政府與社會資本合作模式(PPP)中的稅收問題研究

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(新疆大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830000)

中國于20世紀(jì)80年代開始引入政府與社會資本合作模式(PPP)，起初中國政府是為了利用外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同外資企業(yè)簽訂協(xié)議，構(gòu)成了PPP模式的初級形態(tài)?，F(xiàn)階段，PPP模式作為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，理順政府職能的重要機制和創(chuàng)新制度，響應(yīng)“供給側(cè)改革”理念，提高社會福利。隨著2014年國家國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》以及財政部出臺的《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP模式受到了前所未有的關(guān)注。而稅收是財政之源，PPP模式的運行必然離不開財政、稅收等方面的支持。了解PPP模式中的稅收問題研究，對于促進(jìn)PPP模式的發(fā)展和創(chuàng)新政府治理模式具有重要意義。

一、PPP模式的內(nèi)涵

(一)PPP模式的含義

PPP模式是指政府與私人企業(yè)之間，通過簽訂合同明確雙方義務(wù)和責(zé)任的方式，形成一種長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，目的是為了更有效的向社會提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)。這是一種通過整合政府和市場兩種資源，擴大公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給途徑，提高公共服務(wù)供給效率，已達(dá)到“1+1=2”的效果。中國將PPP模式稱為政府與社會資本的合作模式，這里的社會資本主要指的是私人企業(yè)，本質(zhì)上是一種為了提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融資模式。其主要特征有：1.合作伙伴關(guān)系；2.利益共享；3.風(fēng)險分擔(dān)。較為常見的類型：1.外包類；2.特許經(jīng)營類；3.私有化類。

二、PPP模式和稅收問題的聯(lián)系

在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)中，政府是公共產(chǎn)品的唯一提供者。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新型模式，該模式中政府一樣承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給責(zé)任和義務(wù),與稅收有著千絲萬縷的關(guān)系。

(一)稅收是彌補公共產(chǎn)品供給不足的有效工具之一。傳統(tǒng)的公共服務(wù)的攻擊者主要由政府承擔(dān)。PPP模式所負(fù)責(zé)的項目主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給，私人部門很難通過提供公共產(chǎn)品獲得投資成本并取得利潤，需要政府通過稅收政策和財政補貼等經(jīng)濟手段對私人部門提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補貼。同時財政補貼對PPP模式的發(fā)展具有推動作用，但是不可忽視的是政府的財政補貼能力有限，同時財政補貼的審批程序復(fù)雜并容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。而稅收作為經(jīng)濟手段的重要工具之一，可以較好的適應(yīng)市場競爭機制，調(diào)動社會資本的積極性，從而推動PPP模式的發(fā)展。

(二)PPP模式的特殊性決定了稅收政策支持的必要性。首先，PPP模式的性質(zhì)是具有明顯的公益屬性，我國現(xiàn)行的運用于公益性項目的稅收支持政策應(yīng)當(dāng)同樣適用于PPP項目；其次，PPP模式項目的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)在項目移交的前后都屬于政府，但是在移交的過程中產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)稅、所得稅等增加了項目的稅務(wù)成本，這決定了PPP模式形式的特殊性；最后，政府對項目公司的可行性缺口補助資金以及項目申報的財政專項補貼資金，都面臨交稅的問題。

(三)PPP模式可對稅收政策形成倒逼，促進(jìn)稅收政策的不斷完善和合理化。我國現(xiàn)行的稅收政策存在重復(fù)收稅、企業(yè)增值稅、所得稅稅負(fù)較高等問題，由于PPP模式具有明顯的公益屬性，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展可以有效的促進(jìn)稅收體制改革，減少和降低重復(fù)征稅。同時，PPP模式追求的是“公共福利損失”和“稅收扭曲效應(yīng)”之間的平衡，建立合理的稅收制度。通過增加社會福利來減少社會福利的損失，通過稅收制度是完善來改善稅收扭曲。

三、PPP模式存在的稅收問題

(一)稅收政策涉及的范圍較為狹小。PPP項目的推進(jìn)既包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包含了大量的公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，例如：醫(yī)療、教育、衛(wèi)生，建筑等等。但是現(xiàn)行的許多稅收的優(yōu)惠政策僅是限定于公共基礎(chǔ)設(shè)施的范圍內(nèi)，并沒有涵蓋所有的PPP公益性項目。

(二)稅收政策對PPP項目的激勵作用不夠，對社會資本的吸引力不足。社會資本是構(gòu)成PPP模式的主要成分，PPP項目又多為生產(chǎn)規(guī)模大，投資多，收益周期長的項目，這在一定程度上就影響了PPP項目對社會資本投資的吸引力，同時我國現(xiàn)行的稅收政策，例如“三免三減半”政策，企業(yè)也沒有真正意義上享受到該政策帶來的優(yōu)惠，最后，政府對PPP項目中的社會資本進(jìn)行財政補貼仍然需要進(jìn)行繳納所得稅，導(dǎo)致社會資本對PPP項目的投資意愿不高。

(三)重復(fù)征稅問題嚴(yán)重，加重企業(yè)成本。在PPP項目建設(shè)期間，增值稅、印花稅等政策加重項目稅收負(fù)擔(dān)在項目成果移交的過程中常常會產(chǎn)生增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等稅負(fù)，這些重復(fù)征收的稅負(fù)會在很大程度上影響PPP項目對社會資本的吸引力，抑制社會資本的參與意愿。

四、提出對PPP模式中存在的稅收問題的建議

(一)政府?dāng)U大對公益性項目的稅收政策覆蓋范圍。PPP項目是為了提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給效率，具有明顯的公益性，對于這類公益性項目，稅收政策的優(yōu)惠政策不應(yīng)該僅僅涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施，對除公共基礎(chǔ)設(shè)施以外的公益性PPP項目也應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠政策，尤其是在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等重大民生問題上。擴大PPP項目的稅收優(yōu)惠范圍，又助于更好的促進(jìn)PPP模式的發(fā)展，更是不斷的豐富了我國是稅收政策。

(二)針對PPP項目財政補貼稅收政策，貫徹落實現(xiàn)現(xiàn)有的財政優(yōu)惠政策，加強PPP項目對社會資本的吸引力。首先，在PPP模式中，存在“用者付費”和“政府付費”兩種形式，政府對于社會資本取得用者付費和財政補貼的PPP項目，不征或免征流轉(zhuǎn)稅，對于使用者付費的那部分可以根據(jù)產(chǎn)品的市場化程度制定相關(guān)稅收政策；對于市場化程度高的產(chǎn)品征收合理的稅，對于市場化程度底的產(chǎn)品可以免征或者少征，以增加PPP項目對社會資本的吸引力。其次，我們應(yīng)當(dāng)注意，不能單獨針對PPP模式進(jìn)行稅收立法，要將優(yōu)惠政策體現(xiàn)在現(xiàn)由的稅收體系當(dāng)中，保證國家稅收體制的一致性。

(三)建立PPP 項目資產(chǎn)移交、轉(zhuǎn)讓過程中的稅收差異化支持政策。對于PPP項目的產(chǎn)權(quán)移交或轉(zhuǎn)讓問題，應(yīng)該根據(jù)項目性質(zhì)的差異，制定差異化的稅收政策，對于權(quán)屬關(guān)系不發(fā)生變更的(產(chǎn)權(quán)屬于政府)分為有償支付和無償支付，無償支付項目，在項目的經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行移交的過程中可以選擇免除其增值稅、營業(yè)稅，印花稅等稅負(fù)。有償支付的項目可對其有償部分進(jìn)行征收稅款。另一種是權(quán)屬關(guān)系發(fā)生變化的(產(chǎn)權(quán)由政府變更為私人部門)，對于這類PPP項目，就應(yīng)該按照常規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行收稅。

(四)針對 PPP 項目的其他特定稅收支持政策。對于留抵稅額長期占壓 PPP 項目公司的流動資金而增加企業(yè)資金成本的問題。建議允許項目企業(yè)根據(jù)增值稅進(jìn)項稅留抵稅額規(guī)模大小和留抵時間，采取差別化的稅收政策：一是對于規(guī)模比較大、時間比較長的留抵進(jìn)項稅額，允許項目企業(yè)向稅務(wù)機關(guān)申請一定比例的退稅；二是對于退稅有困難的地區(qū)，可以允許企業(yè)憑借留抵進(jìn)項稅額的規(guī)模申請延緩預(yù)繳企業(yè)所得稅，以改善企業(yè)現(xiàn)金流。