改革開(kāi)放四十年來(lái)廣東村民自治的實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)啟示

于 群 唐志勇

內(nèi)容提要：黨的十九大把 “基層群眾自治制度”納入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，意味著基層群眾自治制度在我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展和中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度中的地位得到進(jìn)一步的提升。村民自治制度作為中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)造的基層群眾自治制度，在廣東三十多年的實(shí)踐探索表明，村民自治作為我國(guó)政治制度體系重要組成部分，具有旺盛的生命力。

黨的十九大把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立為全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南。堅(jiān)持人民當(dāng)家作主是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求。必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中?！秉h的十九大把 “基層群眾自治制度”納入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，意味著 “基層群眾自治制度”在我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展和中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度中的地位得到進(jìn)一步的提升。村民自治制度作為中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)造的農(nóng)村基層群眾自治制度，在三十多年的社會(huì)實(shí)踐中不斷得到堅(jiān)持和創(chuàng)新，充分顯示了村民自治作為我國(guó)政治制度體系的重要組織部分，具有旺盛的生命力。

一、我國(guó)村民自治體制的確立及廣東村民自治的實(shí)踐探索

人民公社解體之后，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)處于 “權(quán)力真空”狀態(tài)，在此背景下，為改善社會(huì)治安混亂狀況，廣西河池地區(qū)的村民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會(huì)這一組織形態(tài)，以取代正在迅速瓦解之中的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)組織，這一組織形態(tài)后來(lái)為國(guó)家權(quán)力體系所承認(rèn)，并逐漸演變?yōu)槿罕娦宰灾谓M織，成為改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)最引人注目的制度設(shè)置，并深刻影響改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）我國(guó)村民自治體制的確立

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，農(nóng)村逐步實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政社合一的人民公社體制被廢除。農(nóng)村基層政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)組織在組織制度上發(fā)生了巨大變化。改革開(kāi)放后，以國(guó)家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力相分離為基礎(chǔ)的 “鄉(xiāng)村政治”體制成為鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的社會(huì)組織方式。

1982年黨的十二大指出：“社會(huì)主義民主擴(kuò)展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，發(fā)展各個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層民主生活的群眾自治?！?○1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式。憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出 《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出：“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。”同時(shí)指出：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會(huì)工作簡(jiǎn)則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制訂全國(guó)統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例。有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行 ‘兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子’，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行?！雹凇吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā) 〔1983〕35號(hào)）。

自此以后，全國(guó)各地普遍開(kāi)始了恢復(fù)建立鄉(xiāng)政權(quán)的工作。到1985年春，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。全國(guó)共建立了9.2萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，同時(shí)還建立了82萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)。③于建嶸：《岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第322頁(yè)。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并頒布了 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 （試行）》，并在1988年6月施行，民政部也于1988年2月發(fā)出 《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 （試行）〉》的通知，各地開(kāi)始進(jìn)行真正自治意義的村委會(huì)建設(shè)。1987年頒布的 《村民委員會(huì)組織法 （試行）》第七條第二款規(guī)定，“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)?！钡菗?jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，自推行村民自治以來(lái)，全國(guó)共設(shè)立90多萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)，其中有70多萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)在原生產(chǎn)大隊(duì)，即原行政村。一個(gè)村民委員會(huì)一般下轄數(shù)量不等的自然村。1998年通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》刪去了原來(lái)按照自然村設(shè)立村民委員會(huì)的規(guī)定。④《村民委員會(huì)組織法講話》，中國(guó)法制出版社1999年版，第51頁(yè)。

2010年12月28日，修訂后的 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布施行，明確規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)廣東村民自治的實(shí)踐探索

改革開(kāi)放以來(lái)，廣東村民自治實(shí)踐探索與國(guó)家法制變遷息息相關(guān)，但在國(guó)家法治變化大的背景之下，廣東地區(qū)為適應(yīng)農(nóng)村基層治理實(shí)際需要，農(nóng)村基層政權(quán)管理體制發(fā)生多次變化，村民自治實(shí)踐進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，經(jīng)歷了四個(gè)不同時(shí)期。

1.廢除人民公社體制，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制過(guò)渡時(shí)期 （1983年-1989年）

1983年6月，廣東開(kāi)展了對(duì)人民公社政社合一體制的改革。1983年10月，中共中央作出實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定。1984年上半年，廣東省改革人民公社體制的工作基本完成。在組織機(jī)構(gòu)上，實(shí)行政權(quán)與經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)廣東公社、大隊(duì)的規(guī)模比較大，而生產(chǎn)隊(duì)規(guī)模比較小的特點(diǎn)，基本上以原公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì) （或自然村）的范圍分別建立區(qū)公所、鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)，取消人民公社組織。由于全省撤銷人民公社時(shí)，公社原來(lái)的行政機(jī)構(gòu)改為區(qū)公所，而區(qū)公所不是一級(jí)基層政權(quán)組織，為了與全國(guó)行政基層組織的設(shè)置一致，1986年，全省又撤區(qū)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來(lái)的鄉(xiāng)改為村民委員會(huì)，原來(lái)的村民委員會(huì)改為村民小組。在這一階段，廣東農(nóng)村基層管理體制與全國(guó)保持一致。

2.農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制時(shí)期 （1989年-1998年）

1989年，廣東省委在分析了廣東農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的情況下，決定將村委會(huì)改為管理區(qū)辦事處，除廣州、深圳、珠海外，其余各縣市大都設(shè)管理區(qū)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)，原來(lái)的村民小組改為村委會(huì)。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置以人民公社的三級(jí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，在原生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)合作社，在原大隊(duì)一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，在原公社一級(jí)設(shè)置經(jīng)濟(jì)合作總社。農(nóng)村管理區(qū)時(shí)期，珠三角地區(qū)的政府和農(nóng)村社區(qū)借助強(qiáng)大的行政資源，強(qiáng)化自上而下的行政整合，大膽突破所有制概念的藩籬，各自結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)建了別具特色的社區(qū)股份合作制發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。由于股份合作制將虛置的集體產(chǎn)權(quán)變成農(nóng)民扎扎實(shí)實(shí)的個(gè)人股份，初步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，因此極大地調(diào)動(dòng)了村民參與集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理的積極性，在這種社區(qū)農(nóng)民強(qiáng)有力的推動(dòng)下，珠三角農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得輝煌成就。如深圳市，截至1998年底，全市86.9%的村和87.8%的村小組實(shí)行了社區(qū)股份合作制，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)392.2億元，農(nóng)民人均占有集體資產(chǎn)17.6萬(wàn)元，居全國(guó)、全省之首。在全省總計(jì)4760.6億元的集體資產(chǎn)總額中，珠三角地區(qū)占85.6%，社區(qū)股份合作制顯示強(qiáng)大的生命力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就（見(jiàn)表1）。

廣東農(nóng)村管理區(qū)體制是為了有效推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化，有其歷史合理性因素，但也存在著難以克服的弊病，如存在著黨政職能不分、以黨代政問(wèn)題；這種體制是人民公社時(shí)期黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的承襲或變形，難以適應(yīng)粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的管理需要；與國(guó)家提出的村民自治民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督背道而馳，設(shè)置也存在合法性困境。1998年，全國(guó)人大制定并頒布 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層民主的決心更為堅(jiān)決，給廣東的管理區(qū)體制帶來(lái)更大的制度壓力，管理區(qū)辦事處模式改革勢(shì)在必行。

表1：1998年珠三角地區(qū)農(nóng)村居民年人均純收入

3.撤銷農(nóng)村管理區(qū)，實(shí)行村民自治時(shí)期 （1998年-2011年）

1998年6月，廣東省委常委會(huì)議決定，進(jìn)行理順農(nóng)村基層管理體制的改革，在全省范圍內(nèi)撤銷農(nóng)村管理處，改設(shè)村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治制度。廣東省正式廢止了具有地方特色的農(nóng)村管理區(qū)體制，正式朝著村民自治的農(nóng)村基層治理體制轉(zhuǎn)變。到1999年7月底，全省撤區(qū)建村、民主選舉村委會(huì)的工作基本完成，共撤銷20318個(gè)農(nóng)村管理區(qū)辦事處，設(shè)立了20328個(gè)村民委員會(huì)。實(shí)行村民自治以來(lái)，廣東加速建章立制，實(shí)行依法治村，連續(xù)制定下發(fā) 《廣東省村委管理辦法 （試行）》《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法實(shí)施細(xì)則》等文件，讓村民自治有法可依，有章可循，全省農(nóng)村地區(qū)迅速開(kāi)展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治實(shí)踐，并取得顯著進(jìn)展。主要做法，一是通過(guò) “兩推一選”來(lái)進(jìn)行村黨支部改選。在進(jìn)行村黨支部換屆選舉時(shí)，一方面由村黨員大會(huì)提出村黨支部新一屆成員的候選人名單，另一方面由村民或者村民代表提出黨支部成員候選人名單，把黨員大會(huì)提名結(jié)果同村民提名結(jié)果綜合起來(lái)，再確定黨支部成員正式候選人，最后回到黨內(nèi)，由全體黨員大會(huì)民主選舉產(chǎn)生村黨支部班子成員。二是通過(guò)兩種形式推行 “二選聯(lián)動(dòng)”。一種是先黨支部改選，根據(jù)黨支部班子的情況，再進(jìn)行村委會(huì)改選，爭(zhēng)取把有廣泛民意基礎(chǔ)的黨支部書(shū)記和黨支部委員推薦給村民選舉委員會(huì)，經(jīng)過(guò)民主選舉程序，黨支部書(shū)記當(dāng)選為村委會(huì)主任，支部委員當(dāng)選為村委會(huì)委員，實(shí)現(xiàn)兩委交叉。⑤王金紅：《村民自治與廣東農(nóng)村基層民主的發(fā)展》，載 《社會(huì)主義研究》2003年第6期。另一種是先村委會(huì)改選，根據(jù)村委會(huì)成員的情況，再進(jìn)行黨支部改選，如果村委會(huì)主任是原任村支書(shū)，就直接實(shí)行一肩挑；如果當(dāng)選村主任的人是支委、普通黨員，則再經(jīng)過(guò)黨員大會(huì)選舉，使村委會(huì)主任當(dāng)選為黨支部書(shū)記，原任黨支部書(shū)記必須讓位。2002年4月，來(lái)自中山大學(xué)、華南師范大學(xué)、廣州市社會(huì)科學(xué)院的學(xué)者組成觀察小組，并第一次允許外國(guó)新聞媒體記者和外國(guó)駐廣州領(lǐng)事館人員對(duì)農(nóng)村選舉進(jìn)行觀察，來(lái)自英國(guó)、日本新聞媒體的記者，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家駐廣州領(lǐng)事館的文化新聞?lì)I(lǐng)事、政治領(lǐng)事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)事在廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)長(zhǎng)坂村進(jìn)行選舉觀察。選舉受到國(guó)際觀察人士的贊許。2005年，廣東省全面啟動(dòng)第三屆村民委員會(huì)換屆選舉，選舉觀察制度在全省范圍內(nèi)推行。⑥王金紅：《選舉觀察制度在廣東村民委員會(huì)選舉中的實(shí)施——一項(xiàng)地方制度創(chuàng)新的背景、動(dòng)力與實(shí)際績(jī)效的初步考察》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期。

4.村民自治重心下移試點(diǎn)時(shí)期 （2011年至今）

廣東省農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治十多年來(lái)，在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)基層穩(wěn)定、保障農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)民主政治建設(shè)方面取得了巨大成就。但是，粵東西北廣大農(nóng)村地區(qū)的村民自治發(fā)展也遭遇了許多困難，如行政村是我國(guó)正式體制中最基層的鄉(xiāng)村組織單元，承擔(dān)著上級(jí)政府職能，既要完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)工作任務(wù)，又要治理下轄的自然村。再加上大部分行政村往往無(wú)資金、無(wú)資產(chǎn)、無(wú)資源，相當(dāng)于一個(gè) “空架子”，對(duì)自然村的管理基本是 “放任自流”。可以說(shuō)行政村根本行使不了村委會(huì)自治組織的職責(zé)。被排除在管理格局之外的村民小組，雖然直接面對(duì)服務(wù)群眾，但由于沒(méi)有對(duì)應(yīng)的職責(zé)、權(quán)利，造成了 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不到、村委管不了、自然村沒(méi)人管”的管理 “真空”，從而導(dǎo)致村組集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期薄弱、農(nóng)村社會(huì)矛盾不斷、干群關(guān)系緊張等不利局面?，F(xiàn)實(shí)困境促使全省各地進(jìn)行新的探索，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。2011年，云浮市試點(diǎn)在自然村成立村民理事會(huì)，梅州蕉嶺縣2012年在村民小組成立村民議事會(huì)，清遠(yuǎn)市2013年率先推動(dòng)自治重心下移。這里以清遠(yuǎn)為例，該市以重構(gòu)基層組織為突破口，推動(dòng) “支部建到村組、自治沉到村落、服務(wù)下到村里”的農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)，主要做法：一是推動(dòng)黨組織重心下移，在村民小組、自然村建立黨支部，在行政村設(shè)立黨總支。二是推動(dòng)自治重心下移，將自治單元調(diào)整到村民小組、自然村。三是推動(dòng)公共服務(wù)重心下移，在行政村建立綜合服務(wù)站。四是推動(dòng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)重心下移，規(guī)范和健全村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。其中，自治單元設(shè)置有兩種方式。一種是在村民小組、自然村全面建立村民理事會(huì)，全市共成立了16451個(gè)村民理事會(huì)，作為村委會(huì)加強(qiáng)村民自治與服務(wù)的重要輔助力量。另一種是選擇三個(gè)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，將村民委員會(huì)下移到村民小組或自然村，現(xiàn)行的 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村 （行政村）—村民小組”調(diào)整為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村 （原村民小組、自然村）”，3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的村委會(huì)由42個(gè)調(diào)整為390個(gè)。在村民小組、自然村中，一般設(shè)置有三大組織，即村民理事會(huì)、黨支部和集體經(jīng)濟(jì)組織。其中，村民理事會(huì)負(fù)責(zé)日常自治事務(wù)。對(duì)于村民理事會(huì)，主要是由熱心服務(wù)村民的鄉(xiāng)村能人、離退休干部和教師、德高望重的宗族前輩等人員組成。通過(guò)村民自治重心下移，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束，建立起 “黨支部提事，村民理事會(huì)議事、村民會(huì)議決事、村委會(huì)執(zhí)事”的民主決策機(jī)制。經(jīng)過(guò)五年的努力，清遠(yuǎn)市以自治重心下移試點(diǎn)為切入點(diǎn)的改革取得了明顯成效，既為我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理政策制定提供實(shí)踐依據(jù)，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展探索一系列成熟經(jīng)驗(yàn)，更為我國(guó)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)提供了思考視角，在政策上、實(shí)踐上、理論上為廣東省乃至我國(guó)民主政治制度作出貢獻(xiàn)，得到中央和廣東省委、省政府的高度肯定。2014年中央一號(hào)文件要求 “探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”，文件將清遠(yuǎn)市自發(fā)探索上升為中央決策。2015、2016、2017、2018年中央一號(hào)文件，連續(xù)五年要求開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。中央一號(hào)文件的印發(fā)有力推動(dòng)廣東村民自治重心下移向縱深發(fā)展。

圖1：廣東村民自治歷史演變圖

二、廣東村民自治實(shí)踐的法理依據(jù)

村民自治的法理基礎(chǔ)對(duì)于解讀我國(guó)村民自治制度的演變具有十分重要的價(jià)值，在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，協(xié)商民主理論、法治社會(huì)理論、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論是過(guò)去三十多年影響村民自治實(shí)踐的重要理念，也是指導(dǎo)未來(lái)村民自治實(shí)踐的重要理論基石。

（一）協(xié)商民主理論

“協(xié)商民主”概念最早興起于20世紀(jì)80年代的西方,是一種新的民主理論范式，1980年在學(xué)術(shù)上提出和使用。我國(guó)著名政治學(xué)家俞可平，把西方的協(xié)商民主歸納概括為：協(xié)商民主就是公民通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。協(xié)商民主具有三方面特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)公民參與。參與是協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)，沒(méi)有參與，協(xié)商就無(wú)從談起，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與政策制定過(guò)程。二是強(qiáng)調(diào)公共決策。協(xié)商民主關(guān)注管理過(guò)程，關(guān)注不同利益的群體參與管理過(guò)程，充分表達(dá)各自利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上產(chǎn)生公共政策或?yàn)楣矝Q策提供依據(jù)。三是強(qiáng)調(diào)決策合法。協(xié)商民主的基本價(jià)值賦予決策合法性，合法決策是協(xié)商民主訴求的關(guān)鍵，政治決策的合法性只有在廣大政策對(duì)象的認(rèn)同和支持的基礎(chǔ)上才能有效實(shí)施。因此，協(xié)商民主力求通過(guò)參與、討論、對(duì)話，通過(guò)參與者的偏好轉(zhuǎn)換、形成共同遵守的決策，從而賦予決策合法性，使決策達(dá)到應(yīng)有的效果。

西方協(xié)商民主理論契合了中國(guó)傳統(tǒng)文化中講究和諧而不是沖突，合作而不是競(jìng)爭(zhēng)，說(shuō)理而不是蠻橫，公共利益而不是個(gè)人主義的特質(zhì)，在中國(guó)民主政治發(fā)展過(guò)程中得到廣泛應(yīng)用和實(shí)踐。主要存在于四個(gè)層面：第一，政治制度層面，表現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治協(xié)商制度。第二，社會(huì)治理層面，表現(xiàn)為 “市民論壇”“社區(qū)論壇”“社區(qū)理事會(huì)”及政府機(jī)關(guān)借助因特網(wǎng)、電子郵件、電子布告等現(xiàn)代通訊技術(shù)建立起來(lái)的溝通網(wǎng)絡(luò)、社情民意反應(yīng)機(jī)制、重大事項(xiàng)公示機(jī)制。第三，基層民主層面，表現(xiàn)為村 （居）委會(huì)議、村 （居）民代表會(huì)議、聽(tīng)證報(bào)告會(huì)、社區(qū)評(píng)議會(huì)、居民懇談會(huì)等。第四，公共參與層面，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)論壇、普通公民旁聽(tīng)人大立法會(huì)議、政協(xié)討論專題會(huì)等。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論和實(shí)踐不斷成熟和定型。黨的十八大首次將健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度寫(xiě)入黨的代表大會(huì)文件，提出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。十八屆三中全會(huì)貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于協(xié)商民主的戰(zhàn)略部署，明確提出協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。十八屆四中全會(huì)提出構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的重要講話，是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，對(duì)于協(xié)商民主的定位和定性、切實(shí)落實(shí)推進(jìn)協(xié)商民主的戰(zhàn)略任務(wù)等進(jìn)行了全面系統(tǒng)深刻的闡述。2015年，中共中央印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》。習(xí)近平總書(shū)記的重要講話和一系列文件的出臺(tái)，極大地推動(dòng)了協(xié)商民主的理論研究和實(shí)踐拓展。

（二） 法治社會(huì)理論

1999年，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！边@標(biāo)志著我國(guó)治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)變。2012年，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記第一次提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。十八屆三中及四中全會(huì)都提出法治社會(huì)建設(shè)新命題。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

法治社會(huì)通常是指企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基層群眾自治組織等各類社會(huì)組織及其成員在法律框下有序交往，形成可預(yù)期的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。法治社會(huì)是社會(huì)生活的民主化、自治化與法治化。包括村 （居）基層社會(huì)組織治理、行業(yè)協(xié)會(huì)自律、社會(huì)習(xí)慣習(xí)俗共治等，是社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力制約互補(bǔ)的文明狀態(tài)。和法治政府相比，我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)較為薄弱，法治社會(huì)建設(shè)還面臨許多困難，如自治主體數(shù)量有限、力量微弱、民主意識(shí)不強(qiáng)、公眾參與程度不高、自我決策和自我規(guī)制及互制能力有限、多元化糾紛解決機(jī)制渠道不夠暢通。而法治社會(huì)是法治國(guó)家、法治政府的基礎(chǔ)，法治國(guó)家、法治政府相當(dāng)程度上要在法治社會(huì)中進(jìn)行檢驗(yàn)，如果法治社會(huì)建設(shè)存在欠缺，法治政府、法治國(guó)家在相當(dāng)程度上將淪為空談。廣東對(duì)農(nóng)村基層治理的實(shí)踐探索是法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于穩(wěn)定基層政權(quán)，解決村民實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，提高村民自治水平及以法治思維解決基層問(wèn)題能力，都起到了積極的推動(dòng)作用。

（三）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論

本世紀(jì)初公共治理理論在國(guó)際社會(huì)科學(xué)中興起并成為影響全球的理論范式。與傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式相比，公共治理模式在治理主體、治理依據(jù)、治理方式等方面有很大不同。首先，傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式強(qiáng)調(diào)政府是國(guó)家管理的唯一主體，而 “治理”則強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、民眾一起面對(duì)公共問(wèn)題。其次，國(guó)家管理依據(jù)主權(quán)者制定的法律，而 “治理”強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等軟法綜合而治。再次，在治理方式上，管理強(qiáng)調(diào)依靠國(guó)家強(qiáng)制力，而 “治理”強(qiáng)調(diào)的是包含政府在內(nèi)的各方主體平等參與、溝通協(xié)商、共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、個(gè)人的良性互動(dòng)。

在這樣背景下，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)于中國(guó)的政治體制改革，乃至整個(gè)社會(huì)主義來(lái)說(shuō)，具有重大而深遠(yuǎn)影響。

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！秉h的十九大報(bào)告抓住國(guó)家治理體系的核心是基層，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。因?yàn)榛鶎邮歉鞣N民生矛盾集中區(qū)，社會(huì)管理和服務(wù)的重心在基層?；鶎臃€(wěn)，則國(guó)內(nèi)穩(wěn)，基層治，則國(guó)家治，歷史反復(fù)證明，誰(shuí)掌握了基層，誰(shuí)就掌握了執(zhí)政的話語(yǔ)權(quán)?；鶎又卫碓谡麄€(gè)國(guó)家治理中往往具有基礎(chǔ)性、探索性和先導(dǎo)性。村民委員會(huì)作為社會(huì)治理的基本單元，在社會(huì)治理中起著基礎(chǔ)性作用。2017年12月29日，中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路怎么走？會(huì)議提出了七條 “之路”，其中第六條是必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。廣東在全國(guó)率先開(kāi)展村民自治重心下移，以村民小組或自然村為單位的村民自治的實(shí)踐恰恰契合黨的十九大推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的精神，廣東村民自治的實(shí)踐與創(chuàng)新對(duì)于探索鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的有效途徑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有國(guó)家層面上的示范意義。

三、廣東村民自治的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及啟示

廣東村民自治的發(fā)展歷程，反映了廣東作為改革開(kāi)放的前沿陣地，在基層社會(huì)治理過(guò)程中始終堅(jiān)持人民群眾的首創(chuàng)精神，不斷進(jìn)行著基層治理的制度創(chuàng)新，無(wú)論是農(nóng)村管理區(qū)辦事處制度還是“兩推一選”和 “二選聯(lián)動(dòng)”方式，或是選舉觀察制度，抑或村民自治重心下移等制度創(chuàng)新，無(wú)不凸顯了廣東特色，形成了廣東模式，為全國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，充分體現(xiàn)廣東先行先試，敢為人先的文化特質(zhì)。

（一）農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制，適應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城市化發(fā)展的廣東特色制度設(shè)計(jì)

廣東得改革開(kāi)放之先，工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速，農(nóng)村管理體制為適應(yīng)這一歷史發(fā)展階段，實(shí)行管理區(qū)辦事處體制，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)具有權(quán)力資源單一控制模式，即管理區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源主要控制在管理區(qū)黨組織手中；權(quán)力來(lái)源具有同一性，即管理區(qū)書(shū)記和主任的權(quán)力都來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命；職能上具有重疊性，即管理區(qū)黨政職能不分、以黨代政；權(quán)力影響力結(jié)構(gòu)是單一的 “強(qiáng)書(shū)記—弱主任”的結(jié)構(gòu)。⑦周大鳴等：《告別鄉(xiāng)土社會(huì)——廣東農(nóng)村發(fā)展30年》，廣東省出版集團(tuán)、廣東人民出版社2008年版，第234頁(yè)。農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制，通過(guò)以權(quán)力的集中促使農(nóng)村土地、資金、勞動(dòng)力等經(jīng)濟(jì)資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集中，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的工業(yè)化配置，涌現(xiàn)出深圳、順德、南海、番禺等工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明星村鎮(zhèn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行公司化運(yùn)作，農(nóng)民以自身土地入股集體經(jīng)濟(jì)組織，并獲得豐厚分紅和集體福利，創(chuàng)造了土地股份合作制等具有廣東特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，極大增強(qiáng)了農(nóng)村對(duì)農(nóng)村管理區(qū)的社會(huì)認(rèn)同。但管理區(qū)辦事處體制更多的是適應(yīng)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的制度安排，是人民公社時(shí)期黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的承襲或變形，難以適應(yīng)粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的管理需要，在國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主的制度大環(huán)境下，這是一種過(guò)渡性的管理體制。

（二）選舉觀察制度的引入和實(shí)施，引領(lǐng)全國(guó)的地方政府制度創(chuàng)新

廣東村民自治起步雖晚，但基礎(chǔ)好，起點(diǎn)高，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等國(guó)家倡導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村基層民主的基本制度框架內(nèi)進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，創(chuàng)建了 “兩推一選”和 “二選聯(lián)動(dòng)”，調(diào)適農(nóng)村黨政關(guān)系的新方式，創(chuàng)造出有正式候選人選舉與無(wú)正式候選人選舉相結(jié)合民主選舉模式，此外還提倡候選人發(fā)表治村演說(shuō)，強(qiáng)化選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。為適應(yīng)當(dāng)代國(guó)際社會(huì)在民主選舉中普遍實(shí)行的慣例，還率先在全國(guó)實(shí)行選舉觀察制度，確保選舉過(guò)程公正透明，提高選舉質(zhì)量，第一次允許外國(guó)新聞媒體記者和外國(guó)駐穗領(lǐng)事館人員對(duì)中國(guó)農(nóng)村選舉進(jìn)行觀察，在全國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)選舉中開(kāi)創(chuàng)了大規(guī)模、有組織實(shí)行選舉觀察的先例。廣東選舉觀察制度的引入和實(shí)施，是廣東農(nóng)村推行村民自治和發(fā)展基層民主的內(nèi)在要求，成為引領(lǐng)全國(guó)的地方政府制度創(chuàng)新舉措，有力促進(jìn)了廣東農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基層民主的進(jìn)步。

（三）自治重心下移，是探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新舉措

廣東農(nóng)村地區(qū)具有強(qiáng)大的宗族組織和宗族力量，以往在村民自治中有意無(wú)意忽視了他們?cè)诨鶎由鐣?huì)治理中的作用。近年來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論的深入人心，現(xiàn)行的以行政村為村民自治單元遭遇了社會(huì)治理失效的困境，迫使人們?nèi)ゲ粩嗵剿鬓r(nóng)村社會(huì)治理的新路子，廣東云浮、梅州、清遠(yuǎn)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)不約而同探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，把發(fā)揮傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村自治的積極作用重新引入社會(huì)治理過(guò)程中，積極培育和發(fā)展自然村村民理事會(huì)作為村民自治的有效補(bǔ)充和依靠力量，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在親緣、人緣、地緣的優(yōu)勢(shì)，凝聚社會(huì)的人力、財(cái)力、智力資源，提高農(nóng)村社會(huì)組織化水平，增強(qiáng)農(nóng)村 “自組織”能力，推動(dòng)農(nóng)村自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)，使之成為農(nóng)村社會(huì)管理的基本力量和活力因子。廣東率先在全國(guó)探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理自治、法治與德治相結(jié)合的實(shí)踐，逐步建立起自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓村民自治制度在粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)煥發(fā)生機(jī)與活力，為全國(guó)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)貢獻(xiàn)了廣東經(jīng)驗(yàn)和智慧。

通過(guò)分析和研判改革開(kāi)放四十年廣東村民自治的變遷軌跡，可以看到一張清晰的治理路線圖，即從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務(wù)型政府。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，廣東村民自治要順應(yīng)新形勢(shì)新要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，調(diào)整工作重心，理順治理關(guān)系，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)工作，加快培育基層政府、鄉(xiāng)村自治組織及社會(huì)組織進(jìn)行合作的環(huán)境，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展中的新思路、新動(dòng)能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化新局面。