史料分析與綜合：中華首屆國會制憲失敗再認(rèn)識

(鄭州大學(xué)　河南　鄭州　450000)

民初制憲活動(dòng)是清末立憲改革的深化和延續(xù)。對《天壇憲法草案》及民初制憲的研究亦有所發(fā)展，①但一些研究仍拘泥于傳統(tǒng)的認(rèn)識，無法突破意識形態(tài)的束縛，惟從制憲主體的結(jié)構(gòu)及能動(dòng)性作用、國會制憲“超議會制”的政體選擇及制憲過程中對抗與妥協(xié)的策略博弈等多維路徑切入，觀覽民初北洋派—制憲議會斗爭的復(fù)雜實(shí)態(tài)，梳理制憲過程的對抗與博弈，深究憲法文本內(nèi)容與時(shí)代背景的沖突性，方能發(fā)覆新境，窺見異相，有裨于深刻理解中國立法史的艱辛歷程。

一、制憲主體：對袁世凱與制憲議員的考察

民初制憲活動(dòng)是清末立憲改革的深化和延續(xù)?！短靿瘧椃ú莅浮肥?913年中華首屆國會制定的用以代替《中華民國臨時(shí)約法》的憲法草案，但最終未能施行，以失敗告終。傳統(tǒng)觀點(diǎn)多將首屆國會制憲失敗的原因歸為袁世凱的反動(dòng)干涉，但只有綜合運(yùn)用史料，考察雙方主體才能得出合理的結(jié)論。

袁世凱是清末立憲改革的主要推動(dòng)者，他曾指出“改造民國根本大法，首在力求實(shí)利，而不在涂飾美觀?！雹陲@示出其對于國家治理的理性認(rèn)識和有效經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《中華民國臨時(shí)約法》的規(guī)定，在其施行后10個(gè)月內(nèi)，由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國會，制定憲法。而且《中華民國臨時(shí)約法》對袁世凱有著諸多限制。但綜觀袁氏初期的政治活動(dòng)，并沒有超出約法規(guī)定的范圍。相比較之下，國會的一些行為是違憲的。我們再來看當(dāng)時(shí)的社會大背景，當(dāng)時(shí)“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實(shí)的本身就提醒著我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內(nèi)容?！雹圻@一時(shí)期充滿了政治權(quán)利的聚散和政治合法性的探討，雖然如此，國家仍處于內(nèi)憂外患之中，當(dāng)時(shí)來看，只有袁世凱才能協(xié)調(diào)各方關(guān)系，促進(jìn)國家的統(tǒng)一與安定。但反觀《天壇憲法草案》對其的過分限制一定程度上是不合理的。

憲政制度的另一主體是國會制憲議員。傳統(tǒng)觀點(diǎn)對其活動(dòng)評價(jià)多為道德層面，認(rèn)為其“憲法起草委員會中的革命黨人及某些原立憲派人士，懷著把中國建設(shè)成一個(gè)民主法治的共和國的理想，為制定一部資產(chǎn)階級共和憲法進(jìn)行了積極的努力乃至斗爭?！雹苁聦?shí)上，與政治權(quán)力相關(guān)的民國政體成為議員們爭論的主要問題，也從側(cè)面體現(xiàn)其對自身利益及所在政黨利益的考慮，并無多少上面說的“理想”。

制憲會議需要廣泛的代表性。《國會組織法》第20條規(guī)定：“民國憲法案之起草，由兩院各于議員內(nèi)選出同數(shù)之委員行之”⑤，但并未明定具體人數(shù)，根據(jù)張玉法的《民國初年的國會》來看“實(shí)際選出266名參議員。眾議院按照每80萬人口選出議員1名的原則，共選出596名議員。兩院議員合計(jì)862人?！雹?月11日，參議院先行議定兩院各選委員30人⑦，接著兩院各自選出正式委員各30人，共60人，另候補(bǔ)委員30人，其中兩院各半，共同組成國會憲法起草委員會。

首先看議員年齡，71位議員平均年齡約為33.5歲，年齡最大的是夏同和的45歲，最小的為25歲。其中25-29歲為15人，約占21%，30-34歲33人，約占46.5%，35-39歲為19人，約占27%，40-49歲的有4人，約占5.5%。⑧我們可以明顯看出國會議員的年齡結(jié)構(gòu)是由缺陷的，作為政治家甚至于法律的制定者，其構(gòu)成明顯缺少擁有豐富人生閱歷和了解國情的年齡段的人員。多數(shù)的制憲議員年齡過輕，在制定憲法時(shí)不可避免的存在意氣用事、經(jīng)驗(yàn)不足、立場偏激的問題。另一個(gè)重要的考察因素則是議員的黨派歸屬問題?？梢娭茟棔h中國民黨人數(shù)占得最多，甚至將近半數(shù)，代表的廣泛性受到質(zhì)疑，顯得單一與狹隘，基本上只是一部分中下層士紳、知識分子和革命家的代表，保守官僚、北洋軍人、資產(chǎn)階級等階層基本沒有利益代表。另外從制憲議員的知識和閱歷來看，不少議員學(xué)習(xí)外國具有現(xiàn)代政治理論知識，這是值得肯定的，但也存在紙上談兵的現(xiàn)象。半數(shù)國會議員不具有任何從政經(jīng)驗(yàn)，而且這些人多數(shù)還是學(xué)生，抗?fàn)幮詮?qiáng)，較難根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行妥協(xié)。美國的柔克義批評他們“只是一批剛剛從美國、日本或英國留學(xué)回來的戴著眼鏡、身穿大禮服的年輕空想家，腦子里裝滿了馬上進(jìn)行全面改革的烏托邦夢想等。”⑨由此看出，議員由于自身的一些局限性，無法根據(jù)當(dāng)時(shí)中國國情和實(shí)際來協(xié)調(diào)各方關(guān)系，解決政治爭議。

二、政體設(shè)計(jì)：“超議會制”的選擇

制憲的成敗往往取決于社會各方能否達(dá)成共識，其中主導(dǎo)力量尤為關(guān)鍵。當(dāng)時(shí)最有實(shí)力和話語權(quán)的莫過于袁世凱的北洋派，他們的利益能否實(shí)現(xiàn)將決定憲法草案的結(jié)局?！短靿瘧椃ú莅浮返氖鹘y(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為袁世凱要為此次事件負(fù)主要責(zé)任，但是反思整個(gè)事件的經(jīng)過，并結(jié)合《天壇憲法草案》的文本，不難看出北洋政府的強(qiáng)烈反彈是正常的。

(一)國會權(quán)力的過度補(bǔ)強(qiáng)

《天壇憲法草案》原案中國會權(quán)力主要有立法權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、彈幼權(quán)、建議權(quán)、不信任權(quán)、財(cái)政權(quán)、設(shè)立常設(shè)委員會權(quán)、修正憲法權(quán)與解釋憲法權(quán)受理請?jiān)笝?quán)等?？梢钥闯鰢鴷臋?quán)力極大，涉及面之廣泛前所未見。其中《天壇憲法草案》第五章專門論述國會委員會的設(shè)置，可見國會委員會的設(shè)立本身就不符合制度設(shè)計(jì)，由第五十一條可知，國會在休會期間成立委員會，并在第五十三條規(guī)定除行使立法權(quán)外，得受理請?jiān)覆⒔ㄗh及質(zhì)問。這種制度毫無依據(jù)可言，完全違背民主代議的原則。張東蓀也對其產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為“此委員會既有疊床架屋之嫌，復(fù)有責(zé)任不清之弊，更加以易為行政部所操縱，非刪去不可”。⑩這種設(shè)計(jì)更多的是“因人立法”的體現(xiàn)。此外關(guān)于憲法的修正及解釋亦有專門規(guī)定，第十一章規(guī)定“國會得為國會得為修正憲法之發(fā)議”，“憲法之修正，由憲法會議行之”，“憲法有疑義時(shí)，由憲法會議解釋之”。這些規(guī)定將最高司法權(quán)力賦予國會，嚴(yán)重違背了分權(quán)制衡原則，造成國會權(quán)力過大。一個(gè)合適的憲政制度須符合權(quán)力的分立與制衡原則，國會至上的設(shè)計(jì)扼殺了制度存在的基礎(chǔ)，正因如此，民初的一切制度變革都逃不過失敗的命運(yùn)。

(二)總統(tǒng)權(quán)力的嚴(yán)格限制

《天壇憲法草案》中對總統(tǒng)權(quán)力的限制是明顯的，國會權(quán)力至上的設(shè)計(jì)導(dǎo)致行政權(quán)無法發(fā)揮對立法權(quán)的制約作用，嚴(yán)重違背分權(quán)制衡原則，容易形成“國會專權(quán)”。對總統(tǒng)權(quán)力的過分削弱也難以滿足北洋派的利益訴求，失敗的結(jié)局是注定的。

先來看立法權(quán)，《天壇憲法草案》規(guī)定憲法修正權(quán)屬于憲法會議，總統(tǒng)無權(quán)干涉，在其條文中大總統(tǒng)只能公布法律并監(jiān)督實(shí)施。從這一層面來看，總統(tǒng)毫無權(quán)威可言。就財(cái)政方面來看，總統(tǒng)失去對國家經(jīng)濟(jì)的控制，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)舉措的施行需報(bào)告國會。在人事任免方面，《天壇憲法草案》要求“國務(wù)總理之任命，須得眾議院之同意。國務(wù)總理在國會閉會期內(nèi)出缺時(shí)，總統(tǒng)經(jīng)國會委員會之同意，得為總理之任命?！边@種在人事任免上賦予國會同意權(quán)的做法嚴(yán)重限制總統(tǒng)權(quán)力。再看赦免權(quán)，《天壇憲法草案》規(guī)定“大總統(tǒng)經(jīng)最高法院之同意，得宣告免刑、減刑及復(fù)權(quán)，但對于彈劫事件之判決，非經(jīng)國會同意，不得為復(fù)權(quán)之宣告?！毕噍^于國外的責(zé)任內(nèi)閣制度，總統(tǒng)的赦免權(quán)被大大削弱。

總統(tǒng)的上述權(quán)力，按照法理來說，與立法機(jī)關(guān)關(guān)系不大，并不屬于其直接管轄的范圍，但在《天壇憲法草案》的條文規(guī)定下，都必須要接受國會的同意和約束，這是不符合憲政分權(quán)制衡原理的，綜合考慮當(dāng)時(shí)的社會現(xiàn)實(shí)，拒絕考慮袁世凱等實(shí)權(quán)派的政治利益，過分削弱總統(tǒng)權(quán)力也是一種空想。就連黎元洪都不同意，何況袁世凱呢！袁世凱稱這種做法“使對內(nèi)對外均無以保其獨(dú)立之精神，而為國會之役使”，是不可能接受的。

(三)權(quán)力失衡與“超議會制”

責(zé)任內(nèi)閣制度包括總統(tǒng)與國務(wù)員之間的關(guān)系及行政與立法之間的關(guān)系，二者是有機(jī)整體，不能拆散來看，不能僅從總統(tǒng)與國務(wù)員之間關(guān)系來看責(zé)任內(nèi)閣制度。談到行政權(quán)與立法權(quán)，我們必須深刻考察二者的主體及權(quán)力分配情況。首先是國會的彈劾權(quán)，《天壇憲法草案》關(guān)于彈劾權(quán)條文相比較于《中華民國臨時(shí)約法》條件大為放寬，和法美等國相比亦顯得不合理，其大大擴(kuò)展了彈劾權(quán)的范圍。

國會另一項(xiàng)權(quán)力是不信任權(quán)，其不同于彈劾權(quán)?！短靿瘧椃ú莅浮穼@一權(quán)力未加特殊具體說明，僅有“眾議院對于國務(wù)員，得為不信任之決議”。條文的簡單為隨意解釋埋下隱患，也為加強(qiáng)對政府的控制提供模糊的法律依據(jù)。與不信任權(quán)相對立的則是總統(tǒng)的解散權(quán)。責(zé)任內(nèi)閣中為保證權(quán)力的有效制約，行政機(jī)關(guān)有解散議會的權(quán)力。但是《天壇憲法草案》中條文規(guī)定：“大總統(tǒng)經(jīng)參議院列席議員三分二以上之同意，得解散眾議院，但同一會期不得為第二次之解散。大總統(tǒng)解散眾議院時(shí)，應(yīng)即令行選舉，于五個(gè)月內(nèi)定期繼續(xù)開會?！边@是嚴(yán)重違反責(zé)任內(nèi)閣制度原理的行為。解散權(quán)的削弱對政治影響極大。

“超議會制”是一種完整意義上的責(zé)任內(nèi)閣制度，但是其在傳統(tǒng)責(zé)任內(nèi)閣基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，最終結(jié)果是這種制度在權(quán)力分配上不同于傳統(tǒng)責(zé)任內(nèi)閣的三權(quán)分立，權(quán)力制約關(guān)系也不同于傳統(tǒng)意義上責(zé)任內(nèi)閣的權(quán)力平衡與約束，實(shí)質(zhì)是一種制憲過程中形成的畸形的、有著嚴(yán)重缺陷的政治制度，其在一定程度上違背了憲政原理。

三、策略博弈：對抗與協(xié)商的互動(dòng)

《天壇憲法草案》的制定，充滿著策略的博弈，制憲過程充滿著對抗與協(xié)商，通過分析各方在制憲活動(dòng)的一些表現(xiàn)，能夠幫助我們更好理解失敗的深層原因。制憲目標(biāo)是各方討論的重點(diǎn)，根據(jù)上文的分析，首屆國會制憲目標(biāo)是國民黨人意志的體現(xiàn)，作為實(shí)權(quán)派的北洋派并不同意，他們自己的政治訴求是建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府，主張國權(quán)主義。在這一點(diǎn)上，袁世凱有著妥協(xié)和讓步，其曾公開表示只要憲法對總統(tǒng)權(quán)力不約束過甚，無論實(shí)行何種制度其“均無所容心于其間”。而實(shí)行總統(tǒng)制和內(nèi)閣制正是分歧的焦點(diǎn)，能作出讓步已難能可貴。

制憲過程充滿著對抗，其中最出名的莫過于“宋教仁案”，事件目前尚無定論。但在當(dāng)時(shí)矛頭直指袁世凱，國民黨方面對此事件的反應(yīng)也不一，其中黃興主張法律解決，然孫中山等多數(shù)國民黨人卻選擇武力反抗的方式，此做法既逾越了憲政規(guī)則，也違背了一般民眾要求社會秩序穩(wěn)定的普遍心理。故二次革命并未獲得社會普通大眾的同情和支持，袁世凱更是以合法名義予以鎮(zhèn)壓。激烈的黨爭使國會在立法方面基本無所作為，立憲工作也異常遲緩，人們對國會逐漸失望。解散國會后，袁世凱先后組建中央政治會議和參政院。參政院由各種名流精英組成，在立法院成立之前代行其職。參政院在立法方面成績卓著，短短的兩年時(shí)間內(nèi)先后制定、修改三十多部法律，有利于民生和社會發(fā)展。

政治妥協(xié)是憲法制定的前提，只有各方利益達(dá)到最大公約數(shù)，制憲才有可能成功。但是民國國會由于其自身的封閉性，并不想分享自身的權(quán)益。制憲過程中由于對自身利益的維護(hù)，國民黨議員對袁世凱政府的制憲意見極力反對。1913年，政府方面研究委員會將其制定的憲法草案交由制憲會議議定，在申明僅供參考的前提下仍受到國民黨議員的猛烈抨擊，政府代表遭到驅(qū)逐。此外袁世凱在憲法會議召開過程中，積極拉攏溫和派議員，在憲法草案進(jìn)入二讀會階段其更是想盡辦法積極滲入激進(jìn)派議員，但都遭到失敗?？梢娫绖P在采取非法手段前曾采用一種溫和的方式，一種近乎合法的方式進(jìn)行著政治訴求，但是結(jié)局的殘酷令他失望，《天壇憲法草案》的悲劇便產(chǎn)生了。

四、結(jié)語

“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據(jù)其實(shí)際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當(dāng)時(shí)所發(fā)生的實(shí)際影響而覺出。因此要講一代的制度得失，必需知道在此制度實(shí)施時(shí)期之有關(guān)各方意見之反映。這些意見，才是評判該項(xiàng)制度之利弊得失的真評據(jù)與真意見?！薄短靿瘧椃ú莅浮泛褪讓脟鴷茟椀氖∈嵌喾揭蛩鼐C合的結(jié)果，制憲過程中，國會的種種行為忽略袁世凱政府的合法合理訴求，“超議會制”政體的選擇，嚴(yán)重侵害了北洋派的政治利益。在這場博弈中，矛盾愈發(fā)不可調(diào)和，導(dǎo)致了《天壇憲法草案》和首屆國會制憲的失敗。

史料是進(jìn)行歷史研究的依據(jù)、前提和出發(fā)點(diǎn)，研究歷史必須利用史料。史料的分析和綜合是使用史料盡可能還原歷史的前提和手段。陸懋德在《史學(xué)教學(xué)大綱》中講“死的史料，必經(jīng)過如此的解釋，而后于現(xiàn)時(shí)人有用，于現(xiàn)時(shí)人有關(guān)，而后能變?yōu)榛畹臍v史?！敝挥邪咽妨戏治雠?，達(dá)到去粗取精，去偽存真，然后據(jù)以得出歷史的真相，闡明社會發(fā)展的規(guī)律。

【注釋】

①張玉法：《民初對制憲問題的爭論》，長沙：岳麓書社，2004年；嚴(yán)泉：《失敗的遺產(chǎn)：中華首屆國會制憲》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2007年；嚴(yán)泉：《民初<天壇憲法草案>起草委員會委員考》，《歷史檔案》，2010年第3期；張華騰、石茂生：《<天壇憲法草案>新論》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》，1991年第6期；丁以德：《試論<天壇憲法草案>制定中制度設(shè)計(jì)與政治角逐》，《理論界》，2006年第12期；李富鵬：《共識與爭議-天壇憲草之孔教入憲的發(fā)生機(jī)制與規(guī)范結(jié)構(gòu)》，《中外法學(xué)》，2014年第4期；李學(xué)智：《關(guān)于<天壇憲草>制定中的幾個(gè)問題》，《歷史教學(xué)》，2001年第6期。

②榮孟源等主編：《近代稗?！?第三輯)，成都：四川人民出版社，1985年，第93頁。

③列文森著，鄭大華、任菁譯：《儒教中國及其現(xiàn)代命運(yùn)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2000年，第256頁。

④李學(xué)智：《關(guān)于<天壇憲草>制定中的幾個(gè)問題》，《歷史教學(xué)》，2001年第6期，第22頁。

⑤《東方雜志》，第9卷第3號。

⑥張玉法：《民國初年的國會》，(臺北)《中央研究院近代史研究所集刊》第13期，第113頁。

⑦《六月十一日之參議院會》，刊于1913年6月16日《申報(bào)》。

⑧上海圖書館：《憲法起草委員會會議錄》，據(jù)第一冊附錄《憲法起草會會員錄》整理得出。

⑨駱惠敏編，劉桂梁譯：《清末民初政情內(nèi)幕》(上)，北京：世界知識出版社，1986年，第962頁。

⑩張東蓀：《憲法草案修正案商榷書》，上海：上海泰東圖書局，1916年，第17頁。