、靠、要和怕競爭、怕風險、怕負責的現(xiàn)象。”［8］甚至或以非理性方式表達訴求。因此，必須革除這些消極面，發(fā)揮出真正動力源泉作用。

三、新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)村治理途徑

（一）依法治村和依俗治村相結合

首先，要明確各治理主體間的治理邊界，協(xié)調好各治理主體間的關系，讓政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，各施其責。而以法律的形式來規(guī)范各個治理主體的關系顯得尤其重要?！耙粋€日漸成熟的現(xiàn)代社會，（應該是）法律逐漸地取代專制和暴力成為一個人們共同認可的規(guī)則和權威。沒有法治保障，社會可能會陷入一種無序狀態(tài)?！保?］因此，在長期以熟人為主的鄉(xiāng)村治理中，健全法治，依法治村顯得更加迫切，直接關系到鄉(xiāng)村治理能否成功走向現(xiàn)代化。

隨著改革開放和城市化進程的發(fā)展，鄉(xiāng)村精英和青壯勞動力大量由農(nóng)村流向城市，農(nóng)村日趨空心化。鄉(xiāng)村治理缺失了精英、青壯年這一最活躍和最主要的主體。但他們會在重大節(jié)假日、重大祭典活動時返鄉(xiāng)，把對外界的認知、做法源源不斷地帶回到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理可以充分以這部分精英或青壯勞力為突破口，帶動鄉(xiāng)村治理走向法治化、現(xiàn)代化。因為他們具有現(xiàn)代文明“法治”和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“俗治”的雙重特質，既有對鄉(xiāng)村的情感歸屬又有對城市文明的向往，是加快推進法治建設，實施依法治村的重要力量。

以法治為前提，法律化地規(guī)范鄉(xiāng)村各個治理主體的關系，并在法律的監(jiān)控下實施治理，明確各個主體間的責任、權限，營造一個良好的法治氛圍。同時以俗治為基礎，針對鄉(xiāng)村社會“熟人”、“半熟人”的特征，充分尊重民情風俗，減少鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)化代的阻力。

（二）激發(fā)社會組織活力與政府扶持監(jiān)管相結合

針對我國新興的社會組織，普遍存在規(guī)模小、資金缺乏、實力弱小的問題，特別需要政府在資金、人才、稅收等方面鼓勵和扶持，加大政策宣傳力度，引導農(nóng)民樹立合作意識，增加村民對鄉(xiāng)村社會組織的全面了解和在人們心中的影響力。同時，適當簡化登記程序、合理確定登記條件，將民間組織納入政府的監(jiān)管視野。直到其有完備的規(guī)章制度，能夠正常有效合理地發(fā)揮其功能為止。

盡快培育、建立、完善農(nóng)民自有、自治、自享的社會組織，既可以有效保障村民的權益，又可以收集村民意見和建議，完善決策過程，從而有力推動鄉(xiāng)村民主自治和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大，減少非理性事件發(fā)生。“只有當八億多農(nóng)民不再是‘原子化’分布，而是結合在成千上萬個自下而上的現(xiàn)代的農(nóng)民自發(fā)的組織里時，中國農(nóng)村的民主才有真正的載體?！保?0］因此當務之急是 “要把小農(nóng)扶上合作之路?！保?1］

（三）制度內治理主體需“前進”與“后退”相結合

制度內治理主體要做到進退有序，必須將基層黨組織建設與農(nóng)村民主建設有機結合起來，探索一種基層黨組織的領導有效融入鄉(xiāng)村社會的新機制和新路徑。

首先，制度內治理主體需努力“前進”的方面，基層黨支部要轉變觀念，發(fā)揮總攬全局，協(xié)調各方的核心作用。深入鄉(xiāng)村社會內部，了解民情、民意，獲得農(nóng)民的支持和信任，為全面建設小康社會提供智力扶持和堅強后盾。抓好黨員干部的思想作風建設和農(nóng)村思想政治建設，抓好村委會班子建設，暢通民意渠道，建立民主、科學決策的體制和機制等。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則需盡快從“全能型”政府角色中“后退”出來，樹立合作共治意識，通過政策扶持和規(guī)范引導，積極鼓勵和扶持社會組織參與治理，調動各類精英和農(nóng)民群眾的積極性主動性，協(xié)調好與村兩委的關系。把更多的職能轉向為鄉(xiāng)村治理提供各類公共服務和公共設施上來，努力強化服務職能，并建立與之相適應的干部績效考核制度。

村民委員會一方面要避免“過度行政化”，而失去自治的意義。另一方面也要避免“過度自治化”，不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和基層黨組織的領導，不愿協(xié)助政府完成各項工作。

（四）尊重農(nóng)民主體地位和加強教育培訓相結合

歷史經(jīng)驗和教訓告訴我們，鄉(xiāng)村治理必須確立鄉(xiāng)村社會人數(shù)最廣大的農(nóng)民的主體地位，真正做到“為民作主”轉向“由民作主”，由“治民”轉向“民治”，才有可能真正激活鄉(xiāng)村治理的動力。因為“對制度和政策，如果農(nóng)民能夠直接發(fā)出與他們人口比例相稱的聲音，我們就無需等待一個檢驗政策的周期、承擔政策錯誤的所有后果，而可以直接將損害的政策排除在外”［12］。

在尊重農(nóng)民的基礎上，加強對農(nóng)民進行思想教育，加強村民認同感和責任感的教育，提高村民參與村務的民主意識和能力，理性對待鄉(xiāng)村事務，既不盲從也不抗拒。破除農(nóng)民小富即安的小農(nóng)經(jīng)濟意識、破除陳規(guī)陋習，樹立現(xiàn)代文明意識。同時，開展有針對性的實用技術培訓，既讓農(nóng)民學到致富本領，又在培訓中學到誠信、服務、合作等理念。

（五）積極培育、引進精英和加強約束監(jiān)督相結合

首先，樹立人才意識，培育和引進雙結合，建立人才儲備庫。儲備一支素質高、思路活、年輕化、性別結構合理的后備梯隊，是鄉(xiāng)村治理的長遠之計。全國各地鄉(xiāng)村要積極為精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造優(yōu)惠政策，支持精英創(chuàng)業(yè)，建立精英民主參與制度和利益表達機制，以吸引精英回流。通過大學生支援西部建設、“三下鄉(xiāng)”活動，選聘大學生“村官”，下派駐村干部等多種舉措，緩解鄉(xiāng)村治理人才不足的問題。

但針對精英治理的缺陷，必須把積極培育和引進與加快建立精英治理的民主化、法治化、規(guī)范化機制結合起來，讓精英明白為什么而治，為誰而治，怎么治，才能防止精英治村走向蛻變。

（六）“靜態(tài)觀察”與“動態(tài)觀察”相結合

隨著鄉(xiāng)村治理實踐的發(fā)展，不同鄉(xiāng)村的治理或者同一鄉(xiāng)村的不同治理階段，可能都會不斷出現(xiàn)新的治理主體，并且各個治理主體間的地位和作用，也將隨著時代的發(fā)展而變化。到底是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導還是以村莊為主導?到底是以經(jīng)濟組織為主導還是以鄉(xiāng)村精英為主導?又或者是普通村民為主導?應該結合當時本地的治理資源、經(jīng)濟發(fā)展水平、村民的性格特點、生態(tài)環(huán)境、地方文化傳統(tǒng)等眾多因素，尋找一種最合適的治理方式，靜態(tài)是相對的，從長遠來看，各個治理主體間的關系是一種動態(tài)的發(fā)展的關系。

四、結語

鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)和問題是多層次、全方位的，破解難題也需要全面的視角。從宏觀、中觀、微觀三個層面治理主體進行全面分析，從制度內治理主體和制度外的治理主體相結合進行分析，從鄉(xiāng)村內生的治理主體和外在的治理主體相聯(lián)系進行分析等，就需構建一個上下、內外多視角相結合的立體分析框架，這也是選擇不同層次的治理主體作為觀察對象的意旨所在。因為各個層次的治理主體包含了鄉(xiāng)村治理多方面的資源，有利于挖掘和整合鄉(xiāng)村治理的各方力量，形成最大合力，推動鄉(xiāng)村治理走向多元互動共治的現(xiàn)代化。

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