改革開放四十年立法事業(yè)的發(fā)展與思考

喬曉陽

1978年黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。四十年來改革開放的偉大實踐，生機蓬勃，波瀾壯闊，舉世矚目。我們都是這一歷史大事件的親歷者、見證者，是改革開放的參與者、奮斗者，也是改革開放立法事業(yè)的推動者、實踐者。四十年立法取得的成就，立法事業(yè)取得的長足發(fā)展，時間跨度長，內容非常豐富，足可以書寫出一部翔實的改革開放立法史。相信今年有關部門、專家學者都會有系統(tǒng)總結、詳細論述。在這里，談幾點初步的認識和體會，與大家分享。

一、改革開放四十年國家立法取得重大成就

凡益之道，與時偕行。改革開放四十年的立法工作始終與時代同步伐、與改革共頻率、與實踐齊發(fā)展。1979年，國家立法活動全面恢復，經過各方面長期努力和不懈工作，2010年，中國特色社會主義法律體系如期形成，國家生活和社會生活各個方面總體上實現了有法可依。習近平總書記在十八屆四中全會決定說明中稱贊說，“這是一個了不起的重大成就?！蔽疫@里有幾個統(tǒng)計數據：改革開放以來，1979年截止到今年3月份 “兩會”閉幕，全國人大及其常委會共通過憲法1部及5個修正案，制定修改法律572件次，通過法律解釋25件，通過有關法律問題和重大問題的決定248件次，共計851件次；現行有效的法律為263部，行政法規(guī)753件，地方性法規(guī)約1萬2千件。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全國人大及其常委會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，緊緊圍繞貫徹落實黨中央決策部署，不斷加強和改進立法工作，扎實推進重點領域立法，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系繼續(xù)完善發(fā)展，開啟了新時代立法工作新篇章。

習近平總書記指出，改革開放以來我國法治建設的成功實踐雄辯地證明，我們已經找到了一條符合中國國情、順應時代潮流的具有中國特色的社會主義法治道路?；仡櫵氖曜哌^的立法路，我深刻感到，改革開放四十年是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系形成、發(fā)展和完善的四十年，是立法決策與改革決策更加緊密銜接、持續(xù)為改革開放提供法治動力的四十年，是立法體制機制不斷完善、科學立法民主立法依法立法深入推進的四十年，是國家立法機關立法能力穩(wěn)步提升、立法工作隊伍不斷發(fā)展壯大的四十年。

1983年，本人到全國人大工作，開始接觸立法工作，從1988年起直接從事立法工作，長期身處在立法一線，回顧這些年來國家立法工作，我體會集中有以下幾方面經驗：

一是，長期地、自覺地堅持黨對立法工作領導，始終堅持用黨的理論創(chuàng)新成果指導立法工作。

堅持黨對立法工作的領導，是立法工作必須遵循的重大政治原則，也是我國改革開放四十年立法工作不斷取得新成績、實現新發(fā)展的基本經驗。黨的理論創(chuàng)新成果是立法工作保持正確政治方向、科學發(fā)展道路的行動指南；堅持用黨的理論創(chuàng)新成果指導立法實踐，是我國四十年立法工作不斷與時俱進，適應、服務改革開放和社會主義現代化建設需要的寶貴經驗?？梢哉f，改革開放的立法實踐，就是中國特色社會主義理論體系指導下的實踐。

二是，堅持以憲法為統(tǒng)領與時俱進，通過完備的法律推動憲法實施，維護國家法制統(tǒng)一。

社會主義法治國家建設與時俱進，首先是現行憲法的與時俱進。我國憲法不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，隨著黨和國家事業(yè)的發(fā)展而不斷發(fā)展。改革開放以來，通過五次修改憲法，由憲法及時確認黨和人民創(chuàng)造的成就和經驗?，F行憲法自身的穩(wěn)定，是改革開放制度層面的“壓艙石”；現行憲法的與時俱進，是改革開放制度層面的 “推進器”。通過完備的法律推動憲法實施，是全面貫徹實施憲法的重要手段和方式。我國社會主義法律體系是緊緊圍繞憲法這一核心構建、發(fā)展的。只有不斷地完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，才能保證憲法確立的制度和原則得到全面貫徹落實，保證改革開放基本國策的有效推行。維護國家法制統(tǒng)一，是全面落實依法治國基本方略的必然要求，是中國特色社會主義法治建設的成功經驗。全國人大及其常委會通過立法不斷完善立法體制機制，明確劃分立法權限，規(guī)范立法程序，加強規(guī)范性文件備案審查，保證法律體系科學和諧統(tǒng)一，切實維護社會主義法制統(tǒng)一。

三是，堅持立法以人民為中心，堅持從我國基本國情出發(fā)。

堅持以人民為中心，充分反映人民意愿，切實保障人民的權益，不斷滿足人民對幸福美好生活的期盼，是社會主義法治的本質要求、是立法工作的價值取向和工作重點、是改革開放四十年立法工作取得重大成就的根本動力和力量源泉。立法堅持從我國基本國情和實際出發(fā)，除了我們經濟社會發(fā)展的階段性特征之外，人民群眾的生活條件、社情民意、人民群眾的需要和向往，就是最大的國情。改革開放以來，立法的過程就是抓住人民群眾普遍關心的熱點難點問題，深入客觀實際，充分發(fā)揚民主，廣泛匯聚民智的過程。

四是，堅持發(fā)揮立法對改革的引領推動作用，實現立法與改革協(xié)調推進。

四十年來，我國的立法工作就是與改革開放相伴而生、相伴而行的。2014年我在第二十次全國地方立法研討會上專題講過立法與改革的關系。習近平總書記多次指出，凡屬重大改革都要于法有據；把發(fā)展改革決策同立法決策更好結合起來；堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用。新時代的發(fā)展要求是通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發(fā)展。我們在處理二者關系的手段方面也豐富起來，除了傳統(tǒng)的立改廢釋之外，還廣泛采取了作出有關授權決定和改革決定、打包修改法律等方式，更為靈活、更有余地、更富成效。

二、改革開放四十年廣東地方立法取得豐碩成果

廣東是改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)。今年 “兩會”期間，習近平總書記參加廣東代表團審議并發(fā)表重要講話?？倳浿赋?，四十年來，廣東得益于改革開放，創(chuàng)造了很多全國第一，為全國提供了有益經驗。我認為，在立法工作方面也是如此，廣東立法工作起步于改革開放，得益于立法體制的改革，受益于中央的大力支持。同時，廣東立法緊密聯(lián)系實際，勇于先行先試，為國家層面立法、其他地區(qū)立法提供了有益的借鑒和寶貴的經驗。

一是，廣東省以及相關地市獲得立法權是改革開放后立法體制改革的重要成果。

新中國成立以來，我國地方立法經歷了一個從無到有、主體從少到多的發(fā)展變化過程，與改革開放和現代化建設同步，反映出黨和國家在治理方式上的重大變化。1979年全國人大修訂地方組織法，對我國立法體制作出重要改革，賦予省級人大及其常委會地方性法規(guī)制定權。據此，廣東省人大及其常委會獲得地方性法規(guī)制定權。據省人大常委會法工委統(tǒng)計數據，到今年1月份，廣東省人大及其常委會共制定省級地方性法規(guī)350件，修改地方性法規(guī)257件次，廢止地方性法規(guī)106件，現行有效的地方性法規(guī)244件?？梢?，廣東省立法已具備相當規(guī)模，立法活動活躍頻繁，立法成果顯著豐碩。

1982年、1986年兩次修改 《地方組織法》，廣州市作為省會市獲得地方性法規(guī)制定權。1992年、1996年授權深圳市、汕頭市和珠海市人大及其常委會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經濟特區(qū)實施，深圳市、汕頭市和珠海市獲得經濟特區(qū)法規(guī)制定權。2000年制定 《立法法》時又增加規(guī)定，經濟特區(qū)所在地的市人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。深圳市、汕頭市和珠海市又獲得地方性法規(guī)制定權。自此，三個經濟特區(qū)的市有了兩個立法權。其后經國務院批準，三個市經濟特區(qū)擴大到全市，使得經濟特區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)的適用地域范圍相一致。

2015年3月，十二屆全國人大三次會議對 《立法法》作出修改，賦予所有設區(qū)的市地方立法權，使我國享有地方立法權的主體又增加了273個。此后，按照省里的部署，佛山等17個設區(qū)的市分三批獲得了地方性法規(guī)制定權。

此外，廣東還有三個自治縣享有民族自治地方的立法權，制定并報批準了自治條例、單行條例?？傮w上可以說，廣東是一個 “立法生態(tài)”多樣化的立法大省。

二是，國家立法給予廣東改革開放大力支持。

為發(fā)揮好廣東先行先試的作用，支持廣東 “大膽地闖、大膽地試”，中央將支持廣東的政策以法治的形式確立下來，通過國家立法，根據廣東實際需要，精準地提供法治支持，這一做法貫穿了改革開放四十年。

比如，改革開放初期，中央決定設立經濟特區(qū)。1980年，五屆全國人大常委會第十五次會議通過了 《關于批準 〈廣東省經濟特區(qū)條例〉的決議》，此后全國人大及其常委會作出了一系列關于經濟特區(qū)立法的授權決定，為廣東開改革開放風氣之先提供了有力的法治支撐。再如，黨的十八大后，為了支持廣東省先行先試、深化行政審批制度改革，進一步轉變政府職能，為全國行政審批制度改革積累經驗，2012年12月，十一屆全國人大常委會第三十次會議通過了關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定。又如，發(fā)生在近期，去年12月，全國人大常委會批準了內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施 “一地兩檢”的合作安排，確認有關合作安排符合憲法和香港基本法，解決了在香港特別行政區(qū)行政區(qū)域范圍內實施 “一地兩檢”的合憲性、合法性依據問題，從中央層面為粵港合作、粵港澳大灣區(qū)建設提供了堅定法律保障。

三是，廣東地方立法承擔了實施國家法律、適應地方治理和改革開放 “立法試驗田”等多重功能。

日新月異的改革開放為廣東地方立法提供了寬闊的舞臺。在改革開放和社會主義現代化建設的各個時期，廣東地方立法針對本省本地經濟社會發(fā)展的實際，將國家法律、行政法規(guī)予以細化，使之更具適應性、可執(zhí)行性和可操作性，較好地維護和推動了憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內的貫徹實施；適應地方治理需要，在經濟轉型和創(chuàng)新發(fā)展、社會建設和管理、保障和改善民生等方面探索具有創(chuàng)新意義的立法，填補國家立法的空白。更重要的是，在改革開放中發(fā)揮立法 “試驗田”作用。在國家專屬立法權以外、國家尚未立法的領域，根據黨和國家有關政策精神，結合地方實際，先行制定地方性法規(guī) （經濟特區(qū)法規(guī)），為本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定提供法制保障，也為國家有關立法進行探索，積累經驗。

回顧、總結改革開放四十年廣東地方立法實踐，讓我印象比較深刻的主要有以下幾方面：

一是，堅決落實中央決策部署，善于運用法治方式推動落地實施。改革開放初期，廣東省根據全國人大的授權，先后制定了一系列地方性法規(guī)，規(guī)范化解決了經濟特區(qū)建立和發(fā)展的問題。

黨中央確立建立社會主義市場經濟體制目標后，廣東緊緊圍繞這一目標，堅持以經濟立法為重點，先后出臺了一系列條例，特別是 《廣東省公司條例》，是第一部在全國率先倡導建立產權明晰、管理科學的現代企業(yè)制度的地方性法規(guī)。

黨的十七大后，廣東省貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，在繼續(xù)加強經濟領域立法的同時，更加注重加強社會領域立法，著力解決好人民群眾最關心最現實的問題。

黨的十八大后，廣東省緊緊圍繞 “三個定位、兩個率先”的目標任務，適應全面深化改革的需要，加快推進立法工作。制定了商事登記條例、中國 （廣東）自由貿易試驗區(qū)條例等讓人耳目一新的地方性法規(guī)。

二是，堅持依法改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮 “立法試驗田”作用。

四十年來，廣東堅持立法主動適應改革發(fā)展，切實發(fā)揮立法對改革創(chuàng)新的引領、推動作用，堅持以立法鞏固改革成果、推動體制創(chuàng)新，通過先行先試，形成可復制、可推廣的經驗。在社會主義市場經濟、社會管理、保障和改善民生等多領域的立法都生動詮釋了 “試驗田”的角色和擔當，許多內容和好的做法被國家立法和其他地方立法所吸收借鑒。

在立法工作方面，廣東地方立法走在全國前列，很多立法工作舉措都是全國第一，成為地方立法典范。1993年，委托專家學者起草 《廣東省經紀人管理條例 （草案）》，是地方立法機關首次委托專家學者起草法規(guī)草案，堪稱地方立法起草機制的重大嘗試。1999年 《廣東省建設工程招標投標管理條例 （修訂草案）》舉行立法聽證會，廣泛征求社會各界意見。這是國內第一次立法聽證會，極大推動了立法民主化、公開化進程。2003年，廣東省人大常委會首次向社會公開征集立法項目和法規(guī)草案稿，開啟立法公眾參與的新探索。2013年，廣東省人大常委會建立9個地方立法研究評估與咨詢服務基地，并組成了地方立法研究高校聯(lián)盟，共同推進地方立法研究工作。廣州市和深圳、珠海、汕頭三個經濟特區(qū)的市在立法工作方面也取得很多成績，開展了很多有益的探索，取得了很好的實效，不斷推進立法體制機制創(chuàng)新。

三是，從經濟立法一枝獨秀轉向改革開放 “五位一體”立法全面發(fā)展。

改革開放主要是以經濟領域作為突破口。無論是著眼于培育和建立社會主義市場經濟，還是促進經濟轉型升級，一直以來經濟領域立法是廣東地方立法的重中之重，廣東也成為全國經濟立法的重要 “取經地”。隨著改革開放不斷深入，社會生活各個領域法治需求迅速增長，需要通過立法解決社會矛盾、促進社會公平正義。廣東在繼續(xù)加強經濟立法的同時，更加注重社會領域立法，為推進全省域經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。黨的十八大以后，廣東加強重點領域立法，在保障深化改革、促進轉型升級、推動 “十三五”規(guī)劃實施、加強和創(chuàng)新社會治理、改善民生方面立法取得新突破、新進展，改革開放 “五位一體”立法全面發(fā)展。

四是，注重發(fā)揮經濟特區(qū)、設區(qū)的市立法的重要作用。

深圳、珠海、汕頭三個經濟特區(qū)堅持把立法與改革發(fā)展重大決策結合起來，把兩個立法權用好、用足，立法工作不斷創(chuàng)新發(fā)展，取得很多成果。比如，深圳、珠海關于律師執(zhí)業(yè)保障方面的立法，率先規(guī)定律師提前介入案件，明確賦予律師會見權利，相關創(chuàng)制性規(guī)定為律師法、刑事訴訟法提供了寶貴經驗。在社會建設方面，深圳市在全國率先制定了 《深圳經濟特區(qū)文明行為促進條例》，對于強化市民文明意識，形成文明習慣，弘揚文明風尚，具有重要的促進作用。汕頭市突出地方特色，利用與臺灣的優(yōu)勢因素，制定 《汕頭經濟特區(qū)臺灣同胞投資保障條例》，以立法促進粵臺經貿合作試驗區(qū)建設。

廣州市作為省會市較早取得地方性法規(guī)制定權。在總結多年經驗基礎上，廣州市建立了一套科學規(guī)范、運行有效的制度體系，創(chuàng)立了多個 “全國率先”，立法的民主化、科學化大大提高，有一些制度、做法全國人大常委會法工委曾多次調研學習。比如，建立法規(guī)立項標準體系，建立立法后量化評估制度，開展網絡民主立法，開設立法官方微博、官方微信，舉行網上立法聽證會，制定發(fā)布 《廣州市公眾參與地方立法指南》，編寫 《立法業(yè)務指南》等，都走在全國前列。

三、對廣東地方立法發(fā)展的幾點建議

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，我們相信，廣東在新時代的改革開放中將繼續(xù)引領潮流，廣東地方立法工作也將繼續(xù)走在全國前列。下面從立法工作者的角度，我談三點建議：

一是，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以法治方式推進改革開放、創(chuàng)新發(fā)展。習近平新時代中國特色社會主義思想中關于堅持和完善人民代表大會制度的論述、關于全面依法治國的論述、關于立法工作的論述，是新時代加強和改進立法工作的重要指導和根本遵循。要深刻體會和把握習近平總書記關于 “實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發(fā)展需要”等重要論述的內涵，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，在對有關改革創(chuàng)新事項作出決定和部署的同時，同步考慮法治建設相伴相隨的問題，堅持、善于以法治方式推進改革開放、創(chuàng)新發(fā)展。

二是，要繼承四十年優(yōu)良作風、發(fā)揚創(chuàng)新精神，打造我國立法工作典范省份、典范城市。習近平總書記指出，不忘歷史才能開辟未來，善于繼承才能善于創(chuàng)新。廣東地方立法有四十年豐富經驗積累，形成了 “敢為天下先”的優(yōu)良作風，秉持了 “大國工匠”的創(chuàng)新品格，培育了 “立法試驗田”的創(chuàng)新精神。在新時代、新征程上，要在繼承的基礎上貫徹落實黨的十九大精神，堅定以改革創(chuàng)新的理念推進廣東省級立法、經濟特區(qū)立法、設區(qū)的市立法和自治地方立法，切實提高立法質量，把立法優(yōu)勢轉化為法治優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，放眼粵港澳大灣區(qū)建設，以一流的法治營造更具競爭力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、為實現四個 “走在全國前列”提供堅實法治保障，為不斷完善中國特色社會主義法律體系再立新功，把廣東及各地市打造成我國立法工作典范省份、典范城市。

三是，要堅持依法立法，把立法創(chuàng)新與維護國家法制統(tǒng)一結合好。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出了我們立法領域面臨的一些突出問題，其中包括 “一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一”。這就提示我們，立法創(chuàng)新不是隨意創(chuàng)新。不管是行使地方性法規(guī)制定權，還是行使經濟特區(qū)立法權時，都應當從國家整體利益出發(fā)，維護國內市場的統(tǒng)一和法制的統(tǒng)一。今年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會，旨在加強合憲性審查工作。貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，合憲性審查、備案審查工作將是今后全國人大及其常委會著重加強的方面之一。因此，地方立法要堅持依法立法，嚴格按照立法法規(guī)定的權限、程序和原則開展立法活動，在適合的領域進行創(chuàng)新、試驗，真正體現出地方特色，把本地區(qū)改革開放納入到法治軌道，發(fā)揮好地方立法在中國特色社會主義法律體系中的作用。