授權(quán)的組織作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)
——以行業(yè)協(xié)會(huì)為例

(湘潭大學(xué)法學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

前言

行政主體作為政府行政活動(dòng)的有機(jī)組成部分，在我國主要包括傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織。`授權(quán)組織的產(chǎn)生，正是行政權(quán)力社會(huì)化的結(jié)果。它的產(chǎn)生、存在與發(fā)展有其必然性和重要意義。首先，它是公共管理社會(huì)化的產(chǎn)物，是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。西方國家長(zhǎng)期以來在自由經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)下的消極的行政管理模式，釀成了世紀(jì)末世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和一系列社會(huì)問題，引發(fā)了人們對(duì)傳統(tǒng)行政模式的反思，開始了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方面的全面干涉時(shí)期，但是其負(fù)面效應(yīng)逐漸顯露。在復(fù)雜多變的行政管理過程中，全能政府并沒有很好的解決實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，世界大多數(shù)國家都呼吁進(jìn)行公共行政改革，建立服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)公共管理與服務(wù)主體由一元走向多元、由單一政府管理轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)共同治理的模式。其次，它是社會(huì)自治化和社會(huì)成員民主意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主進(jìn)程的推進(jìn)，使得在某些領(lǐng)域由社會(huì)組織來行使權(quán)力比行政機(jī)關(guān)更合適，前者的管理方式更易于為社會(huì)成員所接受最后，時(shí)代的發(fā)展對(duì)行政管理的技術(shù)層面提出較高的要求。現(xiàn)有的行政管理體制具有滯后性、不靈活性、專業(yè)性較弱等缺點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)及其人員的擴(kuò)張受到機(jī)構(gòu)設(shè)置的制約。為了提高行政效率，不得不借助具有公共管理職能的社會(huì)組織對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理。因此，授權(quán)非行政機(jī)關(guān)組織行使部分行政管理權(quán)也是勢(shì)所必然。

目前我國對(duì)于這一類行政主體的理論研究較少，在實(shí)踐中存在許多不足，應(yīng)予以重視。為了更好地促進(jìn)政府管理與社會(huì)自治的結(jié)合，建立服務(wù)型政府，提高政府在管理公共事務(wù)中的效率，加快公共行政改革力度。行業(yè)協(xié)會(huì)作為授權(quán)組織的主體之一，是行政社會(huì)化的產(chǎn)物，在我國立法與實(shí)踐中大量存在。對(duì)其進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探討，明晰組織授權(quán)概念，考證其產(chǎn)生、發(fā)展的原因及存在的法律依據(jù)，以期對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)有明確的了解。將有助于規(guī)范授權(quán)組織，有效的防止在實(shí)踐中出現(xiàn)授權(quán)模糊、重復(fù)授權(quán)等現(xiàn)象，解決實(shí)踐操作中出現(xiàn)的問題，這也是本文研究的意義所在。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的體現(xiàn)

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)踐中存在的理論依據(jù)

行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)許可實(shí)施機(jī)關(guān)存在兩種看法，一種則認(rèn)為它屬于國家法律的授權(quán)，即認(rèn)為這種權(quán)力從理論講應(yīng)該是由國家享有的并具體由政府行使的，通過法律的授權(quán)，而由非政府的公共組織來行使。即它的權(quán)力性質(zhì)上說還是一種國家權(quán)力，只是在行使主體發(fā)生了轉(zhuǎn)移，即由國家機(jī)關(guān)變成了非政府公共組織。而另一種則認(rèn)為，這種權(quán)力來自社會(huì)自身，是由社會(huì)自主行使的，國家的法律只不過是對(duì)該社會(huì)組織的這種自主權(quán)的認(rèn)可和保護(hù)。而且這種認(rèn)可和保護(hù)正如《民法通則》中對(duì)公民民事權(quán)利的規(guī)定應(yīng)該認(rèn)為是一種對(duì)其民事權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)。本文觀點(diǎn)，在法律規(guī)定的行業(yè)協(xié)會(huì)所享有的權(quán)力中，有一部分來自國家行政權(quán)的，但另一部分，卻來自社會(huì)自治權(quán)。因?yàn)榍罢叩臋?quán)力來源于憲法、組織法及法律、法規(guī)與規(guī)章；而后者的權(quán)力直接來源于章程與規(guī)約，這種章程和規(guī)約實(shí)質(zhì)上是非政府公共組織與一定范圍的成員形成的一種契約。它產(chǎn)生的權(quán)力歸根到底是因其內(nèi)部的民主機(jī)制產(chǎn)生的社會(huì)自治權(quán)，因此，從本質(zhì)上講，非政府公共組織的權(quán)力來源于一定范圍內(nèi)成員的讓渡，形成行業(yè)協(xié)會(huì)的自主管理。行業(yè)協(xié)會(huì)自主管理的含義是同一行業(yè)的企業(yè)或同一職業(yè)的成員通過民主程序制定行規(guī)行約并共同遵守，即實(shí)現(xiàn)了“自愿”與“強(qiáng)制”的統(tǒng)一。通過民主程序制定行規(guī)行約是全體成員的自愿選擇；而共同遵守則是自愿選擇之后的必須執(zhí)行強(qiáng)制后果。這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來，“正如自然賦予了每個(gè)人以支配自己的各部分肢體的絕對(duì)權(quán)力一樣，社會(huì)公約也賦予了政治體以支配它的各個(gè)成員的絕對(duì)權(quán)力?！边@種契約賦予行業(yè)協(xié)會(huì)支配其成員的絕對(duì)權(quán)力。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定自律性的章程、規(guī)則等規(guī)范，并依據(jù)這些規(guī)范行使自治權(quán)。這類章程對(duì)行業(yè)范圍內(nèi)的成員具有約束力和強(qiáng)制性，違反者要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。結(jié)合我國國情，許多社會(huì)領(lǐng)域需要運(yùn)用授權(quán)實(shí)行管理，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的存在是必然的。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

行政機(jī)關(guān)本身缺乏一定的靈活性和專業(yè)性，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況，行政機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)充政府職能來加強(qiáng)對(duì)公共事務(wù)管理的能力，但效率低下。過于集中的行政權(quán)力，容易造成腐敗，助長(zhǎng)官僚主義的不良風(fēng)氣。出于行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的需要，將部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)授給有管理社會(huì)公共事務(wù)職能的組織，能減輕行政機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力，促進(jìn)社會(huì)事務(wù)的管理更加科學(xué)、高效和規(guī)范化。授權(quán)組織本身具備管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，而且專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性要優(yōu)于行政機(jī)關(guān)，其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)便于對(duì)行政事務(wù)的管理，授予具有專業(yè)知識(shí)和技術(shù)鑒定條件的社會(huì)組織行使在專業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)的行政職能，可以提高行政效率。另一方面，根據(jù)目前我國授權(quán)組織存在依據(jù)與我國國情是分不開的。但取消其行政管理職能,短期內(nèi)又不符合我國的具體國情,可能會(huì)造成市場(chǎng)不穩(wěn)定的局面?；谏鲜霈F(xiàn)狀,將其作為授權(quán)組織予以規(guī)范,是符合實(shí)踐需要的。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)與相關(guān)主體作為實(shí)施機(jī)關(guān)的比較

結(jié)論行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)構(gòu)的區(qū)別與聯(lián)系

1.權(quán)源的根據(jù)不同。前者它直接來源于章程與規(guī)約，從本質(zhì)上講，非政府公共組織的權(quán)力來源于一定范圍內(nèi)成員的讓渡，形成行業(yè)協(xié)會(huì)的自主管理。這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。后者的權(quán)力來源于憲法、組織法及法律、法規(guī)與規(guī)章。

2.組織系列不同。前者不屬于國家機(jī)關(guān)系列，它是根據(jù)憲法和行政組織法以外的法律、法規(guī)的規(guī)定而設(shè)立的，其行使的是社會(huì)自治權(quán)，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這是因?yàn)殡S著社會(huì)的進(jìn)步，傳統(tǒng)意義上的政府職能在發(fā)生變化，政府除把一部分權(quán)力歸還給市場(chǎng)與企業(yè)外，還逐漸把越來越多的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)上的非政府、非營(yíng)利的公共組織來承擔(dān)。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源的途徑不一：有的來源于政府的財(cái)政資助，有的來源于組織成員交納的費(fèi)用，有的來源于因開展服務(wù)活動(dòng)獲取的收入，有的則是兼而有之。而政府組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政收入。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)所面臨的困境

但由于法律不夠完善,對(duì)授權(quán)組織的管理缺乏相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制和監(jiān)督體制,某些組織的法律定位比較模糊,導(dǎo)致授權(quán)組織在現(xiàn)實(shí)中存在一些問題。行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)同樣也會(huì)面臨同樣的困境。

第一,主體法律定位較模糊。由于我國行政主體理論的缺陷,對(duì)于授權(quán)組織的界定比較模糊,在司法實(shí)踐中出現(xiàn)尷尬的局面。某些組織在法律、法規(guī)授權(quán)后即作為特定的行政主體行使特定的行政職能,但是該類組織不同于傳統(tǒng)的行政主體,在尋求司法救濟(jì)的過程中,對(duì)于該類組織引起的糾紛既不能簡(jiǎn)單的定性為民事糾紛,又被排除在行政訴訟法的調(diào)整范圍,導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)益不能得到保障。這種局面的產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于我國對(duì)授權(quán)組織的法律地位本身界定不明確造成的,由于對(duì)于授權(quán)的目的、條件、標(biāo)準(zhǔn)等方面均未有統(tǒng)一的規(guī)定,僅僅以“法律、法規(guī)授權(quán)”作抽象的表述。從而使得法院對(duì)于同一主體出現(xiàn)不同的受理情形,造成司法實(shí)踐的混亂,只有制定完備的界定標(biāo)準(zhǔn),才能彌補(bǔ)法律救濟(jì)上出現(xiàn)的缺陷。

第二，授權(quán)不當(dāng)?shù)那樾巍Ｓ捎诜晌磳?duì)授權(quán)組織范圍進(jìn)行明確規(guī)定,不同類型的授權(quán)組織在實(shí)踐中大量存在,其性質(zhì)、處理行政事務(wù)的能力、專業(yè)條件等方面存在差異,授權(quán)腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,在行政許可實(shí)施的過程中，有些行業(yè)協(xié)會(huì)將行使公權(quán)力的過程作為自己謀取私利的手段,不利于對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。在具體的授權(quán)過程中,有些行業(yè)協(xié)會(huì)未有嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行授權(quán),濫授權(quán)、重復(fù)授權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏統(tǒng)一有效的管理,造成行政違法現(xiàn)象的發(fā)生。

第三,責(zé)任追究機(jī)制的空缺。我國的授權(quán)形式比較單一,在具體的授權(quán)實(shí)踐中,存在交叉管理、多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)象,同時(shí)由于某些概念缺乏明確的界定,在實(shí)踐中容易出現(xiàn)相互混淆的情形,難以分辨,以致很多具有管理社會(huì)公共事務(wù)職能的組織不能成為行政法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象,在違法責(zé)任的追究過程中造成一定的困難。因此,必須建立規(guī)范的責(zé)任追究機(jī)制和科學(xué)的規(guī)范體系,對(duì)授權(quán)組織的具體權(quán)限和行使職能的過程進(jìn)行規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事務(wù)的合理、有效的管理。

結(jié)束語

隨著社會(huì)主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，授權(quán)組織作為行政分權(quán)的產(chǎn)物在社會(huì)公共事務(wù)管理中的地位越來越重要。我國行政法學(xué)界關(guān)于授權(quán)組織的研究相對(duì)于西方國家來說起步較晚,理論與制度尚未健全與完善,同時(shí),學(xué)界在授權(quán)組織的界定等方面也存在著爭(zhēng)議。因此,在授權(quán)組織作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)過程中，存在著一些問題。所以，本文從明確授權(quán)組織概念及特征出發(fā)，進(jìn)一步以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，剖析其在實(shí)踐過程中的表現(xiàn)，然后通過其與其他相關(guān)主體的關(guān)聯(lián)分析，更好的分析了授權(quán)組織作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的情況，行業(yè)協(xié)會(huì)作為具有典型性和代表性的非政府組織，它在不同的法律關(guān)系中，具有不同的身份和地位，其權(quán)利與義務(wù)也相應(yīng)地各有不同。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)作為公共權(quán)力的行使者對(duì)公民進(jìn)行管理時(shí)，這種公權(quán)的權(quán)源來自國家的授權(quán)或社會(huì)成員的讓渡，當(dāng)它行使時(shí)與其它行政主體一樣，享有公共管理的必要權(quán)力，并負(fù)有合法行使權(quán)力，不得侵犯社會(huì)成員合法權(quán)益的義務(wù)；當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)作為相對(duì)人接受政府管理或參與監(jiān)督政府活動(dòng)時(shí)，則與其他相對(duì)人一樣，享有法人組織應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)然作為社團(tuán)法人當(dāng)其為其會(huì)員提供服務(wù)時(shí)，與其他民事主體發(fā)生民事關(guān)系或造成侵權(quán)糾紛，是民事主體。所以，最后在以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，對(duì)授權(quán)組織作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)過程中面臨的困境及原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，具有普遍意義。