階段性行政行為的可訴性分析
——以王根銀訴商洛市商州區(qū)人民政府選定評估機(jī)構(gòu)行為違法案為例

(南昌大學(xué)　江西　南昌　330031)

一、案情簡介

2010年12月13日，為加快西街片區(qū)舊城改造步伐，商州區(qū)人民政府成立了西街片區(qū)舊城改造環(huán)境保障辦公室。2011年4月29日，成立了西街片區(qū)舊城改建房屋征收辦公室。2011年3月22日，商州區(qū)西街片區(qū)舊改辦又召開有舊改辦工作人員及西街社區(qū)干部參加的會議，在對外出考察的華鼎、開平、正衡三家房屋評估機(jī)構(gòu)基本情況通報后，參會的社區(qū)干部一致同意選定華鼎公司作為西街片區(qū)的房屋評估公司。2011年4月15日，商州區(qū)西街片區(qū)舊改辦與華鼎公司簽訂了委托評估協(xié)議書。

2011年10月28日，商洛市人民政府經(jīng)研究，通知將西街片區(qū)舊城改造項目范圍內(nèi)的所有房屋征收補(bǔ)償工作委托給商州區(qū)人民政府實施。同日，商州區(qū)人民政府作出《關(guān)于實施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》。

華鼎公司接受委托后，對西街被征收的房屋進(jìn)行了勘查、測量、評估，并向商州區(qū)人民政府出具了房屋評估報告。2013年8月6日，原告王根銀與商州區(qū)人民政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議。2015年6月16日，商州區(qū)人民政府依據(jù)原告政府信息公開申請，向原告送達(dá)了房屋評估報告。

另查明，華鼎公司成立于2002年5月28日，2004年取得陜西省住建廳頒發(fā)的三級資質(zhì)證書。

二、裁判情況

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定，被征收房屋的價值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房屋價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定；《條例》第二十條的規(guī)定，房屋價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機(jī)選定的方式確定。被告商州區(qū)人民政府在選定房屋評估機(jī)構(gòu)的過程中，有西街社區(qū)干部參與，選定華鼎公司作為西街房屋的評估機(jī)構(gòu)是西街社區(qū)干部協(xié)商一致的結(jié)果。選定的華鼎公司是經(jīng)陜西省住建廳批準(zhǔn)成立的具有三級資質(zhì)的房屋評估機(jī)構(gòu)，按照《房屋估價機(jī)構(gòu)管理辦法》第二十四條的規(guī)定，該公司具有對西街房屋價格評估的資格。華鼎公司在對西街房屋的評估過程中，進(jìn)行了現(xiàn)場測繪、丈量、實地調(diào)查后作出了評估報告，在該評估報告的基礎(chǔ)上原告王根銀已經(jīng)與商州區(qū)人民政府達(dá)成并簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議，并已經(jīng)實際履行完畢。原告王根銀現(xiàn)要求確認(rèn)商州區(qū)人民政府單方選定評估機(jī)構(gòu)違法的訴訟請求于法無據(jù)，依法不予支持。

王根銀不服該判決，提起上訴。二審法院認(rèn)為，關(guān)于選定評估機(jī)構(gòu)的行為是否具有可訴性的問題。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條、第二十條規(guī)定，被征收房屋價值的補(bǔ)償，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機(jī)選定的方式確定?？梢?，評估在房屋征收與補(bǔ)償過程中，只是作為確定被征收房屋價值的一個環(huán)節(jié)，是安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)房屋征收補(bǔ)償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。因此，選定評估機(jī)構(gòu)的行為不屬于可訴的獨立的行政行為。且在本案中，評估報告作出后，上訴人于2013年8月6日與商州區(qū)政府簽訂了房屋征收實物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議，該協(xié)議的內(nèi)容與評估報告的內(nèi)容一致。上訴人沒有對安置補(bǔ)償協(xié)議主張權(quán)利，而單獨對選定評估機(jī)構(gòu)行為提起行政訴訟，因選定評估機(jī)構(gòu)行為不具有獨立的可訴性，故上訴人此項訴請不符合行政訴訟受案范圍。①

三、案件評析

然而，筆者認(rèn)為上述法官的邏輯雖有一定道理，但尚有可商榷之處?？v觀本案，法院最主要的理由在于其堅持認(rèn)為政府選定評估機(jī)構(gòu)行為不是一種獨立的程序性行為，而是一種階段性的行政行為，其將被后續(xù)的補(bǔ)償行為所吸收，因而不可訴。但本文認(rèn)為，選定評估機(jī)構(gòu)的行為是一種獨立的程序性行為，并不能依附于補(bǔ)償行為；相反，補(bǔ)償行為在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，依附于選定評估機(jī)構(gòu)的行為，選定評估機(jī)構(gòu)的行為是整個拆遷補(bǔ)償過程中最為關(guān)鍵的，其決定了評估的公正與否，換言之，決定了被拆遷人的最終利益能否得到合理保障。如果評估機(jī)構(gòu)的選定都不符合實體法律規(guī)定及程序要求，又怎么能奢望后續(xù)的補(bǔ)償行為不損害被拆遷人之利益呢？由此，本文認(rèn)為政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為可認(rèn)定為獨立的行政行為。

那么，在確定了該行為具有可訴性的情況下，再來分析本案中政府選定評估機(jī)構(gòu)行為的合法性問題。本案中法院認(rèn)為商州區(qū)政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為得到了參會社區(qū)干部的一致同意而進(jìn)而認(rèn)定符合程序的要求。然而，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定，被征收房屋的價值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房屋價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定；《條例》第二十條的規(guī)定，房屋價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機(jī)選定的方式確定。

四、階段性行政行為的可訴性辨析

隨著社會的發(fā)展，行政行為越發(fā)復(fù)雜，并常常伴有多個階段性行政行為。但現(xiàn)行行政訴訟法是以“行政行為”概念作為理論基點以確立行政訴訟受案范圍，對于行政過程的理論及應(yīng)用未予重視，法律及司法解釋對階段性行政行為是否可訴均未作規(guī)定，有必要結(jié)合本案對階段性行政行為的可訴性問題進(jìn)行分析研究。

有觀點認(rèn)為本案符合最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項的規(guī)定：“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！北景钢?，商州區(qū)人民政府選定評估機(jī)構(gòu)的行為只是整個拆遷決定的一部分，其最終為拆遷補(bǔ)償行為所吸收，不具有單獨效力，因而不可訴。筆者認(rèn)為，選定評估機(jī)構(gòu)的行為并非對相對人不產(chǎn)生實際影響的行為，相反，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，不同評定機(jī)構(gòu)評定的面積是影響拆遷補(bǔ)償款多少的最重要因素。此外，有學(xué)者指出，階段性行政行為雖然不能單獨地作為訴訟標(biāo)的納入行政訴訟的受案范圍，但由于其在被作出至效力被吸收期間發(fā)生了行政法律效力，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，因此其可以也應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人起訴最終行政行為如拆除決定案中成為法院司法審查的對象，而不是完全排除于人民法院行政訴訟的審查范圍之外。②筆者認(rèn)為，此點十分中肯，也符合司法解釋的精神，應(yīng)當(dāng)引起注意。

但是，并未所有的階段性行政行為皆可起訴，需滿足兩個要件：其一，不妨礙行政主體作出最終行政行為的正常程序③。其二，須階段性行政行為具備獨立的行政法效力。

因而，階段性行政行為具有部分可訴性，只是相對完整的行政行為法律要求需要更加嚴(yán)格。

【注釋】

①參見裁判文書網(wǎng)——王根銀訴商洛市商州區(qū)人民政府選定評估機(jī)構(gòu)行為違法案一審、二審判決。

②參見朱惠東：《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》，載《人民司法》2012年第20期。

③同②注朱文。

【參考文獻(xiàn)】

[1]朱惠東：《不能單獨起訴無獨立行政法律效力的階段性行政行為》，載《人民司法》2012年第20期。

[2]柳硯濤：《行政過程中的先行為效力》，載《東方法學(xué)》2017年第4期。

[3]沈躍東：《論程序行政行為的可訴性—以規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與為視角》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。