我國(guó)礦產(chǎn)資源重疊的礦業(yè)權(quán)設(shè)置

畢競(jìng)悅

內(nèi)容提要：我國(guó)的礦產(chǎn)資源具有共伴生礦床多、單一礦床少的分布特點(diǎn)。解決礦產(chǎn)資源重疊問題，重點(diǎn)在于礦業(yè)權(quán)設(shè)置。在我國(guó)民法學(xué)界，關(guān)于礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性已經(jīng)獲得普遍認(rèn)可。但是關(guān)于礦產(chǎn)資源重疊的礦業(yè)權(quán)設(shè)置問題，在理論上和立法上都有待厘清。礦業(yè)權(quán)立法應(yīng)充分考慮公共利益，在礦業(yè)開采上做到合理有效開發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)于立體投影重疊的礦產(chǎn)資源，宜建立基于資源種類的礦業(yè)權(quán)。就平面交叉的礦產(chǎn)資源重疊而言，宜以主體礦種為基礎(chǔ)設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的礦業(yè)權(quán)沖突問題，宜在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和公共利益等方面進(jìn)行綜合平衡。

礦產(chǎn)資源重疊，是指礦產(chǎn)資源發(fā)生平面交叉或者立體投影重疊的現(xiàn)象。由于地質(zhì)構(gòu)造的原因，在同一區(qū)塊同時(shí)存在兩種或兩種以上的礦產(chǎn)資源是一種自然現(xiàn)象。具體到我國(guó)的地質(zhì)特點(diǎn)，礦產(chǎn)資源重疊的現(xiàn)象尤為突出，體現(xiàn)為共伴生礦床多、單一礦床少的礦產(chǎn)資源分布特點(diǎn)。妥善處理礦產(chǎn)資源重疊問題，有利于我國(guó)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。而解決礦產(chǎn)資源重疊問題，重點(diǎn)在于礦業(yè)權(quán)設(shè)置，只有權(quán)屬明確，才能責(zé)權(quán)分明。

一、我國(guó)礦業(yè)權(quán)重疊的理論和實(shí)踐現(xiàn)狀

所謂礦業(yè)權(quán)，是指自然人、法人和非法人組織依法享有的、在一定區(qū)域和期限內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采等一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利。在我國(guó)民法學(xué)界，關(guān)于礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性已經(jīng)獲得普遍認(rèn)可。崔建遠(yuǎn)、曉坤認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)在法律性質(zhì)上屬于物權(quán)，是礦業(yè)權(quán)人在他人財(cái)產(chǎn)上產(chǎn)生的物權(quán)，因此礦業(yè)權(quán)為他物權(quán)，又稱作限定物權(quán)。①崔建遠(yuǎn)、曉坤：《礦業(yè)權(quán)基本問題探討》，載 《法學(xué)研究》1998年第4期。這里的 “他人財(cái)產(chǎn)”主要應(yīng)指國(guó)家所有的自然資源。屈茂輝認(rèn)為，包括礦業(yè)權(quán)在內(nèi)的自然資源使用權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是非債權(quán)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有物權(quán)性質(zhì)，依物權(quán)法基本理論，這些權(quán)利應(yīng)為用益物權(quán)。②

2○屈茂輝：《地役權(quán)基本制度比較研究——兼及我國(guó)地役權(quán)立法問題》，載 《湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第3期。

相對(duì)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)而言，礦業(yè)權(quán)主要是一種使用權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。我國(guó) 《物權(quán)法》以民事基本法的形式正式確立了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，該法第一百二十三條將探礦權(quán)、采礦權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)。但是與傳統(tǒng)的用益物權(quán)相比，礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源的權(quán)利還包括處分權(quán)。傳統(tǒng)上，處分權(quán)仍為物的所有權(quán)人享有。而礦業(yè)權(quán)人不僅享有占有、使用和收益權(quán)能，還享有對(duì)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的特定部分事實(shí)上的處分權(quán)，“這種處分權(quán)正是其使用權(quán)能的體現(xiàn)。”③李顯冬：《溯本求源集》，中國(guó)法制出版社2012年版，第57頁(yè)。

然而關(guān)于礦產(chǎn)資源重疊的礦業(yè)權(quán)設(shè)置問題，在理論上和立法上都有待厘清。在礦產(chǎn)資源重疊方面，我國(guó) 《礦產(chǎn)資源法》沒有明確規(guī)定如何設(shè)置礦業(yè)權(quán)，反映出我國(guó)礦業(yè)權(quán)設(shè)立制度的不完備。為了解決現(xiàn)實(shí)中存在的濫采濫挖嚴(yán)重、礦業(yè)權(quán)屬糾紛頻發(fā)等問題，2007年1月19日，原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委等九部委聯(lián)合出臺(tái)了 《對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行整合的意見》，規(guī)定 “一個(gè)礦區(qū)將只設(shè)一個(gè)采礦權(quán)”。2007年11月由國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的 《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》進(jìn)一步要求：“在大型煤炭基地內(nèi)，一個(gè)礦區(qū)原則上由一個(gè)主體開發(fā)。”國(guó)土資源部 《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā) 〔2011〕14號(hào)）明確規(guī)定：“除同屬一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊?！薄耙粋€(gè)礦區(qū)一個(gè)礦權(quán)”的原則實(shí)際上并非針對(duì)不同礦種的礦產(chǎn)資源重疊問題而提出，主要是針對(duì)小礦的濫采濫挖，從保護(hù)資源、減少環(huán)境污染、防止安全事故的角度出發(fā)，鼓勵(lì)一個(gè)主體對(duì)礦區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。但這一原則的先行確立為現(xiàn)實(shí)中遇到的一個(gè)礦區(qū)不同礦種的采礦問題帶來(lái)困惑。

目前對(duì)于煤層氣的管理出臺(tái)了一些文件。如國(guó)務(wù)院辦公廳 《關(guān)于加快煤層氣 （煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國(guó)辦發(fā) 〔2006〕47號(hào)）提出堅(jiān)持采氣、采煤一體化。也就是通過合并礦業(yè)權(quán)，解決礦業(yè)權(quán)沖突。國(guó)土資源部 《關(guān)于加強(qiáng)煤炭與煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕96號(hào)）堅(jiān)持了同樣的精神，鼓勵(lì)煤炭礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采煤層氣資源。但是煤炭與煤層氣資源的共伴生關(guān)系較為特殊，相關(guān)規(guī)定是否適用于其他礦種還沒有效力較高的統(tǒng)一規(guī)定。

鑒于我國(guó)當(dāng)前頁(yè)巖氣區(qū)塊超過70%都與傳統(tǒng)天然氣礦業(yè)權(quán)重疊，為應(yīng)對(duì)重疊的礦產(chǎn)資源所產(chǎn)生的沖突問題進(jìn)而促進(jìn)頁(yè)巖氣這種非常規(guī)天然氣資源的勘探開發(fā)，國(guó)土資源部 《關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（國(guó)土資發(fā) 〔2012〕159號(hào)）對(duì)于礦業(yè)權(quán)沖突問題給予了充分重視。該 《通知》的具體規(guī)定包括：第一，原石油、天然氣礦業(yè)權(quán)人可在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)勘查、開采頁(yè)巖氣，但須依法辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)。這一規(guī)定實(shí)際上承認(rèn)了在同一區(qū)塊多個(gè)礦業(yè)權(quán)的并存。第二，對(duì)具備頁(yè)巖氣資源的區(qū)塊，如果原石油、天然氣礦業(yè)權(quán)人不進(jìn)行頁(yè)巖氣勘查，則由國(guó)土資源部另行設(shè)置頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)。這條規(guī)定實(shí)際上是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的體現(xiàn)，石油、天然氣礦業(yè)權(quán)人并不必然擁有該區(qū)塊的其他礦產(chǎn)資源權(quán)利，如果其不積極進(jìn)行勘查，國(guó)家有權(quán)行使權(quán)利。第三，對(duì)區(qū)塊內(nèi)已設(shè)置的固體礦產(chǎn)資源權(quán)利，頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)做出不進(jìn)入其勘查范圍的承諾；確需進(jìn)入的，應(yīng)與固體礦產(chǎn)資源權(quán)利人簽署協(xié)議，確保施工安全。這條規(guī)定尊重了在先存在的礦業(yè)權(quán)，但允許頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)人與原有的礦業(yè)權(quán)人通過協(xié)議進(jìn)行協(xié)調(diào)開采，即以時(shí)間優(yōu)先為原則，協(xié)調(diào)開采為補(bǔ)充?？梢钥闯?，國(guó)土資源部 《關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》出于更好地利用礦產(chǎn)資源的考慮，在某些方面對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行了一定突破。

有的地方政府為了解決礦業(yè)權(quán)沖突的問題，出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，如 《榆林市礦區(qū)重疊區(qū)域油氣勘探開發(fā)和煤炭開發(fā)安全施工技術(shù)規(guī)范》和 《榆林市礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)域安全生產(chǎn)管理辦法》，鼓勵(lì)開采各方簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議。這些規(guī)范性文件回避了礦業(yè)權(quán)設(shè)置的根本問題，而是鼓勵(lì)在實(shí)踐中的協(xié)商，而且文件適用范圍有限，僅適用于特定礦種、特定礦區(qū)，從效力等級(jí)到具體內(nèi)容都較不規(guī)范，是一種臨時(shí)性的解決方案。

值得注意的是，我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)屬于使用權(quán)。一個(gè)主體獲得某種礦產(chǎn)資源使用權(quán)后，并不意味著同時(shí)獲得了同一地塊的其他礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，其他礦產(chǎn)資源的所有權(quán)即使沒有許可給其他企業(yè)，也依然歸國(guó)家所有，不得隨意破壞。這使得已獲礦業(yè)權(quán)的企業(yè)在開采中如履薄冰。

隨著我國(guó)采礦業(yè)的機(jī)械化程度不斷提高，現(xiàn)代化礦山紛紛建立，采掘深度不斷加深，不同礦種之間重疊的問題、矛盾突出。采礦業(yè)的機(jī)械化是發(fā)展的潮流，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、改善生產(chǎn)安全和減少環(huán)境污染，但是機(jī)械化開采也會(huì)導(dǎo)致同一地區(qū)的不同礦床之間的相互影響加大，除了資源浪費(fèi)外，還會(huì)帶來(lái)安全、環(huán)境等隱患。在相關(guān)立法缺失的情況下，政府有關(guān)部門和礦業(yè)企業(yè)共同探索出了主動(dòng)退出、裁決退出、安全生產(chǎn)協(xié)議、合作勘探開發(fā)、“探—轉(zhuǎn)—還”等模式處理礦產(chǎn)資源重疊問題。不過，這些主要是協(xié)調(diào)機(jī)制，并沒有從根本上解決礦產(chǎn)資源重疊的礦業(yè)權(quán)設(shè)置問題。

二、國(guó)外立法例：由 “大土地觀”走向資源權(quán)的分立

在傳統(tǒng)物權(quán)法中，堅(jiān)持一種 “大土地觀”，即認(rèn)為土地權(quán)利及于地上地下的所有資源。如 《日本民法》第207條規(guī)定，土地所有權(quán)，于法令限制內(nèi)，及于其土地的上下。在英國(guó)傳統(tǒng)上的普通法同樣認(rèn)為土地所有權(quán)人的權(quán)利上至天空，下達(dá)地心。除法律另有限制外，土地所有權(quán)人可以修建任意高的樓房、挖掘任意深的礦藏。

隨著采礦業(yè)的發(fā)展，“大土地觀”的弊端逐步顯露。“大土地觀”最主要的問題是，偏顧土地所有人的利益，對(duì)附著于土地的水、石油、天然氣及固體礦產(chǎn)資源的權(quán)利人過分苛刻。這種觀念具有時(shí)代局限性，未能與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)不了現(xiàn)代工業(yè)化對(duì)于自然資源的需求。讓土地所有人擁有同一地塊下的所有礦產(chǎn)資源，對(duì)于社會(huì)大眾而言也顯失公平。于是，首先出現(xiàn)了土地資源與其他資源的權(quán)利分立，進(jìn)一步，同一區(qū)塊上的不同礦產(chǎn)資源的權(quán)利分立也是成立的。許多國(guó)家都通過立法承認(rèn)，水資源、油氣資源、固體礦產(chǎn)資源與土地結(jié)合在一起的自然狀態(tài)，并不必然意味著法律要機(jī)械地將它們視為一個(gè)物，讓它們同屬于一個(gè)主體。④崔建遠(yuǎn)：《水權(quán)與民法理論及物權(quán)法典的制定》，載 《法學(xué)研究》2002年第3期。相反，為了使物盡其用，實(shí)現(xiàn)自然資源效益的最大化，應(yīng)在不同的權(quán)利主體之間合理地分配自然資源，在法律上把土地、水資源、油氣礦產(chǎn)資源、固體礦產(chǎn)資源等視為不同的物，分別承認(rèn)土地所有權(quán)、水資源所有權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)等。⑤崔建遠(yuǎn)：《地權(quán)客體論》，載 《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。普魯士早在1865年就通過 《普通采礦法》確立了土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的分立制度。聯(lián)邦德國(guó)成立后，其 《礦業(yè)法》第9條規(guī)定，礦產(chǎn)資源分為國(guó)有礦產(chǎn)資源和私有礦產(chǎn)資源，不允許將土地所有權(quán)和國(guó)有礦產(chǎn)資源相結(jié)合，也不允許把礦產(chǎn)資源所有權(quán)作為土地所有權(quán)的組成部分，或者將土地所有權(quán)作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的組成部分。法國(guó)雖然實(shí)行土地私有制，但 《法國(guó)民法典》第552條第3款承認(rèn)礦山法規(guī)關(guān)于礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有的規(guī)定。1992年的法國(guó) 《水法》也體現(xiàn)了這種精神，規(guī)定水是國(guó)家共同資產(chǎn)的一部分。這些關(guān)于承認(rèn)礦產(chǎn)資源權(quán)的分立的事例就是由 “大土地觀”走向資源權(quán)的分立這種立法趨勢(shì)的反映。

根據(jù)這種資源權(quán)分立的精神，一些國(guó)家和地區(qū)發(fā)展出了不同的礦業(yè)權(quán)設(shè)置原則。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以礦種為基礎(chǔ)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，其 《礦業(yè)法施行細(xì)則》第16條規(guī)定：“在同一地區(qū)內(nèi)申請(qǐng)?zhí)讲刹煌坏V床之各種礦質(zhì)，應(yīng)分別申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)。但各種礦質(zhì)同在一礦床者，得并一礦申請(qǐng)之?！钡珣?yīng)就原礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)?jiān)黾拥V種。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，礦業(yè)權(quán)者并不必然擁有礦區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的其他礦質(zhì)，該礦質(zhì)依然歸“國(guó)家”所有，不得破壞，對(duì)于開采受到影響的礦業(yè)權(quán)者，“經(jīng)濟(jì)部”或 “國(guó)營(yíng)”礦業(yè)經(jīng)營(yíng)者可通過公平估價(jià)進(jìn)行收購(gòu)。

美國(guó)根據(jù)礦產(chǎn)資源的不同屬性進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。⑥杜群、萬(wàn)麗麗：《美國(guó)頁(yè)巖氣能源資源產(chǎn)權(quán)法律原則及對(duì)中國(guó)的啟示》，載 《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。在杜哈姆訴柯克可帕特里克案 （Dunham&Short v.Kirkpatrick）中，發(fā)展出了杜哈姆原則和獲取原則。美國(guó)石油天然氣的所有權(quán)認(rèn)定適用杜哈姆原則，而不適用一般礦產(chǎn)資源所有權(quán)確認(rèn)依從土地所有權(quán)確認(rèn)的天空原則。石油天然氣作為非固體礦產(chǎn)資源，遵行獲取原則確定所有權(quán)歸屬。獲取原則的內(nèi)容是：原土地所有人原則上擁有位于土地之下的石油天然氣資源，但在他實(shí)際控制這些石油天然氣之前，不能排除相鄰?fù)恋厮袡?quán)人獲取這些石油天然氣的權(quán)利。如果鄰地所有權(quán)人在鄰地鉆井，開采出屬于原土地所有權(quán)人土地之下的石油天然氣，則開采出來(lái)的石油天然氣所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，歸屬鄰地所有權(quán)人。因此，擁有土地所有權(quán)不必然擁有土地之下的石油天然氣所有權(quán)。這實(shí)際上考慮了以最有利的方式利用油氣資源和公共利益?？傮w而言，美國(guó)對(duì)于固體礦產(chǎn)和非固體礦產(chǎn)采取不同的礦業(yè)權(quán)設(shè)置原則。固體礦產(chǎn)堅(jiān)持以土地為基礎(chǔ)；非固體礦產(chǎn)考慮開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性等問題，以礦床為基礎(chǔ)，先開采者可以擁有別人土地下面的油氣資源。此外，煤層氣開采以保護(hù)煤炭開采、不浪費(fèi)煤層氣資源為原則，鼓勵(lì)聯(lián)合開采。

國(guó)外罕見中國(guó)這么復(fù)雜的礦產(chǎn)資源重疊情況，在借鑒國(guó)外立法的基礎(chǔ)上，我們需要根據(jù)國(guó)情進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置制度。

三、基于公共利益考量的礦業(yè)權(quán)設(shè)置

礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)具有私法屬性，但是作為礦產(chǎn)資源所有人的國(guó)家是一個(gè)特殊的民事主體，實(shí)踐中由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家向礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人出讓礦業(yè)權(quán)，其中涉及行政管理關(guān)系。由于事關(guān)社會(huì)公共利益、國(guó)家戰(zhàn)略利益等，礦業(yè)權(quán)又具有公權(quán)屬性，“是具有公權(quán)因素的私權(quán)”。⑦參見前引①，崔建遠(yuǎn)、曉坤文。我國(guó) 《憲法》第九條規(guī)定了自然資源歸國(guó)家所有：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。”這構(gòu)成了我國(guó)礦業(yè)權(quán)立法的基礎(chǔ)，從自然資源的國(guó)家所有權(quán)出發(fā)，礦業(yè)權(quán)立法應(yīng)充分考慮公共利益，在礦業(yè)開采上做到合理有效開發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

礦產(chǎn)資源的重疊分平面交叉和立體投影重疊兩種情況。就采礦業(yè)而言，由于不同企業(yè)擅長(zhǎng)于不同礦種的開采，對(duì)于立體投影重疊的礦產(chǎn)資源，宜建立基于資源種類的礦業(yè)權(quán)更有利于合理有效開發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，即同一區(qū)塊的同一礦種設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法，文物、礦產(chǎn)資源、水資源都不屬于土地的組成部分，其權(quán)利亦不歸屬于土地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人享有?！段奈锉Ｗo(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》等立法實(shí)踐都為同一區(qū)塊上立體投影重疊的礦產(chǎn)資源權(quán)的分立提供了基礎(chǔ)。

但是有些立體投影重疊的礦產(chǎn)資源不具有協(xié)同開采的條件，即一種礦產(chǎn)資源的開采導(dǎo)致其他礦產(chǎn)資源無(wú)法開采，或者開采價(jià)值極低。由于地質(zhì)賦存條件等原因，有的礦產(chǎn)資源的開采可能會(huì)破壞其他礦產(chǎn)資源，或者破壞其他礦產(chǎn)資源開采所需的地質(zhì)環(huán)境。在這種情況下，如果許可一種礦業(yè)權(quán)，雖然在理論上仍然可以許可其他重疊的礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)，但實(shí)際上其他礦業(yè)權(quán)已經(jīng)失去了使用、收益和處分的權(quán)能，其權(quán)能的完整性遭到了破壞，失去了許可的意義。遇有這種情況，應(yīng)由政府有關(guān)部門進(jìn)行裁決，對(duì)礦產(chǎn)資源賦存情況、生態(tài)環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)可行性等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，從綜合效益最大化的角度出發(fā)，只批準(zhǔn)設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)。獲得許可的礦業(yè)權(quán)人只擁有一種礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)，在開采時(shí)應(yīng)制定合理的方案，為保證順利開采，對(duì)重疊的礦產(chǎn)資源擁有一定的相鄰權(quán)或地役權(quán)，但不得肆意破壞重疊的其他礦產(chǎn)資源。

就平面交叉的礦產(chǎn)資源重疊而言，往往存在著一個(gè)主體礦種，其他礦種為主體礦種的共伴生資源。對(duì)于這種情況，如果基于礦種而分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)，則不利于總體規(guī)劃、合理有效開發(fā)資源，同樣可能使其他礦業(yè)權(quán)失去使用、收益和處分的權(quán)能，其權(quán)能的完整性遭到破壞，失去許可的意義。煤炭和煤層氣的共伴生就是一例，如果煤炭企業(yè)在開采中無(wú)法充分有效地利用煤層氣資源，一方面會(huì)造成資源浪費(fèi)，另一方面留有安全隱患 （瓦斯爆炸或瓦斯?jié)舛冗^高問題），而煤層氣企業(yè)單獨(dú)開采煤層氣等于重復(fù)工作。雖然煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)可以通過協(xié)商解決問題，但畢竟存在隔閡。對(duì)于這種情況，難以設(shè)立分立的礦業(yè)權(quán)，宜以主體礦種為基礎(chǔ)設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)，獲得該礦業(yè)權(quán)的主體同時(shí)擁有對(duì)平面交叉范圍內(nèi)的共伴生資源的礦業(yè)權(quán)。

承認(rèn)同一區(qū)塊上礦產(chǎn)資源權(quán)以及其他自然資源權(quán)利的分立，就難免發(fā)生權(quán)利之間的影響、甚或沖突，對(duì)此可以運(yùn)用相鄰權(quán)和地役權(quán)進(jìn)行解決。

相鄰權(quán)，即相臨近的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人之間，一方所有權(quán)人或使用權(quán)人的支配權(quán)利與另一方支配權(quán)利產(chǎn)生沖突時(shí)，為調(diào)和其沖突以謀共同利益，而由法律直接規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。我國(guó) 《物權(quán)法》對(duì)于相鄰關(guān)系作出了明確規(guī)定，即 “法律、法規(guī)對(duì)處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以依照當(dāng)?shù)亓?xí)慣”。相鄰權(quán)的行使應(yīng)以法定、無(wú)償為基本準(zhǔn)則，當(dāng)然也存在著少數(shù)法律沒有規(guī)定的相鄰權(quán)。相鄰權(quán)的設(shè)立遵循必要的便利和最低限度利用的原則。

必要的便利反映的是礦業(yè)權(quán)行使的基本要求，不同自然資源權(quán)利人之間應(yīng)相互提供便利。如果不能從相鄰對(duì)方得到某種最基本的便利，礦業(yè)權(quán)就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，甚至還會(huì)危及到礦工的健康與安全。但是礦業(yè)權(quán)人只有在非常必要的條件下，才能要求相鄰自然資源所有人提供便利，相鄰對(duì)方必須容忍該礦業(yè)權(quán)人施加的負(fù)擔(dān)。在此，要優(yōu)先重視礦工的健康與安全以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，可以要求對(duì)方做出必要的讓步。⑧康紀(jì)田、師軍惠：《論現(xiàn)代礦業(yè)相鄰權(quán)與地役權(quán)的分界》，載 《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。超出 “必要”的限度，就適用地役權(quán)而由雙方約定各自的權(quán)利義務(wù)。

法定的相鄰權(quán)無(wú)需征得相鄰對(duì)方的同意，但應(yīng)選擇給相鄰權(quán)利人造成最小的妨害的方式，進(jìn)行最低限度的利用。不能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性妨害，不能影響相鄰礦業(yè)權(quán)的基本使用價(jià)值。

對(duì)礦業(yè)權(quán)人而言，主要的相鄰權(quán)涉及地面、水資源和采礦環(huán)境。

第一，就地面而言，相鄰對(duì)方應(yīng)為礦業(yè)權(quán)人提供建立地面設(shè)施和通行的便利。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)探礦權(quán)的相鄰關(guān)系有幾條簡(jiǎn)單的規(guī)定，可以作為參考。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條對(duì)探礦權(quán)相鄰關(guān)系作出規(guī)定，探礦權(quán)人享有下列權(quán)利：在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設(shè)供電、供水、通訊管線，但是不得影響或者損害原有的供電、供水、通訊管線；在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行；根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地。部分國(guó)家和地區(qū)的礦業(yè)法主要規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的相鄰?fù)ㄐ?、相鄰開鑿井隧等權(quán)利義務(wù)關(guān)系，礦業(yè)權(quán)人使用他人土地一般以礦區(qū)內(nèi)或其附近施工作業(yè)時(shí)所需為限。當(dāng)然這里或許還涉及其他土地權(quán)利人的權(quán)益。如果涉及對(duì)其他權(quán)利人的補(bǔ)償問題，則適用地役權(quán)。

第二，水資源往往是礦業(yè)開采的必備條件，礦業(yè)權(quán)人在使用水資源時(shí)不得影響其他權(quán)利人對(duì)水資源的使用。不得過度使用水資源，致使其他權(quán)利人不具備開采的條件。這里還涉及國(guó)家對(duì)于水資源權(quán)利的相關(guān)規(guī)定。

第三，各礦業(yè)權(quán)人應(yīng)保證采礦環(huán)境的安全、健康，不得因己方采礦給其他方造成安全上和健康上的風(fēng)險(xiǎn)。如果存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)作出必要的讓步。

地役權(quán)，是指為使用自己不動(dòng)產(chǎn)的便利或提高其效益而根據(jù)合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。地役權(quán)的行使應(yīng)以合同約定權(quán)利的內(nèi)容、期限、費(fèi)用等，并可以登記方式對(duì)抗善意第三人。享有地役權(quán)以后不實(shí)際行使權(quán)利也要按合同承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。對(duì)礦業(yè)權(quán)人而言，主要的地役權(quán)問題涉及為了行使己方的礦業(yè)權(quán)而利用他方的自然資源權(quán)利，對(duì)此雙方可通過合同約定彼此的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于礦產(chǎn)資源有重疊關(guān)系的各方礦業(yè)權(quán)人而言，主要涉及一方礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，會(huì)擾動(dòng)重疊的其他礦產(chǎn)資源，可能導(dǎo)致其他礦產(chǎn)資源可采量的減小甚至無(wú)法開采。對(duì)于這種情況，不同礦業(yè)權(quán)人之間應(yīng)充分協(xié)商，本著誠(chéng)實(shí)信用的原則，采取對(duì)彼此最有利的方式進(jìn)行開采。地役權(quán)獲益一方還應(yīng)對(duì)受損一方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、針對(duì)礦業(yè)權(quán)沖突的解決辦法

礦業(yè)權(quán)具有公權(quán)屬性，礦產(chǎn)資源開發(fā)還涉及到一系列復(fù)雜的技術(shù)和安全問題。就現(xiàn)實(shí)層面而言，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成了礦產(chǎn)資源開發(fā)的部門分割狀態(tài)，這種條塊分割至今仍有影響，尚未形成統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、勘探、布局機(jī)制。不同的礦產(chǎn)資源分別進(jìn)行勘探和礦業(yè)權(quán)審批，造成了現(xiàn)實(shí)中存在的重疊礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)沖突。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的礦產(chǎn)資源重疊引發(fā)的礦業(yè)權(quán)沖突問題，宜在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和公共利益等方面進(jìn)行綜合平衡，可以分不同情況進(jìn)行處置。

（一）無(wú)法協(xié)同開采的重疊礦產(chǎn)資源

如果由于歷史原因已經(jīng)設(shè)立了多個(gè)礦業(yè)權(quán)，政府有關(guān)部門應(yīng)裁決只保留一個(gè)礦業(yè)權(quán)，撤回其他礦業(yè)權(quán)許可，并對(duì)其他礦業(yè)權(quán)人根據(jù)行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定進(jìn)行合理補(bǔ)償。但是礦產(chǎn)資源開發(fā)的投入巨大，往往數(shù)以億元計(jì)，如果按照礦業(yè)權(quán)人的損失進(jìn)行全部金錢補(bǔ)償，顯然不太現(xiàn)實(shí)，會(huì)使公共財(cái)政壓力過大。因而可以考慮其他補(bǔ)償方式，如礦山置換、妥善安置、核減稅費(fèi)等。如果雖然未設(shè)置多個(gè)礦業(yè)權(quán)，但是勘探發(fā)現(xiàn)了其他有價(jià)值的礦產(chǎn)資源，應(yīng)遵循 “時(shí)間在先則權(quán)利在先”，以保護(hù)現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)秩序?yàn)樵瓌t。未來(lái)針對(duì)此種情況，應(yīng)經(jīng)綜合評(píng)估，只設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)。

（二）針對(duì)可以協(xié)同開采的重疊礦產(chǎn)資源

針對(duì)可以協(xié)同開采的垂直投影重疊的礦產(chǎn)資源，可按上文論述設(shè)置多個(gè)礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)人之間可根據(jù)物權(quán)法中的相鄰權(quán)、地役權(quán)等規(guī)定處理相互間的關(guān)系，也可以探索合作開發(fā)等形式。

（三）實(shí)施礦產(chǎn)資源綜合勘查與數(shù)據(jù)共享

無(wú)論何種情況，都應(yīng)以科學(xué)的勘查為前提。應(yīng)打破體制壁壘，鼓勵(lì)通過多種探礦手段進(jìn)行綜合勘查，實(shí)現(xiàn)通過一次性勘查活動(dòng)達(dá)到查明多種重疊的礦產(chǎn)資源的目的。通過綜合勘查形成的地質(zhì)勘查資料，應(yīng)建立地質(zhì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)資料的共享。