公共政策執(zhí)行研究

(鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450001)

一、基本概念

(一)公共政策

公共政策是掌握公共權(quán)力的國(guó)家、政府、執(zhí)政黨或其他政治團(tuán)體在一定的歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)，經(jīng)過一定的合法程序而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)依據(jù)，其表現(xiàn)形式為法律法規(guī)、政府首腦口頭或書面的聲明和指示、報(bào)告、行政命令、會(huì)議決議文件等。公共政策本質(zhì)上是一種直接或間接地對(duì)社會(huì)利益的進(jìn)行權(quán)威性的分配方案。

(二)公共政策執(zhí)行

政策經(jīng)過一定的合法程后，就進(jìn)入了政策執(zhí)行階段，政策執(zhí)行是公共政策過程的中間環(huán)節(jié)和重要組成部分。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策執(zhí)行概念的界定沒有同一的定論，對(duì)公共政策執(zhí)行的概念描述也存在差異：行動(dòng)學(xué)派將政策執(zhí)行看作是行動(dòng)過程；組織學(xué)派則將公共政策執(zhí)行定義為有組織的活動(dòng)。但是，不論哪種觀點(diǎn)都認(rèn)同公共政策執(zhí)行是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)過程這一實(shí)質(zhì)。本論文在綜合各領(lǐng)域研究基礎(chǔ)上，將公共政策執(zhí)行定義為：政策執(zhí)行就是在政策方案被合法化后，在一定時(shí)期內(nèi)，政策執(zhí)行主體通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種方式，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。

二、我國(guó)公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

當(dāng)前，我國(guó)正處于政治、經(jīng)濟(jì)、生活深刻變革的時(shí)期，政策的分配功能和導(dǎo)向作用進(jìn)一步加強(qiáng)的同時(shí)，政策在執(zhí)行中也更容易出現(xiàn)變形、走樣，當(dāng)前我國(guó)公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

(一)機(jī)械執(zhí)行

公共政策是為了在特定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，為解決一定的實(shí)際問題而制定的，因而在政策執(zhí)行過程中除了要準(zhǔn)確、全面把握各項(xiàng)公共政策的內(nèi)涵外，更應(yīng)當(dāng)靈活的執(zhí)行各項(xiàng)公共政策?，F(xiàn)階段，我國(guó)的公共政策執(zhí)行中普遍存在機(jī)械執(zhí)行的現(xiàn)象，機(jī)械執(zhí)行是指公共政策在執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體由于受“地方保護(hù)主義思想”、“本位主義思想”影響嚴(yán)重，在政策執(zhí)行中主觀上采取被動(dòng)觀望、敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事的態(tài)度，只注重政策的表面宣傳工作，忽略政策落實(shí)，不積極采取行動(dòng)，落實(shí)政策執(zhí)行的組織、人員、資金等各種要素，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是對(duì)公共政策的精神實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)客觀情況把握不全面，對(duì)政策對(duì)象分析不準(zhǔn)確，完全照搬上級(jí)或其他地區(qū)、部門和行業(yè)的公共政策的內(nèi)容，機(jī)械地執(zhí)行；二是無視公共政策執(zhí)行過程中發(fā)生的各種新問題、新情況、新特點(diǎn)，機(jī)械的照搬舊的、過時(shí)的公共政策執(zhí)行；三是在執(zhí)行公共政策時(shí)，缺乏政策判斷能力，面對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的政策偏差和失誤無所作為，機(jī)械的等待新的政策，而喪失解決問題的最佳時(shí)機(jī)。這種機(jī)械的政策執(zhí)行反映了政策執(zhí)行主體能力素質(zhì)的低下，既無法使政策問題得到有效解決，也使公共政策失去了針對(duì)性，既浪費(fèi)了政策資源，降低了政策效益，進(jìn)而影響政府行政工作的展開。

(二)選擇執(zhí)行

一項(xiàng)科學(xué)、合理的公共政策是以一個(gè)整體的功能來發(fā)揮作用的，通常是由若干個(gè)小政策從多個(gè)層面、多種因素所構(gòu)成，它們彼此之間相互依賴、相互依存，目的是為了解決共同的政策問題，因此，政策執(zhí)行者必須從整體把握政策的內(nèi)容。我國(guó)人口眾多，國(guó)土面積廣大，層級(jí)結(jié)構(gòu)較多，政策在經(jīng)過層層傳遞和過濾后，很有可能會(huì)被政策執(zhí)行主體“斷章取義”，變得面目全非，即選擇性執(zhí)行。選擇執(zhí)行是指公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策時(shí)，不是在政策適用的所有范圍內(nèi)執(zhí)行所有應(yīng)該執(zhí)行的政策，而是有選擇的執(zhí)行政策的一部分。政策的選擇執(zhí)行主要是由于政策執(zhí)行主體為了自身利益，在政策執(zhí)行中有意識(shí)的選擇對(duì)本部門、本地區(qū)有利的政策予以執(zhí)行，而對(duì)于不利于本地區(qū)和本部門利益的政策則予以抵制。這種有選擇的政策執(zhí)行行為使得一項(xiàng)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只有部分被執(zhí)行，其余部分則被舍棄，有可能導(dǎo)致政策的整體功能難以發(fā)揮，引起政策失真，甚至收到與政策制定初衷相悖的效果，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和全局利益。

(三)替代執(zhí)行

替代執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)采取看起來是與原政策要求一致，而實(shí)際上與其內(nèi)容并不一致，甚至是與原政策截然相反的方案的行為，即政策執(zhí)行者執(zhí)行的所謂的“掛著羊頭賣狗肉”。從表面上看，替代執(zhí)行政策的時(shí)間、空間都沒有發(fā)生變化，但是由于不同的政策執(zhí)行主體或是由于自身利益的考慮，或是由于價(jià)值觀不同，或是由于對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)不同等原因，公共政策的替代執(zhí)行使得原有的政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)都發(fā)生了一定程度或根本性的改變，使原有的政策方案難以得到貫徹實(shí)施?，F(xiàn)階段，我國(guó)公共政策的替代執(zhí)行現(xiàn)象比較普遍，替代執(zhí)行不僅影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且惡化了政策執(zhí)行環(huán)境，增加了解決政策問題的難度，而且有可能會(huì)引發(fā)新的政策問題。

(四)附加執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是指在特定的職權(quán)限度內(nèi)開展政策執(zhí)行主體的活動(dòng)，不被允許超出特定的領(lǐng)域，而附加執(zhí)行與之不同的是附加執(zhí)行可以在公共政策執(zhí)行主體的基礎(chǔ)上加大職權(quán)限度，額外增加一些失當(dāng)?shù)膬?nèi)容，從而使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度以及調(diào)整的目標(biāo)超出政策的原本要求。人們平時(shí)常說的“搭便車”、“土政策”，即在政策執(zhí)行主體超出職權(quán)限度，利用了本該不屬于自己的權(quán)利；或是在未經(jīng)允許的情況下自行曾加公共政策的執(zhí)行力度；或自行更改公共政策執(zhí)行的方式方法等是公共政策附加執(zhí)行的主要表現(xiàn)。公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)擴(kuò)大執(zhí)行最根本的原因是由于公共政策執(zhí)行主體追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益所造成的，而政策執(zhí)行主體權(quán)利的擴(kuò)張以及公共權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制不健全等也是公共政策執(zhí)行出現(xiàn)擴(kuò)大執(zhí)行的主要原因。公共政策執(zhí)行的擴(kuò)大執(zhí)行不止是曾加了原政策調(diào)控力度和限度，超出政策方針，改變政策性能，影響原政策目標(biāo)的達(dá)成，而且還擾亂了公共政策和執(zhí)行本來的權(quán)力秩序，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)行現(xiàn)象，造成沖突和爭(zhēng)論以及公共政策執(zhí)行體系的粗壯，僧多粥少，從而增加了公共政策執(zhí)行的老本。

(五)強(qiáng)制執(zhí)行

為了確保公共政策的順利開展，確保公共政策執(zhí)行手段的科學(xué)性和合理性，不僅的對(duì)政策執(zhí)行手段本身提出了條件，同時(shí)也還對(duì)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)提出了條件。政策讓執(zhí)行主體在執(zhí)行中合理的選擇執(zhí)行的方式方法，并輔導(dǎo)其深入細(xì)致的思想工作。現(xiàn)如今，在我國(guó)公共政策的執(zhí)行中，強(qiáng)制執(zhí)行是執(zhí)行手段中最突出的不科學(xué)的執(zhí)行手段。其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一個(gè)是執(zhí)行手段的簡(jiǎn)單化，常見的公共政策的執(zhí)行手段有法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和思想教育手段等，而我國(guó)在公共正在執(zhí)行中最普遍存在的是濫用執(zhí)行手段，動(dòng)輒命令、強(qiáng)制和野蠻執(zhí)行；二是在公共政策執(zhí)行主體在公共政策執(zhí)行過程中，輕視對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象的政策傳播，一旦執(zhí)行對(duì)象對(duì)公共政策感到疑惑，出現(xiàn)尷尬或是抵觸情緒，執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等手段，粗魯?shù)膱?zhí)行公共政策；三是采用極端的方式，違背正常的工作秩序，違章執(zhí)行公共政策。

總而言之，在我國(guó)，必須高度注重公共政策執(zhí)行過程中所誘發(fā)的問題，否則將會(huì)影響公共政策方針的達(dá)成，造成資源浪費(fèi)，阻礙政府公共管理職能的施展，侵害公共政策本身的權(quán)威性以及其嚴(yán)肅性，甚至還有可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂。

三、構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共政策執(zhí)行模式

我國(guó)在現(xiàn)如今的社會(huì)環(huán)境下，伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)體質(zhì)改革的不斷發(fā)展，政策執(zhí)行的改革，強(qiáng)化和提高，源于各方面原因的隔離改進(jìn)和配套。所以針對(duì)上述存在的公共政策執(zhí)行過程中的問題和原因，現(xiàn)提出一下幾方面的意見和提議。

(一)改進(jìn)公共政策方案質(zhì)量

衡量政府管理社會(huì)事務(wù)的重要根據(jù)和準(zhǔn)測(cè)是公共政策，而政策執(zhí)行又源于公共政策本身的質(zhì)量好壞，所以，想要提高公共政策的方案質(zhì)量必須要提高公共政策本身的質(zhì)量，增強(qiáng)其可操作性，可以從以下幾點(diǎn)開展：一是推進(jìn)公共政策制度的科學(xué)化，不出臺(tái)沒有經(jīng)過認(rèn)真論證的方案。政策方案出臺(tái)過于草率和倉(cāng)促的話就會(huì)導(dǎo)致政策本身的質(zhì)量低，不僅會(huì)造成在執(zhí)行政策時(shí)非常困難，而且還會(huì)導(dǎo)致廣大人民群眾失去對(duì)政策制定機(jī)構(gòu)以及政策實(shí)行機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和信任。二是提高公共政策的民主性，要求在公共政策制定的同時(shí)考慮到政策目標(biāo)，也就是人民群眾需要什么、不需要什么，通過提前調(diào)研、增強(qiáng)政策公開透明度、暢通的意見表達(dá)途徑等方式，讓更多的群體參與到公共政策制定過程中，使公共政策更能體現(xiàn)民意。三是實(shí)現(xiàn)公共政策的合法化，保證公共政策的制定和實(shí)施都在國(guó)家和地方法律法規(guī)約束之下，減少公共政策制度的盲目性和不規(guī)范。四是注重公共政策的系統(tǒng)化，每項(xiàng)公共政策不僅涉及到不同群體，而且也連貫著不同時(shí)期、不同階層，因此，在政策制定時(shí)要不同時(shí)期、不同層級(jí)政策之間的統(tǒng)一性問題，防止政策多門、政策差異，影響到政策實(shí)行。

(二)塑造公共政策執(zhí)行主體

人為因素是公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題的主要原因，表現(xiàn)在公共政策執(zhí)行者自身素質(zhì)不高、利益不協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行主體單一等，因此，塑造公共政策執(zhí)行主體就能為公共政策執(zhí)行提供有力的組織保證，具體可從以下三方面展開：一是提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，主要通過強(qiáng)化學(xué)習(xí)意識(shí)和加強(qiáng)思想教育，提高公共政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平，提升公共政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)知能力、政策執(zhí)行水平、實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)公眾的能力。二是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行主體的利益引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，進(jìn)行不同領(lǐng)域和部門之間的利益協(xié)調(diào)，進(jìn)而制定出符合實(shí)際情況的公共政策，避免地方政府和個(gè)人因?yàn)樽陨砗侠淼睦嫘枨笪幢豢紤]而采取不正當(dāng)?shù)氖侄?，以?quán)謀私，使公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生偏差。三是公共政策執(zhí)行主體多元化，在保證政府的主導(dǎo)地位的前提下，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行主體多元化，適當(dāng)放權(quán)，引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將部分公共政策通過委托、外包等形式交由非政府組織執(zhí)行，不僅可以提高政府的政策執(zhí)行效率，保證政府人員有充沛的工作精力，改善政府服務(wù)態(tài)度，降低行政成本，還可以發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有作用，提高其工作積極性，更重要的是可以更加有效地滿足公眾的利益需求，使公眾得到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而增強(qiáng)社會(huì)的穩(wěn)定性和我黨執(zhí)政地位的合法性。

(三)消減公共政策目標(biāo)的障礙

公共政策目標(biāo)對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生的失落、冷漠、厭惡、抵抗等心理嚴(yán)重了公共政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重的還會(huì)影響社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定。針對(duì)其原因，應(yīng)主要采取以下對(duì)策：一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政治社會(huì)化功能，通過推進(jìn)政治社會(huì)化進(jìn)程，逐步建立政治社會(huì)化機(jī)制，加強(qiáng)政治社會(huì)的渲染和組織，引導(dǎo)人民群眾學(xué)習(xí)政治知識(shí)，提升公民的政治意識(shí)和能力，推進(jìn)政治社會(huì)化，使公眾在潛移默化中加深了對(duì)公共政策的認(rèn)識(shí)和理解，增強(qiáng)公眾的認(rèn)同感，促進(jìn)公眾積極配合公共政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)良好的效果。另一方面，政策執(zhí)行主體應(yīng)做好政策宣傳工作，利用各種宣傳工具和宣傳手段，宣傳公共政策執(zhí)行的目標(biāo)、方法和步驟，同時(shí)還可以公開政策的具體規(guī)定、界限，公開辦事程序、辦事機(jī)構(gòu)和辦事人員，并鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施公開監(jiān)督，使政策對(duì)象更好的理解政策，增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)公共政策的認(rèn)同，避免政策對(duì)象“不領(lǐng)情”。

(四)完善公共政策執(zhí)行機(jī)制

科學(xué)的政策執(zhí)行機(jī)制有利于挖掘政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯，把握政策執(zhí)行系統(tǒng)要素間的相互作用和運(yùn)行的規(guī)律，推動(dòng)政策的有效執(zhí)行，具體可從以下三方面展開：一是規(guī)范權(quán)力配置機(jī)制，明晰各個(gè)政策執(zhí)行主體的事權(quán)關(guān)系，一方面通過提升中央對(duì)公共政策的控制能力，合理劃分中央和地方的權(quán)利和職責(zé)，另一方面轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府形象。二是健全政策主體間的溝通機(jī)制，傳統(tǒng)和現(xiàn)代工具相結(jié)合，擴(kuò)大信息公開范圍，建立信息公開的網(wǎng)絡(luò)化模式，加強(qiáng)中間環(huán)節(jié)的建設(shè)。三是完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，必須保持監(jiān)督的獨(dú)立性，形成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以權(quán)力制約權(quán)力，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的立體的縝密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)還應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)和責(zé)任追究制度。

(五)優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境

環(huán)境也是一種執(zhí)行力，公共政策的執(zhí)行離不開好的執(zhí)行環(huán)境，公共政策環(huán)境的優(yōu)化程度對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生著重要影響，良好的內(nèi)外環(huán)境有利于推進(jìn)公共政策公的執(zhí)行。一是要樹立公共政策的民主決策觀念、完善公共政策的執(zhí)行、評(píng)估等方面的制度，建立起與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境。二是加強(qiáng)公共政策及執(zhí)行的輿論宣傳，將政策內(nèi)容在執(zhí)行過程中向目標(biāo)群體進(jìn)行有效的宣傳，及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)目標(biāo)群體的要求，切實(shí)把握好政策執(zhí)行過程中的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)目標(biāo)群體正確認(rèn)識(shí)政策實(shí)施所帶來的普惠作用，并且對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，三是加大公共政策執(zhí)行的資源環(huán)境治理，良好的物質(zhì)資源保障是公共政策良好執(zhí)行的重要基礎(chǔ)，因此，公共政策的執(zhí)行離不開政策資源的保障，一方面要控制運(yùn)營(yíng)成本，提升執(zhí)行效率，減少政策資源浪費(fèi)，創(chuàng)造和優(yōu)化政策執(zhí)行的政治環(huán)境，另一方面要不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平，為政策有效執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)培育良好的公民精神，促進(jìn)全體公民確立正確的利益觀、價(jià)值觀、民族觀，為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

公共政策執(zhí)行是公共政策過程的核心主題，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)，政策問題日益多樣化，政策環(huán)境也日益復(fù)雜化，公共政策的執(zhí)行的難度也逐漸變大。本文在現(xiàn)有相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行了較為系統(tǒng)的概述，對(duì)我國(guó)公共政策現(xiàn)狀進(jìn)行了較為全面的分析，剖析目前存在的相關(guān)問題，并對(duì)此進(jìn)行研究和分析，提出相應(yīng)的解決方案和策略，以期深化公共政策執(zhí)行相關(guān)理論研究，同時(shí)也為提升公共政策執(zhí)行有效性提供依據(jù)。但是，由于公共政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，涉及到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、生活的方方面面，由于本人時(shí)間和精力的有限，只能對(duì)公共政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題成因及對(duì)策做初步研究，還有許多的問題值得更一步的挖掘和思考，因此希望其他研究者能夠?qū)@方面課題進(jìn)行詳細(xì)的研究，本人也會(huì)在今后的學(xué)習(xí)和工作中繼續(xù)探索。

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