淺論我國(guó)行政法基本原則中比例原則的適用

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411100)

一、比例原則的基礎(chǔ)理論

在姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中，比例原則被列為行政法的基本原則之一，認(rèn)為：在大陸法系國(guó)家的行政法中,比例原則的地位極其重要,其指的是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為的過(guò)程中,除了要保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還要考慮到相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題,如若行政目標(biāo)的達(dá)成可能會(huì)對(duì)其造成一定的侵害和不利影響,應(yīng)該將其限制在一定的范圍和限度內(nèi),而且此范圍和限度越小越好,使二者處于適度的比例。臺(tái)灣的陳新民教授也持有基本相同的觀點(diǎn),其認(rèn)為,拘束行政權(quán)力違法最有效的原則就是比例原則,就像“誠(chéng)信原則”在民法中的地位一樣,比例原則可以稱得上是行政法中的“帝王條款”。這說(shuō)明比例原則在行政法中扮演者舉足輕重的角色。當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域以及人民的生活領(lǐng)域也隨之改變，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和需要調(diào)整的社會(huì)生活范圍日益擴(kuò)大，而有效制約行政自由裁量權(quán)濫用的比例原則也發(fā)揮著日益重要的作用。

1.比例原則的界定

在姜明安編寫(xiě)的最新版的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中將行政法基本原則劃分為行政法實(shí)體性基本原則與行政法程序性基本原則，而比例原則歸為行政法實(shí)體性基本原則的一部分。這里所說(shuō)的比例原則的基本含義是：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和適當(dāng)性手段的選擇、保障公共利益和相對(duì)人權(quán)益的均衡，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。有些國(guó)家將此基本原則以法律明定。

2.比例原則的內(nèi)容

行政法比例原則的核心思想在于行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，不但要努力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，還應(yīng)該兼顧實(shí)施行政行為時(shí)所適用的手段要盡可能地避免給行政相對(duì)人的權(quán)益及社會(huì)公共利益帶來(lái)不必要的損失。一般來(lái)說(shuō)，廣義的比例原則主要有三項(xiàng)要求，包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)子原則。其中，適當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為時(shí)，只有認(rèn)定該行為有助于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)時(shí)才能實(shí)施，簡(jiǎn)言之，即國(guó)家措施必須適合于增進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)所追求的目標(biāo)之目的；必要性原則即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須在多種方案、多種手段中選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案、手段實(shí)施，也稱為“最小損害原則”；均衡性原則是指行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，必須進(jìn)行利益衡量，只有通過(guò)利益衡量，確認(rèn)實(shí)施該行為不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行政目標(biāo)是適當(dāng)和必要的，而且可能取得的利益大于可能損害的利益，收益大于成本，才能實(shí)施。

二、隱含比例原則的相關(guān)法律規(guī)范

由于比例是公平正義的具體體現(xiàn),其本身又是為限制行政權(quán)力侵害人民權(quán)益而存在的,作為國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)益的黃金分割點(diǎn),其當(dāng)然的適用于行政訴訟?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，其核心主要在于保護(hù)公民的合法權(quán)利不受侵犯，行政權(quán)作為一種公權(quán)力，應(yīng)該最大程度上尊重和維護(hù)公民最基本的權(quán)利，但其在行使的過(guò)程中難免會(huì)對(duì)人民的權(quán)利造成干涉和侵害，因此應(yīng)當(dāng)在一定程度上受到限制，將比例原則適用于行政審判之中對(duì)遏制行政權(quán)的濫用大有作用。雖然我國(guó)現(xiàn)有法律中沒(méi)有對(duì)其沒(méi)有作出明確規(guī)定,但有些法律的內(nèi)容和比例原則的內(nèi)涵不謀而合,在一定程度上體現(xiàn)了比例原則的要求。

三、適用比例原則的個(gè)案分析

1.案情①

1993年4月，哈爾濱市同利實(shí)業(yè)公司(以下簡(jiǎn)稱同利公司)向哈爾濱市規(guī)劃土地管理局申請(qǐng)翻擴(kuò)建其所有的、位于哈爾濱市道里區(qū)中央大街108號(hào)院內(nèi)的兩層樓房。6月17日，同利公司與匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱匯豐公司)達(dá)成房屋買(mǎi)賣協(xié)議，簽訂了《房屋產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》，匯豐公司付清了1000萬(wàn)元房款，繳納了房屋買(mǎi)賣有關(guān)契稅費(fèi)用，領(lǐng)取了房屋產(chǎn)權(quán)證。12月7日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局頒發(fā)93(地)字246號(hào)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，同意同利公司翻建108號(hào)樓，用地面積339.20平方米。1994年1月6日，哈爾濱市土地規(guī)劃管理局以哈規(guī)土(94撥)字第2號(hào)建設(shè)用地許可證批準(zhǔn)建設(shè)用地211.54平方米、建筑面積680平方米的3層建筑。5月9日，哈爾濱市規(guī)劃土地管理局核發(fā)給同利公司94(審)1004號(hào)《建筑工程規(guī)劃許可證》，批準(zhǔn)建筑面積588平方米。6月24日，同利公司與匯豐公司共同向哈爾濱市規(guī)劃土地管理局申請(qǐng)擴(kuò)建改造中央大街108號(hào)樓。申請(qǐng)?jiān)鼋?層，面積1200平方米。在尚未得到答復(fù)的情況下，匯豐公司依據(jù)同利公司取得的《建筑工程規(guī)劃許可證》，于1994年7月末開(kāi)始組織施工。至哈爾濱市規(guī)劃局做出處罰決定前(1996年8月12日)，匯豐公司將中央大街108號(hào)院內(nèi)原有2層建筑(建筑面積303.76平方米)拆除，建成地下1層，地面9層(建筑面積3800平方米)的建筑物；將中央大街108號(hào)臨街原有3層建筑(建筑面積1678.21平方米)拆除，建成地下1層，地面臨中央大街為6層、后退2.2米為7、8層、從8層再后退4.4米為9層(建筑面積6164平方米)的建筑物。兩建筑物連為一體。

1996年8月12日，哈爾濱市規(guī)劃局作出的哈規(guī)罰決字(1996)第1號(hào)行政處罰決定中認(rèn)定以下事實(shí)。(一)匯豐公司未經(jīng)市規(guī)劃管理部門(mén)批準(zhǔn)，未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，將中央大街108號(hào)臨街原有3層建筑(建筑面積1678.21平方米)拆除，建成建筑面積6164平方米的建筑物，違反了相關(guān)法律規(guī)定，作如下處理：(1)拆除地面工程5、6、7、8、9層，拆除部分合計(jì)建筑面積2964平方米；(2)地下1層及地面1、2、3、4層部分予以罰款保留，處罰建筑面積3200平方米，罰款192000元。(二)匯豐公司將中央大街108號(hào)院內(nèi)原有2層建筑(建筑面積303.76平方米)拆除，建成建筑面積3800平方米的建筑物，違反了相關(guān)法律規(guī)定，作如下處理：(1)拆除地面工程8、9層，拆除部分建筑面積為760平方米；(2)對(duì)地下1層及地面1、2、3、4、5、6、7層予以罰款保留，處罰建筑面積3040平方米，罰款182400元。

匯豐公司不服上述處罰決定，向黑龍江省高院提起行政訴訟。鑒于匯豐公司建樓系違法建筑，規(guī)劃局處罰顯失公正，一審法院判決如下。(一)撤銷哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號(hào)行政決定中第一部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分；撤銷第二部分第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的罰款部分。(二)維持哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號(hào)行政決定第一部分第2項(xiàng)的保留部分。(三)變更哈爾濱市規(guī)劃局哈規(guī)罰字(1996)第1號(hào)行政決定行政處罰對(duì)該樓的拆除部分，變更部分為：該樓第七層由中央大街方向向后平行拆至第3支撐柱；第八層從中央大街方向向后拆至第4支撐柱；第七八九層電梯間予以保留，電梯間門(mén)前保留一個(gè)柱距面積通行道。對(duì)該違法建筑罰款398480元。上述罰款于本判決發(fā)生效力后一個(gè)月內(nèi)履行，上述罰款履行后匯豐公司、規(guī)劃局于補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。

哈爾濱市規(guī)劃局不服一審判決，向最高人民法院提起上訴。最高人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，原判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律、法規(guī)正確，駁回上訴，維持原判。

2.對(duì)案件的分析和評(píng)價(jià)

在最高人民法院就匯豐公司不服哈爾濱市規(guī)劃書(shū)行政處罰上訴案作出的判決書(shū)中，有著這樣的表述：“規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害?！边@實(shí)際上即為比例原則的直接表述，雖然簡(jiǎn)短，卻極具價(jià)值。比例原則意指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益以及社會(huì)公共利益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)當(dāng)處于適當(dāng)?shù)谋壤?。該案例在審判中就明顯體現(xiàn)著遵循了比例原則。

本案中，無(wú)論是一審法院還是二審法院，其判決中都不同程度地對(duì)比例原則作了表述，并依照該原則對(duì)本案作出了合乎情理的判決。尤其是最高人民法院在判決書(shū)中作出的闡述，對(duì)于比例原則在行政法領(lǐng)域的確立具有重大意義，同時(shí)，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)合法、適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有十分積極而有效的作用。

四、延伸思考

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)于比例原則并無(wú)明文規(guī)定，但在很多法律規(guī)范中都有對(duì)比例原則不同程度的體現(xiàn)或作出了要求。比例原則所體現(xiàn)的公共權(quán)力行使時(shí)目的和手段之間成比例的平衡、行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益保障之間成比例的平衡、采取適當(dāng)手段使對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害得以避免或降到最低限度地精神，在我國(guó)的一些相關(guān)法律、法規(guī)中還是有一定程度的反映和體現(xiàn)。拋開(kāi)《行政處罰法》，我國(guó)尚未制定一部確立比例原則基本地位的行政法律，在很大程度上制約了實(shí)施利、審判力和執(zhí)行力，導(dǎo)致比例原則不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，當(dāng)然也在司法審查上不能完全找到審判案件的法律依據(jù)，據(jù)此在立法上必須與時(shí)俱進(jìn)，比例原則在價(jià)值取向上與時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)是一致的，也符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，我們有必要對(duì)各種配套法律法規(guī)進(jìn)行完善，以最大限度發(fā)揮比例原則的作用。

比例原則從理念上源于對(duì)正義的需求。在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權(quán)，使具體行政行為不僅合法，而且合理。這樣才能平衡行政目標(biāo)和相對(duì)人權(quán)益，在確保行政目標(biāo)的前提下，使相對(duì)人合法權(quán)益得到保護(hù)。比例原則不僅在行政處罰、行政執(zhí)法中有著重要作用，而且在行政司法、審判實(shí)踐中也發(fā)揮著巨大作用。適用比例原則有助于遏制行政自由裁量權(quán)的濫用。比例原則適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域，要求行政機(jī)關(guān)在選擇執(zhí)法方式、方法和范圍、幅度時(shí)，必須注意把握合理的分寸和尺度。總之，比例原則對(duì)于行政執(zhí)法、行政司法意義重大，不可小覷。我們應(yīng)該在明確其真正內(nèi)涵和意義的基礎(chǔ)上，將其適用于實(shí)踐，真正完全發(fā)揮其作用，在遏制行政自由裁量權(quán)濫用的同時(shí)，有效保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益及社會(huì)公共利益。

【注釋】

①最高人民法院行政判決書(shū)(1999)行終字第20號(hào)。