中國養(yǎng)老金體制機制亟待創(chuàng)新

? 清華大學公共管理學院、醫(yī)院管理研究院 楊燕綏

清華大學公共管理學院 妥宏武

清華大學醫(yī)院管理研究院 杜 天

進入老齡社會之后，國家政府養(yǎng)老金替代率開始降低、高齡老人附加養(yǎng)老金需求加大，一個“夯實政府養(yǎng)老金、穩(wěn)定雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個人養(yǎng)老金”的國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展戰(zhàn)略正在形成，以平衡各類單一養(yǎng)老金計劃的風險和適度保持養(yǎng)老金的充足性，這是培育老齡人口消費能力的積極老齡化舉措之一。中國應當按照老齡社會發(fā)展的時間表，從中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金、促進雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個人養(yǎng)老金三個方面建設國家養(yǎng)老金體系，創(chuàng)新管理體制和運行機制。

中國養(yǎng)老金的現(xiàn)狀

中國的政府養(yǎng)老金包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。中國在1997年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，2014年機關事業(yè)單位退休金制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌，2015年整合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，2017年養(yǎng)老金第一支柱覆蓋8億人。但是，職工社會養(yǎng)老保險由市縣統(tǒng)籌，正在向省級統(tǒng)籌和中央調劑與兜底轉型。2016年的具體情況如下：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋24780萬職工（2015年底數(shù)據(jù)）；繳費基數(shù)僅為在職職工平均工資的60%～70%，企業(yè)費率為20%，職工費率為8%；養(yǎng)老金替代率維持在職工平均工資的40%左右，支付水平為2373元/月；全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比為2.75:1，比2015年（2.87:1）下降了0.12；養(yǎng)老保險基金收入增長率為7.8%，支出增長率為11.8%；財政補貼職工基本養(yǎng)老保險4630億元，占當年基金收入的16.14%；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當期收支余額為2828億元，但扣除財政補貼會產生1820億元的缺口，如果再扣除非正常繳費及利息，則會產生3519億元的資金缺口。

中國的合格計劃養(yǎng)老金指雇主養(yǎng)老金中的企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金中的延稅型個人商業(yè)養(yǎng)老保險。2004年1月6日，勞動和社會保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》，及時啟動了雇主養(yǎng)老金合格計劃，打造中國養(yǎng)老金理事會制度和法人受托人制度，將養(yǎng)老金信托文化植根于中國。2015年3月27日，國務院頒布了《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，進一步發(fā)展了中國的雇主養(yǎng)老金，具有中國特色的職業(yè)年金基金管理的公共委托人得以發(fā)展。有學者曾經預測，在未來15年里中國企業(yè)年金應當覆蓋職工的60%，企業(yè)養(yǎng)老金資產總額超過10萬億元人民幣。但是，2016年人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)年金覆蓋率不足全國企業(yè)法人的10%，只有7.63萬戶建立了企業(yè)年金計劃，參加職工2325萬人，約為就業(yè)人口的8.2%，且以國有企業(yè)為主；企業(yè)年金基金資產僅為1.1萬億元人民幣。進入互聯(lián)網經濟以后，企業(yè)發(fā)展低成本、短期化和小型化，中國雖然趕上了雇主養(yǎng)老金這班車，但開不遠就進入了低谷期。2018年中國啟動了延稅型個人商業(yè)養(yǎng)老保險，年度延期征稅額為12000元。

綜上所述，改革開放40年來，中國養(yǎng)老金改革與時俱進、三支柱應有盡有。但是，由于國企改革不徹底、服務型政府不到位，國家養(yǎng)老金體系尚未健全，存在“政府養(yǎng)老金未夯實(社保一卡通服務平臺缺位導致居民大數(shù)據(jù)缺失)、雇主養(yǎng)老金覆蓋窄(國企俱樂部為主)、個人養(yǎng)老金保險化(信托服務缺失)”的問題，亟待加強立法，促進社會共識和深化改革。

完善中國養(yǎng)老金體系

建立國家養(yǎng)老金體系是積極應對老齡化的舉措之一。中國《社會保險法》和黨的十八大、十九大報告均將政府的養(yǎng)老金支付責任定位于中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金，同時在大力發(fā)展雇主養(yǎng)老金(企業(yè)年金和職業(yè)年金)和個人養(yǎng)老金中建設政府的稅優(yōu)(財政部給出的胡蘿卜)和監(jiān)管(人社部給出的大棒)責任。

一、努力夯實政府養(yǎng)老金

通過建立中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金制度夯實政府養(yǎng)老金。主要工作如下：①加強立法，制定《養(yǎng)老金條例》，一是就基礎養(yǎng)老金的繳費費基費率、繳費年限、領取機制和計發(fā)原則與方法等問題達成社會共識；二是規(guī)范雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的合格計劃。②依法完善籌資機制。強化工資報告與統(tǒng)計公報，按照在職職工平均工資夯實費基，18%費率可以確保目前政策不變的條件下支付水平不下降，繼而降低企業(yè)養(yǎng)老保險費率從目前工資總額的20%到10%、職工繳費4%(另外4%計入企業(yè)年金和職業(yè)年金)，政府繳費4%將視同繳費工齡預算化。③基于國民預期壽命和贍養(yǎng)比，運營精算平衡工具，制定領取養(yǎng)老金的法定時點，建立早減晚增的養(yǎng)老金領取機制。④依法建立國家社會保障總局和國家社會保險局，對接國家醫(yī)療保障局，打造社會保障一卡通信息系統(tǒng)和公共服務平臺，規(guī)范中央、地方和基層政府的責任，建立信息向上集中、中央頂層設計和服務向下派送的國家基礎養(yǎng)老金管理服務體系，打造養(yǎng)老金公共品的生產線。

二、大幅增加雇主養(yǎng)老金

中國正在大力發(fā)展互聯(lián)網經濟，企業(yè)發(fā)展趨于小型化、低成本，甚至短期化，發(fā)展雇主養(yǎng)老金的空間有限。如果企業(yè)年金廣覆蓋不達標(覆蓋率低于50%)，將在企業(yè)職工和機關事業(yè)單位之間產生新的養(yǎng)老金雙軌制。大力促進雇主養(yǎng)老金的發(fā)展需要打出組合拳，包括降低社會養(yǎng)老保險費率、轉移部分住房公積金(擁有首住房者)、增加延期征稅額度等措施，支持更多企業(yè)制定養(yǎng)老金計劃?？偨Y前期企業(yè)年金的經驗，加強養(yǎng)老金受托人規(guī)制和養(yǎng)老金市場治理機制，確保企業(yè)和職工養(yǎng)老基金安全運營，獲得穩(wěn)健收益，這是建立國家養(yǎng)老金體系的關鍵環(huán)節(jié)。

三、積極發(fā)展個人養(yǎng)老金

中國正在進入深度老齡社會，在政府養(yǎng)老金封頂、雇主養(yǎng)老金空間有限的條件下，積極發(fā)展個人養(yǎng)老金具有超常意義。積極舉措包括增加中等收入和納稅人群、開展國民養(yǎng)老金管理知識教育、加大延期征稅額度等“胡蘿卜”的供給；還有方便個人開戶轉賬戶、培育個人養(yǎng)老金管理服務機構、培育個人養(yǎng)老金投資市場、建立覆蓋養(yǎng)老金三支柱的養(yǎng)老金信息監(jiān)控平臺的“大棒”作用。總之，政府養(yǎng)老金只有一個管理者，雇主養(yǎng)老金有幾十個受托人，個人養(yǎng)老金將有近10億持有人，這是一個社會的進步，也是一場養(yǎng)老金的革命。目前，社會上出現(xiàn)用消費積分轉換養(yǎng)老金的創(chuàng)新行動，應當將其納入人社部養(yǎng)老金監(jiān)管平臺，按照合格計劃的原則發(fā)展，實行低成本的審慎人監(jiān)管制，由具有企業(yè)年金管理資質的機構備案和負責運營。