“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)與西南邊疆社會(huì)治理系統(tǒng)優(yōu)化

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川 成都 611130)

一、引言

“一帶一路”建設(shè)作為我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外共同發(fā)展、踐行“親、誠(chéng)、惠、容”周邊外交理念的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，不但可以把中國(guó)東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，推動(dòng)廣西、云南、西藏、新疆等內(nèi)陸邊疆地區(qū)的發(fā)展，還可以不斷深化對(duì)外開放戰(zhàn)略，為我國(guó)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，但同時(shí)也給邊疆地區(qū)的社會(huì)治理問題帶來了巨大的挑戰(zhàn)。“治理”一詞起源于古希臘時(shí)期。從約翰·洛克(John Locke)開始，社會(huì)治理的基本分析邏輯就注重參與主體的內(nèi)在統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，即政府及其組成部門管理好職責(zé)范圍內(nèi)的必要事務(wù)，更多的社會(huì)事務(wù)由其他掌握資源的社會(huì)組織來管理。①向德平認(rèn)為：“社會(huì)治理旨在建立一種國(guó)家與社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)等多元主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的治理狀態(tài)?！?，②殷昭舉指出：“社會(huì)治理是基于一定社會(huì)基礎(chǔ)之上的、國(guó)家與社會(huì)之間特定秩序的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系的最佳狀態(tài)即是善治”。③從以上學(xué)者的論述中可以看出治理理論的核心在于從治理主體層面上強(qiáng)調(diào)多元共治的重要性，在治理思維和方式上主張用治理代替管理，通過優(yōu)化社會(huì)治理路徑，以應(yīng)對(duì)政府失靈形成的治理真空。

以廣西壯族自治區(qū)、云南省、西藏自治區(qū)三省區(qū)為主體的西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)是當(dāng)前深入推進(jìn)“一帶一路”倡議的重要前沿地帶。西南邊疆民族地區(qū)地緣政治的復(fù)雜性、民生問題的嚴(yán)峻性、非傳統(tǒng)安全的緊迫性、治理理念的落后性相互交織，對(duì)我國(guó)西南邊疆的社會(huì)治理提出了重大挑戰(zhàn)。西南邊疆民族地區(qū)除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、社會(huì)穩(wěn)定壓力沉重之外還具有與一般地區(qū)不同的特點(diǎn)，表現(xiàn)為：一、民族性。西南少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)治理具有獨(dú)特的民族主義色彩，其社會(huì)治理與民族文化、社會(huì)形態(tài)、宗族信仰等因素息息相關(guān)；二、復(fù)雜性。西南少數(shù)民族社會(huì)治理的復(fù)雜性主要源于民族類別的眾多，其社會(huì)治理不僅關(guān)系到民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且關(guān)系到西南少數(shù)民族地區(qū)各民族間的團(tuán)結(jié)；三、敏感性。獨(dú)特的民族性和民族關(guān)系的復(fù)雜性造就了西南少數(shù)民族社會(huì)治理的敏感性，表現(xiàn)為對(duì)其他民族如何對(duì)待自己較為敏感，一旦民族情感或民族意識(shí)被觸發(fā)，往往會(huì)表現(xiàn)得異常強(qiáng)烈，極易引發(fā)民族沖突和社會(huì)動(dòng)蕩；四、歷史性。西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)問題極為特殊與復(fù)雜，近千年來，歷代執(zhí)政者都在尋找最為恰當(dāng)?shù)姆铰匀ソ鉀Q西南邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理問題；五、國(guó)際性。西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)與眾多國(guó)家相毗鄰，邊境地帶復(fù)雜的地形與環(huán)境給邊境監(jiān)管造成了極大的障礙，要想有效治理邊疆必須與鄰國(guó)加強(qiáng)合作。因此，西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理必須充分認(rèn)識(shí)到其特有的民族性、復(fù)雜性、敏感性、歷史性和國(guó)際性特征。

二、西南邊疆社會(huì)治理系統(tǒng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

(一)民生問題亟待解決

首先，西南邊疆民族地區(qū)是中國(guó)典型的貧困地區(qū)，云南和廣西各有73和28個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣，西藏作為集中連片貧困區(qū)域全部享受扶貧重點(diǎn)縣待遇。西南邊疆54個(gè)邊境縣市中，云南25個(gè)邊境縣中的16個(gè)縣、廣西8個(gè)邊境縣中的3個(gè)縣、西藏全部21個(gè)邊境縣市為國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣。④其次，西南邊疆民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展極為緩慢，在邊疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在設(shè)備簡(jiǎn)陋、缺乏衛(wèi)生醫(yī)療人員，藥品種類稀少且價(jià)格偏高的現(xiàn)象。2015年廣西、云南、西藏每千人衛(wèi)生技術(shù)人員分別為5.73人、4.81人和3.82人，均低于全國(guó)平均水平(5.8人)；西藏每千人注冊(cè)護(hù)士0.99人，不及全國(guó)平均水平(2.4人)的一半，醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，衛(wèi)生醫(yī)療水平也相對(duì)低下，很多村民由于不能得到及時(shí)的治療而耽誤了病情；⑤最后，西南邊疆民族地區(qū)社會(huì)保障工作尚未全面覆蓋。目前，我國(guó)的社會(huì)保障制度主要針對(duì)事業(yè)單位人員、政府工作人員以及城鎮(zhèn)居民等，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)主要集中于經(jīng)濟(jì)條件比較好，城鎮(zhèn)建設(shè)相對(duì)優(yōu)越的地區(qū)。在社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的西南邊疆地區(qū)的邊境縣，則較少惠及。

(二)非傳統(tǒng)安全問題

西南邊疆地處我國(guó)疆域的邊緣，與我國(guó)的行政中心的距離非常之遠(yuǎn)。目前，西南邊疆民族地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題日益嚴(yán)重，使得邊疆人民時(shí)刻處于危險(xiǎn)當(dāng)中，不僅極大地破壞了邊疆的和諧穩(wěn)定，也給“一帶一路”的順利推進(jìn)造成了嚴(yán)重的阻礙。西南邊疆民族地區(qū)出現(xiàn)的跨國(guó)犯罪、禁毒防艾、非法移民、跨國(guó)宗教滲透和“藏獨(dú)”分裂活動(dòng)等非傳統(tǒng)安全問題對(duì)我國(guó)邊疆安全問題影響尤為嚴(yán)重。首先，由于西南邊疆復(fù)雜的地理環(huán)境，給打擊犯罪增加了難度，致使西南邊境地區(qū)跨國(guó)走私販賣毒品、跨國(guó)偷盜搶劫、跨國(guó)拐賣婦女兒童、跨國(guó)偷渡賭博、涉槍涉爆涉黑等犯罪問題日益凸顯、危害嚴(yán)重。西南邊疆地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)下與國(guó)外商貿(mào)往來的增加將會(huì)加劇這些問題；其次，非法移民將會(huì)改變邊疆地區(qū)的人口構(gòu)成。隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷推進(jìn)，邊疆口岸也會(huì)不斷開放，這將導(dǎo)致越來越多的外籍人口特別是難民涌入我國(guó)境內(nèi)，從而逐漸改變邊疆地區(qū)的人口構(gòu)成；最后，“藏獨(dú)”分裂勢(shì)力活動(dòng)是影響西南邊疆社會(huì)治理及國(guó)家安全的核心問題之一，實(shí)現(xiàn)西藏獨(dú)立問題國(guó)際化一直是“藏獨(dú)”分子實(shí)現(xiàn)分裂目標(biāo)的重要手段，在“一帶一路”建設(shè)的背景下，“藏獨(dú)”分子肯定會(huì)抓住這一時(shí)機(jī)，頻繁地在境內(nèi)外進(jìn)行分裂活動(dòng)，危害國(guó)家安全、穩(wěn)定和發(fā)展，也不利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進(jìn)。

(三)社會(huì)治理主體單一

西南邊疆民族地區(qū)地緣政治復(fù)雜、社會(huì)矛盾突出、利益分化嚴(yán)重，當(dāng)前我國(guó)西南邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的模式仍然是由政府主導(dǎo)的一元治理結(jié)構(gòu)，即以一種自上而下的方式管理邊疆社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)。傳統(tǒng)的邊疆治理主要依靠國(guó)家性力量，忽視了社會(huì)組織、企事業(yè)單位與民眾等主體參與社會(huì)治理的意愿及作用，社會(huì)治理主體太過單一。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民自治制度不完善、基層治理能力不足、社會(huì)組織發(fā)展滯后也是影響邊疆地區(qū)社會(huì)治理效率的重要原因。

(四)社會(huì)治理理念落后

由于西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，民眾科學(xué)文化知識(shí)匱乏，社會(huì)治理理念整體落后于其他地區(qū)。一是，西南邊疆民族地區(qū)是眾多少數(shù)民族的聚集區(qū)，以“人情”和“關(guān)系”為核心的社會(huì)文化在潛移默化地影響著邊疆的社會(huì)治理問題，“講人情，輕法理”的理念在民族地區(qū)已經(jīng)滲透到方方面面，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“以情代法”“以情壓法”的現(xiàn)象。這種帶有強(qiáng)烈民族色彩的熟人文化對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化和法治化建設(shè)造成了嚴(yán)重的阻礙。二是，由于邊疆社會(huì)治理的主要目的是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因此政府自然而然地在社會(huì)治理中擔(dān)當(dāng)著“治理者”的角色，但是如今政府處理的社會(huì)事務(wù)非常龐雜，很容易出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。為此，應(yīng)積極培育現(xiàn)代化治理理念，增加社會(huì)治理主體，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

(五)法治生態(tài)環(huán)境缺失

在“一帶一路”建設(shè)的背景下，西南邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更加需要一個(gè)和諧穩(wěn)定的邊疆環(huán)境，然而邊疆地區(qū)法治生態(tài)環(huán)境卻呈現(xiàn)缺失的狀態(tài)。一方面，由于西南邊疆地區(qū)處于我國(guó)疆土的邊緣，遠(yuǎn)離我國(guó)經(jīng)濟(jì)和文化中心，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)法治生態(tài)環(huán)境整體滯后于其他地區(qū)，呈現(xiàn)出法律供給不足、法治認(rèn)同度低、普法宣傳不力、守法意識(shí)淡薄等現(xiàn)象。另一方面，少數(shù)民族地區(qū)獨(dú)特的民族習(xí)慣法、宗教習(xí)慣法對(duì)民族內(nèi)部社會(huì)秩序、人際關(guān)系、價(jià)值觀念產(chǎn)生了根深蒂固的影響，其強(qiáng)制性、習(xí)慣性特征與現(xiàn)代法治極易產(chǎn)生沖突，民族習(xí)慣法和現(xiàn)代法治在一些條文上的不可共生性對(duì)國(guó)家法治造成的軟化作用成為邊疆社會(huì)治理的難題之一。

三、西南邊疆社會(huì)治理系統(tǒng)的優(yōu)化路徑

(一)妥善解決邊疆民生問題

西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理工作的開展要高度重視民生事業(yè)，民生問題則應(yīng)該更多地體現(xiàn)以人為本。而且民生問題也是造成社會(huì)不穩(wěn)定的主要原因之一，所以妥善解決邊疆民生問題是推進(jìn)邊疆社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義。首先，一方面要繼續(xù)實(shí)施整村推進(jìn)扶貧政策、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策、產(chǎn)業(yè)化扶貧政策、移民安置政策，另一方面則要實(shí)行更加特殊的財(cái)政、金融、稅收政策，進(jìn)一步加大財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金對(duì)西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)的投入力度。其次，大幅度提高人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入是西南邊疆地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本前提。建立適應(yīng)西南邊疆地區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保健體系，增加財(cái)政支出用于醫(yī)療事業(yè)的比例，使得醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；最后，不斷拓寬新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資渠道，加快推進(jìn)新農(nóng)合建設(shè)步伐，提高新農(nóng)合的保障水平，降低邊民就醫(yī)成本，努力爭(zhēng)取將新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到240元，支付限額逐步提高到6萬(wàn)元，從而有效地解決邊民“因病致貧、因病返貧”的問題。

(二)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的邊疆環(huán)境

西南邊疆民族地區(qū)作為聯(lián)系國(guó)內(nèi)外的重要戰(zhàn)略通道，必須要具備和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，否則“一帶一路”建設(shè)將會(huì)面臨巨大的發(fā)展障礙。因此要努力消除非傳統(tǒng)安全對(duì)邊疆穩(wěn)定的影響，為“一帶一路”倡議的順利實(shí)施創(chuàng)造良好的邊疆環(huán)境。首先，隨著邊境口岸的深化開放，邊疆地區(qū)的違法犯罪活動(dòng)也會(huì)越發(fā)猖獗，這就要求我們要加強(qiáng)邊境防控管理，落實(shí)源頭治理，將違法犯罪行為消滅在行動(dòng)之前。同時(shí)要與周邊毗鄰國(guó)家不斷加強(qiáng)溝通交流，密切協(xié)同。在加強(qiáng)信息交流協(xié)作的基礎(chǔ)上，不斷深化戰(zhàn)略互信，探索共建共享機(jī)制。其次，我國(guó)在解決非法移民問題時(shí)，一要堅(jiān)持源頭治理，在邊防線上增加人手加強(qiáng)管控，嚴(yán)防非法移民入界。二要加強(qiáng)邊境地區(qū)對(duì)非法移民的查處力度，在罰金和拘留時(shí)間上加大處罰。最后，因?yàn)椤安鬲?dú)”分裂勢(shì)力對(duì)“一帶一路”倡議的順利推進(jìn)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，所以必須加快國(guó)內(nèi)反分裂立法，將打擊民族分裂活動(dòng)納入國(guó)家法律，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

(三)豐富社會(huì)治理主體

在西南邊疆民族地區(qū)，創(chuàng)新社會(huì)治理方式可以通過下放政府權(quán)力，發(fā)揮社會(huì)組織和民眾的力量，調(diào)動(dòng)其積極性，探索共治模式以提升社會(huì)治理的能力。因此吸收多元主體參與、調(diào)動(dòng)主體的積極性、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織的關(guān)系成為邊疆地區(qū)社會(huì)治理的重要內(nèi)容。西南邊疆民族地區(qū)社會(huì)問題的復(fù)雜性，公共服務(wù)的匱乏性、財(cái)政壓力的緊迫性，使得政府單純依靠自身的力量難以有效應(yīng)對(duì)，因此政府應(yīng)該科學(xué)合理地向社會(huì)下放公共治理的權(quán)力，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公民參與社會(huì)治理的積極性，通過宣傳引導(dǎo)邊疆地區(qū)的民眾參與社會(huì)治理，不斷擴(kuò)大自治力量，同時(shí)注意協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織以及社會(huì)組織之間的溝通與合作，提高社會(huì)協(xié)同治理能力，形成政府與社會(huì)組織共同治理社會(huì)問題和共同提供公共服務(wù)的格局，共同構(gòu)建和諧邊疆。

(三)培育現(xiàn)代化治理理念

培育現(xiàn)代化的治理理念是邊疆社會(huì)治理不可或缺的一部分。首先，要樹立法治理念，法治是現(xiàn)代化社會(huì)治理的核心理念。對(duì)于“講人情、輕法理”觀念根深蒂固的西南邊疆民族地區(qū)，更應(yīng)當(dāng)培育社會(huì)法治觀念。其次，遵行人本思想。因?yàn)樯鐣?huì)治理的初衷是為人民創(chuàng)造美好安定的生活，因此民族地區(qū)的社會(huì)治理必須堅(jiān)持貫徹以人為本，增強(qiáng)對(duì)邊疆少數(shù)民族生活習(xí)慣、價(jià)值觀念、民族風(fēng)俗、宗教信仰的認(rèn)同。再次，培育多元互動(dòng)的善治理念，善治包涵了“多元”和“互動(dòng)”這兩個(gè)最基本的元素?！岸嘣币馕吨卫碇黧w的增加，“互動(dòng)”倡導(dǎo)的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)和民眾等各種組織共同承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任的合理性，分別扮演治理過程中的不同角色。使政府從事務(wù)性管理中解脫出來，把更多的精力放在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理機(jī)制，激發(fā)社會(huì)主體活力釋放等功能的發(fā)揮上。

(五)推進(jìn)依法治邊建設(shè)

依法治邊既是全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和有機(jī)構(gòu)成。依法治邊建設(shè)要以強(qiáng)化法治治理為核心，以深化法治認(rèn)同為基礎(chǔ)，以推進(jìn)普法宣傳為導(dǎo)向，同時(shí)探索將法治文化融入民族文化當(dāng)中。推進(jìn)依法治邊一要強(qiáng)化邊疆法治治理，民族習(xí)慣法野蠻粗暴、封建迷信、程序不規(guī)范等特征不滿足現(xiàn)代化法治的要求，同時(shí)也會(huì)阻礙民族地區(qū)的社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，在推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中應(yīng)當(dāng)合理劃分習(xí)慣法和國(guó)家法作用的范圍和領(lǐng)域，并通過宣傳教育不斷改造民族習(xí)慣法，使民族習(xí)慣法與國(guó)家法能夠相互補(bǔ)充，共同維護(hù)民族地區(qū)的社會(huì)秩序；二要增強(qiáng)邊疆法治認(rèn)同，增強(qiáng)公眾的法治認(rèn)同可以為社會(huì)治理提供穩(wěn)定的社會(huì)心理基礎(chǔ)，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到民眾的法治認(rèn)同感并不是憑空而來，也不能一蹴而就，而是社會(huì)公眾不斷學(xué)習(xí)、消化吸收、內(nèi)化繼承的過程，這需要整個(gè)社會(huì)的共同努力；三要推進(jìn)邊疆普法宣傳，法治文化的宣傳與散播是西南邊疆地區(qū)法治認(rèn)同普及的重要手段。在推進(jìn)邊疆地區(qū)法治宣傳教育中，要正確處理國(guó)家法律與民族習(xí)俗、宗教文化之間的關(guān)系。邊疆民族地區(qū)歷史文化悠久、影響深遠(yuǎn)，所以邊疆地區(qū)的普法宣傳要因地制宜，積極探索將法治文化融入邊疆民族文化當(dāng)中，不斷提升普法宣傳效果，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)法治建設(shè)。

【注釋】

①李建華，周謹(jǐn)平.創(chuàng)新社會(huì)管理的政治哲學(xué)基礎(chǔ)[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2012(3).

②向德平,蘇海.“社會(huì)治理”的理論內(nèi)涵和實(shí)踐路徑[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014,35(06):19-25.

③殷昭舉著.社會(huì)治理學(xué).第1卷,社會(huì)治理導(dǎo)論[M].廣州：廣東高等教育出版社,2014.06

④國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》

⑤中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2016.西藏統(tǒng)計(jì)年鑒-2016.廣西統(tǒng)計(jì)年鑒-2016.云南統(tǒng)計(jì)年鑒-2016.

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