電力法上的普遍服務法律義務探析

吳 鵬

一、電力普遍服務義務的法律解讀

“普遍服務”最早出現在二十世紀初美國電信領域。1907年美國AT&T公司提出 “一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務”的口號，被認為是普遍服務觀念的開端。隨后，電信普遍服務概念開始在各國電信行業(yè)流行，世界各國紛紛制定自己的電信普遍服務內容和目標。上世紀八十年代末，國際經濟合作與發(fā)展組織在 “普遍服務和電信資費的改革”報告中，將電信普遍服務定義為 “任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁?！雹訇I光輝：《我國電力普遍服務問題研究》，載 《電力技術經濟》2006年第5期。后來，普遍服務又逐漸被應用于郵政、交通、能源等領域。②蘇苗罕：《能源普遍服務的法理與制度研究》，載 《法治研究》2007年第10期。具體來說，普遍服務至少包含兩個層次的內涵：一是提供服務的普遍性，即普遍服務主體所提供的服務應當是人們用得起和用得到的；二是其所提供服務的一致性，即其所能夠提供服務的質量、價格等內容對所有人一致。國有電力企業(yè)的普遍服務是指：國有電力企業(yè)提供的電力服務能夠使所有公民用得到電、用得起電，且電力服務內容基本一致。

從法律層面來說，所謂法律義務主要有三種理解：一是認為法律義務是 “主體在實際生活中按照法律規(guī)則的指示作 （或不作）某種行為的應當性”。③張恒山：《法理學要論》（第三版），北京大學出版社2009年版，第313頁。二是認為法律義務是指 “主體應當采取的行為模式，是引起偏離行為模式的行為者承擔法律責任的理由”。④錢大軍：《法律義務研究論綱》，科學出版社2008年版，第41頁。三是認為法律義務是 “為保障權利和權力的有效運行或實現而由法律設定或當事人約定并通過一定的法律責任來保障的、相關主體在一定條件下必須作或不能作的某種行為”。⑤胡平仁：《法律義務新論——兼評張恒山教授 〈義務先定論〉中的義務觀》，載 《法制與社會發(fā)展》2004年第6期。第一和第三種理解雖然表述不同，但都將法律義務看作是一種應當的結果，確切地說是由法律行為引發(fā)的必然結果。而第二種理解則明顯將法律義務看作是引發(fā)法律責任的原因。本文贊同第三種觀點，義務應當是一種行為引發(fā)的結果。法律義務與法律責任存在較大差異。一般而言，法律責任應當是違反法律義務而應當承擔的不利后果。換句話說法律責任是法律義務的某種保障，二者關系不能顛倒或者等同。因此，第三種觀點更為可取。

因此，電力普遍服務法律義務可以理解為：為保障公民用電權利有效運行或實現，電力普遍服務主體在一定條件下必須作為或不作為的電力資源供給服務行為，此行為由相關法律設定或約定，并通過一定的法律責任來保障。上述含義包含三個方面的內容：第一，電力普遍服務法律義務是特定電力資源供給服務主體承擔的作為或不作為義務；第二，電力普遍服務法律義務設定的主要目的是為了保障公民的用電利益；第三，違反電力普遍服務法律義務必須承擔相應的法律責任。

二、我國電力普遍服務法律義務規(guī)制現狀與存在問題

我國在電力普遍服務法制建設中取得了一定的成果，現行電力法律法規(guī)和政策對于電力普遍服務已有部分規(guī)定。例如我國電力普遍服務制度明確了該項法律義務的主體是政府，同時也明確了電力企業(yè)在履行電力普遍服務法律義務時，所應當承擔的是具體供電保障義務等。

首先，在法律層面?！吨腥A人民共和國電力法》第八條、第十二條、第二十八和第二十九條集中就政府的電力普遍服務法律義務以及電力企業(yè)作為具體執(zhí)行主體所應當履行的保障供電等基本義務作出了相應規(guī)定。該法明確將政府作為電力普遍服務法律義務的主體，規(guī)定了政府幫助和扶持少數民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)的法律義務；同時，還規(guī)定了政府應當通過制定有關政策，支持、促進電力建設，以及根據電力發(fā)展規(guī)劃，因地制宜，采取多種措施開發(fā)電源，發(fā)展電力建設的法律義務。與之相配套，《電力供應和使用條例》《供電服務監(jiān)管辦法 （試行）》《電力業(yè)務許可證管理規(guī)定》等法規(guī)也對電力普遍服務制度作了較為具體的規(guī)定。

其次，在具體政策層面。國務院2002年在 《關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》中明確提出將 “監(jiān)督電力普遍服務政策的實施”作為國家一件大事來抓。隨后的相關文件還確定了對少數民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的農村電力建設采取重點扶持，對農村用電價格按保本保利原則確定、城鄉(xiāng)同網同價等政策。在實踐中，農電 “三為服務”以及 “村村通電”工程、“兩改一同價”工程等也是能源普遍服務政策的具體體現。1994年，為了解決老少邊窮地區(qū)用電難的問題,相關部門還聯(lián)合推出 “電力扶貧共富工程”，電力部門采取了 “國家補一部分，各級政府補助一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和用戶分別自籌一部分”的辦法積極擴大供電覆蓋范圍?！半娏Ψ鲐毠哺弧惫こ淘诋敃r取得了積極的成效。⑥參見前引2○，蘇苗罕文。

除上述制度建設成果外，還必須承認，我國電力普遍服務制度依然存在較大問題，主要表現在長期政企不分導致電力普遍服務法律義務主體、內容和范圍均不明確。國家作為市場經濟的主體之一，雖然并非直接參與者，但宏觀調控與管理主體依然是政府應擔當的角色。而國家調控市場經濟的功能是通過國有電力企業(yè)參與市場經營實現的。在電力體制改革的時代背景下，依然政企職能不分，既不符合改革的大勢，也不符合社會主義市場經濟建設的實際需要。企業(yè)是市場運行的直接參與者，國家的電力普遍服務法律義務雖然必須通過國有電力企業(yè)的具體市場行為來實現，⑦當然也并不能否認在國家調控下積極參與電力市場經營，并履行電力普遍服務法律義務的私營企業(yè)。但這不是本文討論的主要內容，故不贅言。但國家責任不能由國有企業(yè)全力承擔，企業(yè)所擔當的還應當是具體的市場經營責任和有限度的公益性法律責任。從另一個角度來說，雖然電力普遍服務由國有電力企業(yè)來具體實施，且在完成不力的情況下企業(yè)要承擔相應責任，但國有電力企業(yè)法律責任的來源是以其與政府達成的相關協(xié)議的存在為前提的。若未與政府達成相關協(xié)議，則企業(yè)不承擔普遍服務的義務，普遍服務的最終法律責任仍是政府責任。現有的電力法律制度混同了政府與國有電力企業(yè)的電力普遍服務法律義務，甚至將其他所有制企業(yè)的義務也模糊了。國有電力企業(yè)與其他所有制電力企業(yè)的電力普遍服務法律義務不可能一致。由于國有電力企業(yè)的義務更強調其公益性，因此履行電力普遍服務法律義務的范圍和內容都應有所區(qū)別。

三、應當明確區(qū)分政府與企業(yè)的電力普遍服務法律義務

普遍服務法律義務主體一般可以分為三個層次：一是國家及其政府；二是國有企業(yè)；三是私營企業(yè)。由于私營企業(yè)在我國的電力供應中所占比重小、地位特殊，本文僅重點闡述前兩者在電力領域的法律義務之間的差異性。

我國實行生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，《憲法》明確規(guī)定 “國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發(fā)展?！眹衅髽I(yè)的所有投資最終屬于全體勞動者，國有企業(yè)的存在和發(fā)展直接關系到全體勞動者的切身利益，具有顯著的公益性，承擔著維護國民經濟穩(wěn)定和國家經濟安全的重要責任。而為了保持國民經濟的穩(wěn)定發(fā)展和保證國家安全，政府必須采取各種方式來控制整個國家的經濟命脈。在我國，通過建立國有企業(yè)來掌控一些關系到國家安全和全國經濟命脈的行業(yè)無疑是一個最好的選擇。⑧黃秋容、徐鵬：《基于和諧社會視角的國有企業(yè)社會責任研究》，載 《企業(yè)經濟》2011年第3期。但是，政府所履行的國家層面的普遍服務義務與國有企業(yè)所應當履行的普遍服務義務又存在本質差異。

社會主義市場經濟中，市場應該在政府宏觀調控下對資源配置起決定性作用。市場經濟主體大致可以分為市場主體和經濟管理主體。政府是經濟管理的主體，扮演整個社會經濟的決策中心、指揮中心的角色。這表明政府只能作為宏觀調控的執(zhí)行者站在市場的背后而不是直接參與市場經濟的運營。國有企業(yè)僅是市場主體，其職責是直接參與市場競爭，成為政府在市場經濟中的代言人，通過參與市場運營執(zhí)行政府的宏觀調控決策，維護社會主義市場經濟的有序運轉。由此來看，國有電力企業(yè)僅僅是承載國家經濟調控意志的具體執(zhí)行主體，而非管理主體。國有電力企業(yè)所承擔的電力普遍服務義務，相對于政府管理和國家宏觀調控層面的普遍服務義務來說，是具體的和細化的，是基于國家職能的義務分解。

從實踐來看，實施電力普遍服務的主要模式是政府與電網公司簽訂目標責任書，明確資金分配情況、責任等內容。⑨王俊豪：《中國壟斷性產業(yè)普遍服務政策探討——以電信、電力產業(yè)為例》，載 《財貿經濟》2009年第10期。電力企業(yè)往往采用市場化運作方式，通過開展普遍服務招投標活動，在保證服務質量前提下，使服務成本最小化。⑩楊永忠：《自然壟斷產業(yè)普遍服務的理論基礎、成因與政策》，載 《生產力研究》2006年第2期。政府籌措到普遍服務所需資金后交給供電企業(yè)實施，并對供電企業(yè)普遍服務實施情況進行監(jiān)管。而且，對負有普遍服務義務但不作為的運營商，可以作取消資格、收回資金等處理。政府部門的監(jiān)管對象也是負有普遍服務義務的企業(yè)?？梢?，目前在我國，普遍服務是特定企業(yè)在與政府簽訂普遍服務目標責任書或達成其他協(xié)議的情況下承擔的義務。國有企業(yè)的電力普遍服務法律義務多是通過與政府達成一定協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內履行具體義務。國有電力企業(yè)實際上是在政府的協(xié)議指導下執(zhí)行市場行為的具體義務履行者。

四、通行的國際慣例：被嚴格區(qū)分的普遍服務法律義務

從域外典型國家的電力普遍服務制度建設經驗來看，更加印證上文對于政府和國有電力企業(yè)作為普遍服務法律義務主體在地位和內容上的差異性分析。美國較早開展電力普遍服務法律制度建設，1978年出臺了 《公用事業(yè)規(guī)制政策法案》，1992年頒布了 《能源政策法案》，形成了體系化的電力普遍服務法律制度。具體來說，美國電力普遍服務法律義務履行主體是有所區(qū)別的。在美國，城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)的電力普遍服務供給主要由電力公司承擔，在農村地區(qū)則主要由專門的農村電力合作社負責實施。同時，美國政府通過各種政策優(yōu)先保障農村地區(qū)的電力供給優(yōu)惠，甚至規(guī)定政府擁有的水電站要優(yōu)先供給農村合作社。符合標準的貧困人口甚至可以不受電價的影響長期享受固定費率政策，接受補貼。通過這種政企分開的分級分類管理方式，實現了對弱勢群體提供必要電力普遍服務的目的。與美國的國家主導不同，日本的電力事業(yè)服務主要由具有壟斷地位的民營企業(yè)履行。為了確保企業(yè)能夠自覺履行電力普遍服務法律義務，日本頒布了 《電氣事業(yè)法》。該法主要規(guī)制電力企業(yè)對低收入居民用電的正當性滿足。但該法并沒有對企業(yè)的供電標準等作嚴格要求，而是把這個權利交給企業(yè)自身。針對弱勢群體，該法也提出要以何種標準予以優(yōu)惠，但企業(yè)對此有極大自主權。政府的權力僅是在必要時籌建基金。

普遍服務基金制度是發(fā)達國家促進企業(yè)履行普遍服務義務的重要激勵措施，并且已成為政府普遍服務法律義務的重要內容。這一機制與普遍服務理念一同興起于上世紀八十年代末的主要發(fā)達國家。例如美國和加拿大等國，都在其電信法律制度中建立了相應的普遍服務基金制度。這些國家的政府把來源于多方面的基金整合起來，通過招標的市場手段配置基金。在基金的來源方面，有的國家提供財政補貼，還有的國家通過向符合條件的服務使用者收取一定比例費用。前者如加拿大等國，后者如日本等國。具體來說，在日本，企業(yè)會將一定的基金費用納入電話費用中，通過收取這一部分費用來保障對貧困地區(qū)的電信建設投入，簡單的說就是 “取之于富，濟之于貧”。此外還有些國家在激勵企業(yè)進行普遍服務的過程中，采取了共同繳納行業(yè)保證金的制度。例如澳大利亞電信法確立了普遍服務準備金制度，秘魯則將電信運營商的收入提出一定比例建立電信普遍服務基金，上繳國庫后再通過財政支付方式向那些為特定地區(qū)提供電信服務的企業(yè)提供補貼。①陳建華：《中國電力普遍服務供給規(guī)制研究》，中國經濟出版社2013年版，第146-147頁。

概言之，主要發(fā)達國家或典型發(fā)展中國家均重視普遍服務制度建設，在企業(yè)法律義務問題上多采取強制與激勵并舉的方式來督促其履行。這些方式包括在法律法規(guī)中明確企業(yè)的義務以及建立較為完善的基金制度等。在義務主體問題上，各國因國情不同，也采取了不同的制度模式。但總體上均把政府和企業(yè)作為普遍服務義務的雙重主體。而政府處于一種調控和管理主體地位。雖然二者均積極參與普遍服務，但因其在市場經濟中的地位不同，在具體義務的履行上也存有差異。因此，普遍服務法律義務應有所區(qū)分。

五、政府與國有電力企業(yè)的普遍服務法律義務

我國電力改革過程中，雖然政企分開是主流，但并不意味著國有電力企業(yè)就是履行普遍服務法律義務的唯一主體。②2014年6月，習近平總書記在的中央財經領導小組會議上明確指出電力行業(yè)的問題：電力系統(tǒng)中長期以來調度與輸配電合二為一，既當裁判員，又當運動員，是 “政企不分”的典型體現。可見雖然國企改革過程中政企分開是主流，也是符合黨和國家大政方針的主要方向，但在電力行業(yè)依然長期存在政企不分的問題。這也是導致目前國有電力企業(yè)與政府在電力普遍服務法律義務主體上劃分不清的重要原因。從國際經驗看，政府是電力普遍服務法律義務的管理主體，主要承擔將普遍服務義務分解并監(jiān)督具體執(zhí)行主體落實的義務。不論是在制度中規(guī)范電力企業(yè)履行普遍服務義務的強制措施還是設定一定的激勵制度，都離不開政府的直接強制力。特別是在基金制度中，國有電力企業(yè)的利潤補償標準、補貼獲取標準等內容都必須由國家統(tǒng)籌掌握。國有電力企業(yè)與政府在承擔電力普遍服務法律義務的方式和主體地位上存在明顯差異，其義務內容是主從關系，即政府是電力普遍服務法律義務的履行主體，而政府電力普遍服務法律義務主要是通過國有電力企業(yè)來具體實施的，因此國有電力企業(yè)是政府履行電力普遍服務法律義務的具體執(zhí)行主體，其義務內容應當更加細化。

（一）政府應當積極履行電力普遍服務法律義務

普遍服務法律義務具有公益性特征，這種特征正是基于 “電力普遍服務是公共物品”③趙會茹、李春杰、李泓澤：《電力市場環(huán)境下的電力普遍服務》，中國電力出版社2009年版，第18頁。的理想結論。然而，這種公共物品理論雖然是電力普遍服務理論的基礎，但就此推論普遍服務法律義務是一種必然的義務，尤其將其視為一種必須履行的法律義務，理由卻尚顯不足，需加以演進闡明。一般而言，法律義務設定的目的往往能夠決定其存在的必要性。也就是說，政府履行電力普遍服務法律義務的必要性與法律義務設定的目的密不可分。而之所以需要履行義務，主要基于三個原因：一是權利平等的需要；二是社會分工與合作以及由此而生的相互期望和信任；三是責任的制約。④參見前引⑤，胡平仁文。

首先，電力普遍服務法律義務的設定是為了維護公民基本的生存權與發(fā)展權。電力需求歸根結底已經成為公民對生存權和發(fā)展權的普遍訴求，國家權力的行使應當充分尊重這種訴求，并通過國家強制力予以保障，使公民可以用得上電，用得起電。因此，政府應當采取積極措施，例如進行必要的財政投入，向電力企業(yè)提供補貼等，使得符合標準的公民可以依法平等地、無差別地獲得電力供應。同時，電力產品的公益性決定了政府發(fā)展電力事業(yè)承載的是公民對電力這一重要能源供給保障的渴望。公民將電力事業(yè)交給各級政府來開發(fā)和管理是對這一社會分工合理性的期望和信任。因此，各級政府必須忠實履行電力普遍服務法律義務。

其次，法律責任的制約。這是電力普遍服務法律義務履行的原因，更是根本保障。關于法律責任概念存有四種學說：一是義務說；⑤張文顯：《法律責任論綱》，載 《吉林大學社會科學學報》1991年第1期。二是處罰說；⑥[奧地利]漢斯·凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第73頁。三是后果說；⑦林仁棟：《馬克思主義法學的一般理論》，南京大學出版社1990年版，第186頁。四是責任能力說及法律地位說。⑧劉作翔、龔向和：《法律責任的概念分析》，載 《法學》1997年第10期。四種學說雖各有千秋，但比較而言，義務說與后果說較為科學。⑨卓澤淵：《法理學》（第二版），法律出版社2016年版，第278頁。即法律責任以其不利后果及背后的公共權力威懾，成為義務履行的有效保障。⑩參見前引⑤，胡平仁文。因此，電力普遍服務法律責任是不履行電力普遍服務法律義務而應當承擔的不利后果。各級政府及其相關責任人應當為其不履行電力普遍服務法律義務承擔相應的法律責任。換句話說，電力普遍服務法律責任制度的完善將從根本上保障政府能夠積極履行電力普遍服務法律義務。

最后，各級政府履行電力普遍服務法律義務是實現經濟和能源調控，維護社會穩(wěn)定的重要手段。主要發(fā)達國家實施普遍服務政策的經驗表明，政府通過開展普遍服務能夠有效縮小地區(qū)差距，保證地區(qū)均衡發(fā)展。①吳昌南：《中國電力市場化改革研究——基于電力普遍服務實施機制的視角》，經濟管理出版社2011年版，第52頁。當代社會電力的重要作用不言而喻，它既可有效調控社會發(fā)展的均衡性，也可對社會穩(wěn)定產生深刻影響。政府通過電力資源再分配可以有效調控地區(qū)經濟發(fā)展不平衡的現狀，減少貧困，限制兩極分化，對社會平穩(wěn)治理有著潛移默化的作用。因此，減少貧困與限制兩極分化是政府履行普遍服務法律義務的重要目的。

（二）國有電力企業(yè)的電力普遍服務法律義務

國有電力企業(yè)應當是電力普遍服務法律義務的具體執(zhí)行主體。在電力普遍服務法律義務的具體內容上則應當是提供具體的服務，而不是代替國家執(zhí)行調控性質普遍服務義務。國有電力企業(yè)作為宏觀電力普遍服務政策的具體執(zhí)行者，所要履行的具體法律義務概括起來主要有以下幾個方面：一是無差別提供電力服務。這包括在合理的范圍內，依據政府制定的電力法律法規(guī)，向任何符合法定條件的自然人或法人提供電力服務的義務。二是切實履行電價針對特定群體的相對穩(wěn)定義務。例如，依法對符合貧困條件的群眾提供基本的電力服務，其中電價應當在一定時期內維持穩(wěn)定，不提高。再如，向有架設電力設施條件的偏遠地區(qū)和貧困居民進行無差別供電，不得隨意停電、限電。三是依法利用補貼以及收取并繳納基金義務。例如，在提供廉價電力、不間斷供電以及無差別供電的同時應當及時提供相應補貼，并用于維持正常運營；同時依法向符合收費標準的使用者收取一定比例的基金費用，向國家設立的電力普遍服務基金繳納相應比例的費用。此外，還應當包括切實履行國家法律法規(guī)要求國有電力企業(yè)履行的其他普遍服務義務。如技術研發(fā)降低成本、提供更加可靠便利的電力服務設備、拓展業(yè)務范圍、促進信息化網上服務平臺建設方便群眾等。