通過行政長官的“間接治理”1
——中央政府治理香港特區(qū)的思路探究

董立山，葉子豪

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

一、問題與思路

香港回歸以來，在“一國兩制”的體制下，中央政府治理香港的模式始終圍繞著《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）構(gòu)建。但是這種治理模式是什么，其產(chǎn)生原因又是什么似乎并不那么明確?！痘痉ā分惺褂昧耸€條款來規(guī)定中央政府與香港特別行政區(qū)的關(guān)系，但是，這十二個條款卻沒有一條完整地說明中央政府究竟是如何治理香港的。雖然可以以“一個國家，兩種制度”和“港人治港，高度自治”這樣的政治話語來籠統(tǒng)概括中央對香港的治理就是中央授權(quán)讓香港人在《基本法》的范圍內(nèi)進行自治。但是這種話語無法解決更加細(xì)致的問題，比如在這樣的高度自治局面下，中央政府通過什么方式保持香港繁榮和穩(wěn)定？因此，需要有新的視角來探究中央政府實際上如何治理香港，而不是僅僅訴諸政治話語來理解中央與香港的關(guān)系。這樣的理論工作有利于更加清晰地把握中央政府在對港工作中的權(quán)力運作，理解在《基本法》的框架下中央政府治理香港的手段，從而制定正確的對港政策，增強中央與香港的互信，也有利于中央政府在地方擁有高度自治權(quán)的情形下積累治理經(jīng)驗。這為統(tǒng)一臺灣后如何治理臺灣，以及如何在不斷向地方下放權(quán)力的情況下維持中央政府的權(quán)威與權(quán)力提供了參考價值。

文章第二部分將討論在“一國兩制”下中央依據(jù)《基本法》所實際擁有的主權(quán)權(quán)力，因為這是影響中央治理香港的最根本因素。此部分的基本思路來自博丹的主權(quán)理論，通過直接比較理論上的主權(quán)權(quán)力與中央政府在現(xiàn)實條件下的主權(quán)權(quán)力，直觀地感受中央政府能夠行使的主權(quán)權(quán)力。第三部分在第二部分的基礎(chǔ)上依據(jù)《基本法》討論中央治理香港的方式，文章將會指出這種方式實際上是以愛國者治港為基礎(chǔ)的通過行政長官的“間接治理”，這種治理模式在現(xiàn)實條件下有其不可替代的價值和優(yōu)勢。最后一部分則集中討論“間接治理”模式下出現(xiàn)的弊端，即不利于國家建構(gòu)和凝聚香港人的認(rèn)同感，并對未來作簡單的展望。

二、“一國兩制”體制下中央政府的主權(quán)權(quán)力

1997年7月1日，中華人民共和國對香港恢復(fù)行使主權(quán)?！爸鳈?quán)”問題始終是中國收回香港的過程中最為核心的內(nèi)容，鄧小平在面對英國人“主權(quán)換治權(quán)”的要求時，更是斬釘截鐵地宣布主權(quán)問題不可以討論［1］12。中國政府就中國對香港是否擁有主權(quán)的歷史與政治敘事中，采取的策略是否定清政府與英國政府簽訂的三條不平等條約的政治正當(dāng)性，從而否認(rèn)香港是英國領(lǐng)土，因此得以合法、正當(dāng)?shù)刂苯有贾袊鴮ο愀巯碛兄鳈?quán)，而英國占領(lǐng)香港的政治事實只是歷史遺留問題。這種策略在憲法學(xué)上的表述就是陳端洪教授所說的領(lǐng)土權(quán)的所有權(quán)與占領(lǐng)相分離、統(tǒng)治權(quán)的正當(dāng)權(quán)威和實際權(quán)力相分離［2］165-185。中國的主權(quán)立場在中英談判伊始即獲得確立［3］134-146，《中英聯(lián)合聲明》第一條的措辭是“中國宣布恢復(fù)行使主權(quán)”，關(guān)鍵詞是“恢復(fù)行使”，這里的政治修辭意味著，中國在英國的三個不平等條約下仍然享有主權(quán)，但是僅僅擁有“主權(quán)權(quán)力”，而沒有“主權(quán)權(quán)力行使”，因此，香港回歸在憲法學(xué)意義上實際上是中國在擁有主權(quán)的前提下，恢復(fù)了主權(quán)權(quán)力的行使。在此，區(qū)分了“主權(quán)權(quán)力”與“主權(quán)行使”兩個概念，前者是作為主權(quán)者的中國人民在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)具有權(quán)威，而后者則是主權(quán)者通過其代表向其通知范圍內(nèi)施展權(quán)力，進行技術(shù)意義上的治理。事實上，“主權(quán)權(quán)力”是具有政治意義和道德意義的實質(zhì)性內(nèi)容，“主權(quán)行使”則是技術(shù)上的形式性內(nèi)容。

中國對于香港雖然擁有無可爭議的主權(quán)，并且也成功收回香港，恢復(fù)行使主權(quán)。但是如果回到傳統(tǒng)主權(quán)理論中考察“一國兩制”，就會發(fā)現(xiàn)中國在“一國兩制”下的主權(quán)行使與傳統(tǒng)主權(quán)理論出現(xiàn)了錯位。16世紀(jì)法國著名的政治理論家讓·博丹提出了主權(quán)理論，為現(xiàn)代政治理論的建構(gòu)和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。博丹在《國家六書》中詳細(xì)地梳理了“主權(quán)清單”，在他看來，主權(quán)者至少擁有一些特有的主權(quán)權(quán)力才可稱為主權(quán)者，這里的“主權(quán)權(quán)力”在文本的意義中不僅僅是擁有“主權(quán)權(quán)力”，而且還是具備“主權(quán)行使”的權(quán)力，即主權(quán)者是否能在現(xiàn)實政治環(huán)境中行使這一系列主權(quán)權(quán)力。博丹強調(diào)的是主權(quán)者是否“擁有主權(quán)權(quán)力”，而文本除了用博丹的理論理解主權(quán)者是否擁有諸項權(quán)力，還需要進一步探討主權(quán)者是否能夠行使這些主權(quán)權(quán)力。在博丹看來，這些主權(quán)權(quán)力包含以下內(nèi)容：（一）制定法律；（二）宣戰(zhàn)和媾和；（三）設(shè)置與罷免主要官員；（四）終審權(quán)；（五）赦免權(quán)；（六）效忠儀式；（七）鑄幣權(quán)；（八）度量衡的規(guī)制；（九）設(shè)定直接和間接稅的權(quán)力［2］186-187。如果以《基本法》下中央對香港的權(quán)力劃分對照博丹所開列的主權(quán)權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)在法律規(guī)范意義上中央政府擁有以上的所有權(quán)力，是名副其實的主權(quán)者，但是這些權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)通過《基本法》授予了香港特區(qū)，所以，中央政府事實上得以行使的主權(quán)權(quán)力并不能完全覆蓋博丹所列舉的主權(quán)權(quán)力。

中央政府首先擁有的是立法權(quán)，但是中央政府的立法權(quán)僅限于對香港《基本法》的制定、解釋和修改，而根據(jù)《基本法》第十七條，日常立法權(quán)歸于香港立法會，除非與《基本法》抵觸，立法會在被授予的自治權(quán)內(nèi)自行立法；并且根據(jù)《基本法》第八條，香港原有法律除非與《基本法》相抵觸或經(jīng)香港特區(qū)的立法機關(guān)做出修改外，均可予以保留。換言之，中央政府只有在關(guān)于《基本法》制定、解釋和修改這樣的頂層制度設(shè)計方面才有立法權(quán)，而治理香港的具體法律則在自治權(quán)范圍內(nèi)授權(quán)給香港立法會。因此，中央政府并不能通過全國人大日常立法或者國務(wù)院制定行政法規(guī)的方式治理香港，并且由于香港終審法院擁有終審權(quán)，最高人民法院也無法借助司法程序處理香港事務(wù)。所以，在法律層面上只能以“人大釋法”的方式處理一些有關(guān)《基本法》的爭議性問題，通過具有普遍約束力的解釋意見治理香港，但是基于尊重“一國兩制”及香港“高度自治”的現(xiàn)實考量，全國人大常委會極少使用解釋權(quán)解釋《基本法》。自香港回歸以來只進行過五次人大釋法，最近一次是在2016年11月7日，針對香港立法會“港獨”議員宣誓對《基本法》第一百零四條進行的解釋。

其次，中央政府在香港派駐解放軍，這除了如鄧小平所言是宣示主權(quán)的體現(xiàn)外［1］75，在法律意義上則是執(zhí)行《基本法》第十四條有關(guān)香港特區(qū)防務(wù)權(quán)的規(guī)定。防務(wù)權(quán)實質(zhì)上是附屬于戰(zhàn)爭狀態(tài)中的一項權(quán)力，即主權(quán)者有權(quán)在戰(zhàn)爭狀態(tài)或者緊急狀態(tài)下進行政治決斷以維護國家安全［4］。駐港部隊在港權(quán)力僅限于執(zhí)行防務(wù)權(quán)與必要時的“協(xié)助維持治安和救助災(zāi)害”，并且后者需要特區(qū)政府向中央政府請求方可實現(xiàn)。因為，駐港部隊的權(quán)力受《基本法》第十四條第三款以及特別法《中華人民共和國香港特別行政區(qū)駐軍法》的限制，即駐港部隊不得干預(yù)香港特別行政區(qū)的地方事務(wù)。所以，在社會處于和平狀態(tài)下，駐港部隊僅僅是作為“主權(quán)在我”的象征，即使發(fā)生“旺角暴亂”這樣的群體性暴力事件，駐港部隊仍然不會出動，因為這是《基本法》第十二條第二款規(guī)定的由港府負(fù)責(zé)的社會治安事件。因此，由于受《基本法》與《駐軍法》約束，實際上中央政府在香港駐軍的主權(quán)象征意味多于主權(quán)行使。

第三，中央政府享有外交權(quán)力，《基本法》第十三條規(guī)定中央政府負(fù)責(zé)與管理香港有關(guān)的外交事務(wù)，但是在本條第三款中同時規(guī)定了中央授權(quán)香港依照本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)?！痘痉ā返谄哒略敿?xì)規(guī)定了香港特別行政區(qū)在外交事務(wù)中的具體范圍，香港特別行政區(qū)可以以“中國香港”的名義參與非政治性的對外交往事務(wù)，也就是說，中央政府擁有的只是政治性的外交事務(wù)權(quán)力，而香港則獲得了非常大的對外交往權(quán)力，至少相對于內(nèi)地的省、直轄市、自治區(qū)這樣的同級地方單位而言，這種外交權(quán)力大大高于其他同級地方政權(quán)，相當(dāng)于“半主權(quán)”的政治實體享有的權(quán)利。這就是為什么在一些國際場合常?？梢钥吹揭浴爸袊愀邸泵x參與國際事務(wù)的場景，而看不到“中國廣東”“中國北京”“中國西藏”等以中國大陸地方政權(quán)為名的交往活動的原因所在。中央通過《基本法》授權(quán)香港高度的對外事務(wù)權(quán)力，這也從側(cè)面反映了香港的高度自治權(quán)。

第四，主權(quán)權(quán)力是人事任命權(quán)?！痘痉ā返谑鍡l規(guī)定中央政府享有任命特區(qū)行政長官和行政機關(guān)的主要官員的權(quán)力。但是在《基本法》第四十五條則規(guī)定了“香港特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央政府任命?！贝藯l款包含兩個法律程序，其一是通過地方的法律程序產(chǎn)生行政長官，其二是經(jīng)過中央政府任命。換句話說，行政長官必須經(jīng)過兩層正當(dāng)性認(rèn)可方能產(chǎn)生：第一層是通過地方民主選舉或精英協(xié)商而產(chǎn)生的正當(dāng)性，第二層是主權(quán)者的代表即中央政府認(rèn)可的正當(dāng)性。那么，由此會產(chǎn)生一個疑問，假如在香港通過選舉或協(xié)商產(chǎn)生的行政長官不受中央政府認(rèn)可，中央政府拒絕任命，那么其中產(chǎn)生的行政權(quán)力真空的憲法危機應(yīng)該如何解決？陳端洪教授把這一現(xiàn)象稱為一國兩制內(nèi)的“二律背反”。陳教授認(rèn)為該問題的解決方案是依靠《基本法》第四十五條第二款的提名委員會機制，并由此賦予了提委會民主正當(dāng)性［5］17。

以上四項是中央政府依據(jù)憲法和《基本法》所享有的主權(quán)權(quán)力，其他重要的主權(quán)權(quán)力，如財政稅收權(quán)、鑄幣權(quán)、終審權(quán)等則掌握在香港特區(qū)政府、立法會、法院的手中，而政治效忠在強世功教授看來則在回歸后處于真空狀態(tài)［6］。從以上論述可以初步得到一個結(jié)論，即中央政府不能通過諸如普通立法、政策、人事任免、財政稅收、終審判決等現(xiàn)代主權(quán)國家通用的法律與人事兩方面治理手段直接治理香港，那么不免會產(chǎn)生疑問：面對如此復(fù)雜的政治、法律局面，中央政府作為主權(quán)者的代表，究竟如何一方面真真切切地賦予香港高度自治權(quán)，另一方面又維護了主權(quán)防止香港通過任何形式分離出去呢？當(dāng)然，中國國家實力大大增強，通過國家權(quán)力牢牢控制香港是最簡單、直接的辦法。但與此同時，僅僅依靠政治強力治理一個地方難以發(fā)揮地方的積極性，也容易產(chǎn)生治理困境。由于“山高皇帝遠(yuǎn)”，中央政府官員難以全面了解每一個地方面臨的問題以及民情，在這樣的情況下難免出現(xiàn)決策失誤的情況。而“一國兩制”中“兩制”的意涵包含了中國政治精英的一種愿景，即設(shè)計一種與內(nèi)地社會主義制度有所區(qū)別的并且能夠高度自治的體制，在制度多元化方面不斷探索中國人理想的制度體制。但是如果過分強調(diào)“兩制”的差異，忽略“一國”，完全把香港交由香港人自治，那么，在香港獨特的民情下很可能會被某些不法人士，甚至是港獨分子利用而做出損害香港和國家利益的行為①。

三、“愛國者治港”：基于行政長官的“間接治理”

中央政府在無法直接通過法律也無法通過直接人事任免權(quán)治理香港的情況下，只能以一種特殊的“代理人制度”對香港進行“間接治理”。這種間接治理模式在具體政治實踐中的表現(xiàn)就是“愛國者治港”。2014年中央政府發(fā)布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（以下簡稱《白皮書》），《白皮書》中強調(diào)了“愛國者治港”這一概念［7］。上文提到的博丹的主權(quán)者“權(quán)力清單”中，其中有一項就是“效忠儀式”，所謂效忠在現(xiàn)代政治理論中就是要求人民對主權(quán)者的效忠，在博丹的時代是效忠國王，因為在絕對主義王權(quán)下的國家，主權(quán)者即是國王。而在人民主權(quán)理論成為現(xiàn)代國家立國的基本原則的情況下②，僅僅要求人民效忠主權(quán)者是不準(zhǔn)確的，因為人民本身即是主權(quán)者，所以，現(xiàn)代政治理論下的效忠則擴展為效忠主權(quán)者的“符號”，即國家。國家是作為主權(quán)者的人民通過社會契約理論，按照人民主權(quán)原則建立起來的政治共同體，因此，效忠在這里的意義是保證政治共同體內(nèi)的每一個人都效忠這個保全個體的“利維坦”，防止共同體的解散而再次陷入“自然狀態(tài)”中［8］。所以，“愛國者治港”這一間接治理模式是要保證直接治理香港的港人認(rèn)同中國這一政治共同體，一方面維護國家主權(quán)、安全的國家利益，另一方面保持香港長期繁榮穩(wěn)定。

體現(xiàn)“愛國者治港”效忠儀式的是《基本法》第一百零四條規(guī)定的宣誓效忠制度：“香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”，但是可以從該條款看到，“中國”這一擁護效忠的對象缺位了。無論是效忠香港《基本法》還是效忠香港特區(qū)，這里的效忠對象都是“香港”——構(gòu)成香港特區(qū)的憲制性文件和香港本身，這一條款并沒有體現(xiàn)從政者效忠國家的基本政治倫理。因此，中央政府才會在香港回歸17周年前夕發(fā)布《白皮書》，并在《白皮書》中強調(diào)“堅持以愛國者為主體的‘港人治港’”，其中，更是把“對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理”作為該部分的核心立場。中央政府以主權(quán)者代表的身份，以《白皮書》的方式對從政者的政治立場作了要求，即要求從政者不僅需要擁護《基本法》和效忠香港特區(qū)，而且還需要對國家效忠。但是發(fā)現(xiàn)，《白皮書》是中央政府對過去在香港實施“一國兩制”的經(jīng)驗總結(jié)，中央政府只不過借此機會闡明中央政府對于“一國兩制”的理解與立場，以此把握關(guān)于“一國兩制”的話語主動權(quán)。因此《白皮書》并沒有法律效力，不能以此規(guī)范香港從政人員的政治立場，更何況“愛國”只是公民的情感，而情感是不能以客觀標(biāo)準(zhǔn)量化，所以，《白皮書》更多是工作總結(jié)和政策理解，而不是規(guī)范性文件。2016年11月，由于發(fā)生了香港立法會議員宣誓事件，全國人大常委會對《基本法》第一百零四條進行解釋，將該條規(guī)定的“擁護中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”作為“該條規(guī)定的宣誓必須包含的法定內(nèi)容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件?！辈⑶乙?guī)定“宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之后從事違反誓言行為的，依法承擔(dān)法律責(zé)任?！边@一法律解釋雖然能阻絕違反誓言的重要公職人員進入國家政權(quán)機關(guān)，但是這一解釋仍然無法使香港的重要公職人員對國家效忠。

從有效治理的角度來看，中央的期望是愛國愛港人士掌握香港的政權(quán)，包括行政、立法、司法三個分支的政治權(quán)力。但是上文已經(jīng)指出，中央在這三個分支的控制權(quán)僅僅存在于對行政長官的任命權(quán)上，這種任命權(quán)在中央認(rèn)可的行政長官人選中是形式意義的。如果由中央不滿意的人士擔(dān)任行政長官，這種任命權(quán)則是實質(zhì)性的，即中央可以通過拒絕任命的程序性手段而使行政分支“群龍無首”，使得香港陷入沒有政府首腦的憲法危機中，這種情況無論是對于中央政府還是香港人民而言，都是最壞的選擇。

為了避免這一政治局面發(fā)生，《基本法》在第四十五條第二款中規(guī)定了行政長官的產(chǎn)生辦法，即行政長官的產(chǎn)生由香港實際情況和以循序漸進的原則規(guī)定，最終目的則是由一個“有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生”行政長官。并且《基本法》通過附件的形式詳細(xì)規(guī)定了香港行政長官的程序?？偨Y(jié)起來就是2007年以前的行政長官產(chǎn)生（除第一屆外）由選舉委員會選舉產(chǎn)生，而2007年以后如果需要修改選舉委員會的行政長官產(chǎn)生程序，則需要經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。前者實際上是“過渡階段”的行政長官產(chǎn)生方式，而后者是第四十五條第二款規(guī)定的普選行政長官的制度變更程序。通過選舉委員會制度選舉行政長官，一方面通過選舉委員會產(chǎn)生行政長官有利于整合中央的意見和香港選舉委員會代表的意見，由此產(chǎn)生的行政長官易受中央認(rèn)可；但是另一方面，這種選舉方式容易被質(zhì)疑為“小圈子選舉”，因為該程序選舉行政長官缺乏民主正當(dāng)性。所以2007年以后香港各界要求普選的聲音越來越大，中央政府也于2014年8月31日作了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定》（以下簡稱《決定》），全國人大常委會決定從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實行由普選產(chǎn)生的辦法，但是該方案被香港立法會議員否決③，由此產(chǎn)生的結(jié)果就是2017年行政長官選舉依舊沿用選舉委員會選舉的方式?！稕Q定》中規(guī)定依照《基本法》使用提名委員會的制度產(chǎn)生行政長官候選人，此處的提委會制度實際上充當(dāng)了中央政府任命權(quán)和香港地方產(chǎn)生行政長官之間的“潤滑劑”［6］22。因為提委會的存在使得香港社會各界和中央政府能夠在提名行政長官候選人階段充分磋商，就候選人的產(chǎn)生達成共識，選擇中央既滿意又受到具有廣泛代表性提名委員會認(rèn)可的行政長官人選，并且在普選的過程中由香港市民選舉出更能代表他們利益的行政長官，完成民主正當(dāng)性程序的認(rèn)可，最終產(chǎn)生中央政府與香港市民均滿意的行政長官。這樣一來，行政長官一方面能夠有效地與中央政府溝通，獲得有利國家發(fā)展也有利于香港的政策支持；另一方面也可以更有效地向全體香港市民施行相關(guān)政策，總體上保持香港繁榮穩(wěn)定。

就行政長官產(chǎn)生而言，選舉委員會和提名委員會都能很好地保證行政長官在“愛國愛港”這一政治倫理方面與中央政府保持共同一致。所以，中央政府通過行政長官進行間接治理是目前在“一國兩制”體制下較為可行的方式。事實上中央政府也是采取這樣的方式治理香港，自1997年香港以來，中央政府都在行政長官這一位置上保證由愛國者擔(dān)任，無論是董建華、曾蔭權(quán)還是梁振英，無不例外地在“愛國愛港，維護國家主權(quán)，保持香港長期繁榮穩(wěn)定”這一政治前提中都能與中央政府保持一致意見。

在此條件下，中央政府能夠有效地通過“代理人”行政長官間接地治理香港。值得說明的是，此處中央政府的“間接治理”并非是如拉線木偶一般控制著行政長官、以一種發(fā)號施令的方式治理香港，否則，行政長官就成了中央政府的傳話筒，這種治理模式就變成直接治理了。這里所說的間接治理，更多的是在保證行政長官與中央政府同心同德的前提下，行政長官在其自治權(quán)限內(nèi)治理香港，以保證香港長期繁榮穩(wěn)定，實現(xiàn)“港人治港，高度自治”。這種治理模式并沒有任何官方文件作過明確的描述與定義，更多的是在香港回歸十九年來中央政府在治理香港的過程不斷磨合產(chǎn)生的憲法性慣例。

四、“間接治理”模式的弊端與展望

作為保障香港在中央政府控制內(nèi)實行高度自治的手段，間接治理模式從一開始就顯現(xiàn)出來矛盾。在“一國兩制”的體制下，中央政府在收回香港時做出了保持香港的繁榮和穩(wěn)定的承諾［1］72-76，這一承諾涵蓋了中央政府需要對香港的繁榮和穩(wěn)定承擔(dān)政治上以及道義上的責(zé)任，即中央要避免甚至解決任何破壞香港繁榮、穩(wěn)定的不良因素。但是，中央政府實際掌握的主權(quán)權(quán)力十分稀少，根本無法通過大量使用常規(guī)的治理手段治理香港，在這種情形下，中央的政治責(zé)任與政治權(quán)力十分不匹配。為了遵守并實現(xiàn)諾言，中央政府只能不斷通過加強對代理人行政長官的控制來施行政策，以確保中央全國一盤棋的政策能夠?qū)ο愀郛a(chǎn)生實質(zhì)性影響，把香港納入到國家建設(shè)、政治整合和有效治理的范圍中，這樣一來，勢必會使反對派人士逐漸不滿。因為行政長官在自治權(quán)范圍內(nèi)行使的權(quán)力中含有太多被反對派人士認(rèn)為是“中央意志”的內(nèi)容，反對派會以“違反高度自治”的說辭阻礙行政長官施政。但是，如果僅僅是簡單依附于“高度自治”的政治修辭，而放任香港不管不顧，那么，香港恐怕難以處理一些超過香港地區(qū)能力的事件，例如1997年的金融危機以及2003年“非典”及其后的經(jīng)濟低迷。這里并不是說中央政府要主動介入香港事務(wù)，而是要在“一國”和“兩制”中找到平衡點，通過行政長官治理的間接治理模式，實際上是調(diào)控國家權(quán)力和香港自治權(quán)的杠桿，如果香港的自治權(quán)危害國家主權(quán)與安全，那么國家權(quán)力就會透過行政長官加強對香港的干預(yù)，反之，國家權(quán)力則能夠在香港社會中隱退，不到必要時刻就不用出場。

透過行政長官的間接治理模式，作為主權(quán)者代表的中央政府得以成功地維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，并且通過行政長官這一政治渠道保持對香港的政治控制力，避免使香港變成一個事實上的“半主權(quán)”政治實體。另外，這種方式也保證了香港市民的自治權(quán)利，實現(xiàn)“港人治港，高度自治”。但是這種治理模式是在香港特殊的民情和歷史條件雙重制約下產(chǎn)生的，無論在單一制國家還是在聯(lián)邦制國家都無法找到類似的模式。強世功教授把“一國兩制”下的中國稱為混合郡縣制和分封制的 Country，以區(qū)別主權(quán)國家 State［3］177-236。這種治理模式形成、發(fā)展與成熟在中國人探索理想政治秩序中固然是有益經(jīng)驗，但是也要清醒地認(rèn)識到，間接治理模式產(chǎn)生的條件是中央政府的主權(quán)權(quán)力無法伸入到香港社會、直接施加在香港公民個體之上，這才需要通過代理人治理香港。這種情況實際上就是國家權(quán)力的觸角僅僅伸到香港特區(qū)政府這一層面就戛然而止，再要往里伸只能通過香港政府下的行政長官。而行政長官之所以能夠?qū)ο愀酃袷┘訖?quán)力，其正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)是《基本法》，所以國家權(quán)力與香港公民之間其實隔著一層香港政府④，這種情況下，國家權(quán)力更多是建立在香港特別行政區(qū)的基礎(chǔ)之上，而不是香港公民。

所以不難發(fā)現(xiàn)，為什么香港在民主化的進程中會產(chǎn)生離心力，而且有愈演愈烈的傾向，原因就在于香港人的政治生活僅到了香港特區(qū)這一層面就已經(jīng)停止。雖然香港有全國人大代表和政協(xié)委員參與國家的建設(shè)和管理，但是在涉及自身生活的諸多利益時，實際上都是由香港政府的行為來實現(xiàn)的，例如香港市民通過游行示威要求政府撤回二十三條立法就是典型例子。當(dāng)國家政治權(quán)力無法直接影響香港公民個體的同時，公民也無法直接參與國家的建設(shè)，在理論上香港公民可以不承擔(dān)內(nèi)地居民依據(jù)憲法應(yīng)盡的義務(wù)［9］，由此產(chǎn)生的“特權(quán)”實際上使內(nèi)地居民與香港居民離心離德，納稅與服兵役就是典型例證。香港市民無須向國家繳納稅款，因此，無法通過納稅的渠道實現(xiàn)自己在憲法中的權(quán)利⑤并參與國家的建設(shè)；在服兵役方面，《基本法》附件三“在香港特別行政區(qū)實施的全國性法律”并沒有把《中華人民共和國兵役法》納入在內(nèi)，所以香港居民并無參加解放軍的權(quán)利和義務(wù)。因此，香港市民在參與香港的政治生活和遠(yuǎn)離國家的政治生活兩方面的作用下，不斷培養(yǎng)起香港人的自我認(rèn)同，逐漸形成對于國家的離心力。

由此產(chǎn)生的現(xiàn)實政治環(huán)境就是，相當(dāng)一部分香港人尋求推動“香港獨立”，以“本土化意識”解構(gòu)國家和民族的正當(dāng)性，徹底打碎《基本法》下的政治秩序，這種激進的現(xiàn)象對于中央政府的治理以及香港的繁榮穩(wěn)定并不是好消息。因此，在目前的政治、法律環(huán)境下，治理香港要十分注意增強香港市民對于國家、人民的認(rèn)同感，讓香港人在親身參與國家的建設(shè)中產(chǎn)生與內(nèi)地人和國家形成緊密聯(lián)系，這種聯(lián)系不僅僅是物質(zhì)上的，更是精神上的。因為只有打破香港公民與國家、人民之間的藩籬，彌合香港人與內(nèi)地人之間精神上、文明上因長時間分開而裂開的傷口，使香港同胞作為“我們?nèi)嗣瘛钡囊粏T進入國家政治生活，參與國家建設(shè)，這才是真正實現(xiàn)了政治共同體的建構(gòu)和整合。也只有這樣，中央政府通過行政長官的“間接治理”施行的國家權(quán)力才可能從香港社會中逐步退隱，在全新的環(huán)境下讓內(nèi)地人與香港人一道在“一國兩制”的體制下不斷探索出一套適合未來中國人生活的政治秩序。

注釋：

①這并不是危言聳聽，鄧小平在八十年代就已預(yù)測過香港回歸后將會產(chǎn)生的政治風(fēng)險，見《鄧小平文選》（第三卷），由北京人民出版社1993年出版；另，自從2014年的“占領(lǐng)中環(huán)”運動后，所謂的“本土派”力量不斷壯大，在2016年大年初一還策劃實施了駭人聽聞的“旺角暴亂”，并且在暴亂后不久，本土派人士梁天琦在立法會新界東補選中獲得66524票，在7位參選人數(shù)中排名第三，有媒體稱之為“高票落敗”。參見《香港立法會新界東補選：泛民楊岳橋險勝本土派梁天琦高票落敗》（觀察者網(wǎng)，發(fā)表日期：2016年2月29日），這不由得我們不對本土派勢力及其“港獨”訴求保持疑慮。

②在中國，人民主權(quán)原則的宣示體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》第二條：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！?/p>

③2015年6月18日香港立法會就由政制及內(nèi)地事務(wù)局局長提出的動議《就香港特別行政局行政長官產(chǎn)生提出的議案》進行表決，投票結(jié)果是8票贊成，28票反對，0票棄權(quán)的結(jié)果否決了該議案.詳見香港立法會于其網(wǎng)站刊登的會議表決記錄：http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/counmtg/voting/v20150617.pdf（訪問日期2016年3月30日）.

④此處使用“香港政府”的概念是為了突出實際影響香港市民生活的是包括行政、立法、司法在內(nèi)的香港政府，而不僅僅是行政長官。

⑤法律權(quán)利的實現(xiàn)實際上需要成本，而支付成本的費用實際上來自公民繳納的稅款。詳見斯蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》一書，由北京大學(xué)出版社2004年出版，第1-16頁。

［1］鄧小平.鄧小平文選：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］陳端洪.主權(quán)政治與政治主權(quán)：香港基本法對主權(quán)理論的應(yīng)用與突破［M］∥陳端洪.憲治與主權(quán).北京：法律出版社，2007：165-185.

［3］強世功.主權(quán)：王道與霸道之間［M］∥強世功.中國香港.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014.

［4］卡爾·施米特.政治的神學(xué)：主權(quán)學(xué)說四論［M］∥卡爾·施米特.政治的概念.李宗坤，譯.上海：上海人民出版社，2004：37-38.

［5］陳端洪.論香港特別行政區(qū)行政長官提名委員會的合理性與民主正當(dāng)性［J］.港澳研究，2014（2）：12-23.

［6］強世功.全面管治權(quán)與治港者的文化戰(zhàn)爭［EB/OL］.［2016-03-15］.http://www.guancha.cn/jiang-shi-gong/2014_06_16_238066.shtml

［7］國務(wù)院新聞辦公室.“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐［M］.北京：人民出版社，2014：35-16.

［8］霍布斯.利維坦［M］.黎思復(fù)，黎廷弼，譯.北京：商務(wù)印書館，1985：128-142.

［9］王振民.“一國兩制”的法律化和特別行政區(qū)建置的設(shè)立［M］∥王振民.中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析.北京：清華大學(xué)出版社，2002：91-92.