基于政府變革的國(guó)強(qiáng)民富的未來(lái)展望
——評(píng)《政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)型的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》

◆賈 康

王薇博士的《政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)型的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書中有重要的關(guān)鍵詞：“基本公共服務(wù)供給”與“財(cái)稅體制改革”，均為近年來(lái)學(xué)界關(guān)注的熱門話題。正如原國(guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院副院長(zhǎng)曹遠(yuǎn)征先生在該書序言中所述：“財(cái)政是‘國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱’，其中市場(chǎng)不能提供均等化的公共服務(wù)是關(guān)注的重點(diǎn)，這是政府的責(zé)任，是財(cái)政支出的主要方向，而民生又是重點(diǎn)……這使得財(cái)稅體制改革成為這一輪改革的核心。”

此書雖然是2015年出版，但在今天其現(xiàn)實(shí)意義仍十分鮮明，這一專著的主要價(jià)值就在于：其一，指出了基本公共服務(wù)是一個(gè)基于最小財(cái)政原則的歷史性概念，需要厘清基本公共服務(wù)的最小范圍。當(dāng)前，受政府財(cái)力制約，即便在政府支出注重民生的前提下，其包含的基本民生類公共服務(wù)的供給范圍也不宜太大。其二，指出民生類公共服務(wù)供給在地方政府主導(dǎo)模式下存在著一系列問(wèn)題，只有合理劃定中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使事權(quán)、財(cái)權(quán)與其財(cái)力相匹配，才能提高公共服務(wù)供給效率，滿足廣大社會(huì)成員的需求。

一、政府的難題

對(duì)于政府而言，強(qiáng)國(guó)富民是所有政策的終極目標(biāo)；而其中，民心向背又是政策取向的關(guān)鍵和“最大的政治”——“得民心者得天下”。在現(xiàn)代社會(huì)生活中，廣大社會(huì)成員希望政府能保障基本的民生，這在任何一個(gè)國(guó)家都被看成是社會(huì)和諧與進(jìn)步的重要內(nèi)容。自改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)成員收入提高過(guò)程中，老百姓最大最基本的愿望仍然是居有屋、食有源、病有醫(yī)、身有保，所謂“勞有所得，住有所居，病有所醫(yī)，學(xué)有所教，老有所養(yǎng)”，希望政府承擔(dān)起保障基本公共服務(wù)的責(zé)任。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中，必須相應(yīng)完成向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，政府角色的重新定位具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，提供公共服務(wù)是最基本的支出責(zé)任，是政府財(cái)政的基本職能。試想如果沒(méi)有法庭主持公平正義，社會(huì)將一片混亂；沒(méi)有中央政府來(lái)維持和提供武裝力量，國(guó)防和國(guó)土安全將面臨威脅；更不能想象如果沒(méi)有警察、消防服務(wù)、高速公路、鐵路、橋梁、公立小學(xué)、中學(xué)、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目，沒(méi)有社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利項(xiàng)目，社會(huì)成員會(huì)如何生活。也就是說(shuō)，政府組織提供基本公共服務(wù)是適應(yīng)社會(huì)生活客觀需要的義不容辭的責(zé)任。

改革開(kāi)放帶來(lái)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，廣大社會(huì)成員的基本衣食溫飽等民生問(wèn)題得到顯著改進(jìn)，但是隨著社會(huì)進(jìn)步和中國(guó)進(jìn)入中等收入階段，社會(huì)成員對(duì)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)福利有了更高的要求、更多的期待，且需求的升級(jí)速度明顯高于財(cái)政資金的增長(zhǎng)速度。這便成了政府的難題。通過(guò)財(cái)政支出獲得的基本公共服務(wù)永遠(yuǎn)受制于公共預(yù)算的約束，這兩者之間的矛盾在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)尤為突出。但是在現(xiàn)有的理論研究中，就我國(guó)目前所處的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，政府在基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)多大的支出規(guī)模為適宜的狀態(tài)，基本公共服務(wù)供給中各級(jí)政府的支出責(zé)任如何界定、財(cái)權(quán)的劃分怎樣更好地與支出責(zé)任相匹配，還有許多制度建設(shè)與政策問(wèn)題有待分析認(rèn)識(shí)和著力優(yōu)先處理。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)國(guó)富與民生關(guān)系失衡，既有政府的基本公共服務(wù)供給能力不足的問(wèn)題，也存在著中央政府與地方政府在基本公共服務(wù)提供過(guò)程中財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱關(guān)聯(lián)的體制問(wèn)題?！墩С鲐?zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書試圖說(shuō)明，要解決這兩個(gè)同時(shí)糾纏在一起的難題，必須理清兩個(gè)重要問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題——政府提供公共服務(wù)能力不足，那么我國(guó)的基本公共服務(wù)政府如何依靠機(jī)制創(chuàng)新增加和保障基本供給？第二個(gè)問(wèn)題——地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，如何使之得到優(yōu)化調(diào)整？

二、政府與市場(chǎng)邊界的劃分

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書首先關(guān)注，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種體制下，老百姓享有政府提供的公共服務(wù)的體驗(yàn)截然不同。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)分治，在城市方面政府延伸式包攬了幾乎全部的社會(huì)事務(wù)。比如在城市，某個(gè)在國(guó)有企事業(yè)單位或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作的社會(huì)成員，除了享有退休金、免費(fèi)的醫(yī)療以及打不破的“鐵飯碗”，還能享有類似于夏季的免費(fèi)飲料、冬季的免費(fèi)浴室及理發(fā)等生活消費(fèi)服務(wù)，甚至其子女從出生就連帶享有未成年之前的免費(fèi)醫(yī)療、從托兒所開(kāi)始的一直到幼兒園小學(xué)初中高中一條龍式的免費(fèi)教育以及成年之后的接班式的就業(yè)安排。因此，在這樣高度集中體制下，其實(shí)是無(wú)所謂提供基本公共服務(wù)的，當(dāng)然其生產(chǎn)與供給也是低效率的。包攬全部產(chǎn)品和服務(wù)的“大政府”已經(jīng)在實(shí)踐中驗(yàn)證了其不可行性。

20世紀(jì)80年代之后，市場(chǎng)化改革的過(guò)程其實(shí)就是重新界定政府和市場(chǎng)邊界的過(guò)程。尤其在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府的“越位”和“缺位”幾乎同時(shí)存在。我們既要糾正“政府越位”問(wèn)題——應(yīng)該交給市場(chǎng)的要交還給市場(chǎng)；也要糾正“政府缺位”問(wèn)題——政府應(yīng)該管的事情要管好。比如，以往政府通過(guò)“企業(yè)辦社會(huì)”的方式提供類似于浴室、飲料等一系列生活消費(fèi)品，甚至包括我國(guó)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的近乎免費(fèi)的住房分配制度，隨著改革進(jìn)程的加快，這些產(chǎn)品和服務(wù)都可交由市場(chǎng)提供。而在改革中由于國(guó)家逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)占市場(chǎng)的比重開(kāi)始下降，本來(lái)由政府通過(guò)國(guó)企提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)，開(kāi)始出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象，需要政府及時(shí)重建社會(huì)保障制度，并納入“城鄉(xiāng)一體化”的新框架。

科學(xué)合理地界定政府與市場(chǎng)的邊界，一直是財(cái)政領(lǐng)域乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中的一個(gè)難題。在劃分政府和市場(chǎng)邊界時(shí)，“托底”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確：政府只應(yīng)該承擔(dān)那些最基本的、必不可少的公共服務(wù)。凡是市場(chǎng)能夠承擔(dān)的，絕不讓政府承擔(dān)；凡是市場(chǎng)和政府都可以承擔(dān)的，則盡量擴(kuò)大市場(chǎng)的作用。公共服務(wù)的供給中，應(yīng)盡可能地增強(qiáng)市場(chǎng)的作用、提供方式可以多元化。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，財(cái)政的支出和稅收為政府職能的履行配置必要的資源，在這一過(guò)程中，市場(chǎng)的力量越大，稅收和支出的水平越低；反之市場(chǎng)的力量越小，稅收和支出的水平越高。

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書明確指出，公共服務(wù)的政府支出責(zé)任源于社會(huì)成員的要求，但是十分需要明確政府的最小支出責(zé)任，劃清政府和市場(chǎng)的邊界。政府應(yīng)本著從政為民的理念，適應(yīng)老百姓的需求，牽頭提供社會(huì)成員迫切需要的民生類產(chǎn)品，而社會(huì)成員為此支付稅收。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，應(yīng)主要提供社會(huì)成員迫切需要的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等民生類公共服務(wù)。在基本公共服務(wù)提供過(guò)程中引入市場(chǎng)因素，可以提高公共服務(wù)的供給效率。比如，有些原本屬于基本公共服務(wù)范圍的產(chǎn)品或服務(wù)，隨著市場(chǎng)主體的介入，政府可以不直接提供此類公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施。有些公共服務(wù)政府只需政府承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任，如社會(huì)保障、住房保障。

在這一過(guò)程中，由于財(cái)政資源的有限性，預(yù)算作為資源配置的一種機(jī)制，需要根據(jù)社會(huì)成員對(duì)公共服務(wù)的需求及其供給成本的關(guān)系制定預(yù)算決策。在政府決策中，須以國(guó)家預(yù)算約束政府公共支出，避免基本公共服務(wù)項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)濫。

三、中央政府與地方政府間責(zé)任的劃分

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制理論，地方政府在基本公共服務(wù)的供給中更應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的作用。財(cái)政聯(lián)邦制的相關(guān)文獻(xiàn)指出，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效性方面，低層級(jí)地方政府占有明顯優(yōu)勢(shì)。因?yàn)榈蛯蛹?jí)地方政府最了解當(dāng)?shù)鼐用竦南敕?，在制定決策時(shí)能對(duì)那些期待服務(wù)的居民負(fù)責(zé)，并能鼓勵(lì)財(cái)政責(zé)任和效率。同時(shí)，如果提供公共服務(wù)的基層財(cái)政也進(jìn)行了分權(quán)，不必要的層層管轄權(quán)將被淘汰，而政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新將被加強(qiáng)，公共服務(wù)的供給效率會(huì)進(jìn)一步提高。

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書，對(duì)于財(cái)政聯(lián)邦制理論在單一制國(guó)家的適用性，以比較獨(dú)到的視角做了分析。由于財(cái)政聯(lián)邦制理論最初是在具有聯(lián)邦制背景的國(guó)家發(fā)展起來(lái)的，所以考慮我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府的權(quán)力來(lái)自中央政府的授予或委托，這不同于聯(lián)邦制國(guó)家的“分割式分權(quán)”。單一制國(guó)家在政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分上是存在底線的，在單一制國(guó)家里基本公共服務(wù)均等化主要由中央政府牽頭承擔(dān)。因?yàn)橹挥兄醒胝拍茉跊Q策時(shí)以全體社會(huì)成員的利益為先，通過(guò)規(guī)定全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)成員享有的公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)糾正地區(qū)間的不平等。

按照財(cái)政分權(quán)的要求，中央政府與地方各級(jí)政府的財(cái)政應(yīng)各自相對(duì)獨(dú)立，每級(jí)政府都需要保證獨(dú)立的支出責(zé)任和支出范圍，并且相應(yīng)的支出責(zé)任應(yīng)該配備對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和可用的財(cái)力。地方性基本公共物品的提供者是地方政府，那么地方政府就應(yīng)該在提供基本公共物品時(shí)擁有相應(yīng)的收入，這樣才能實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)權(quán)的對(duì)等。當(dāng)前我國(guó)地方政府支出責(zé)任很大，而在地方政府的收入來(lái)源中，稅收收入有限，擴(kuò)大非稅收入已經(jīng)帶來(lái)了諸多問(wèn)題。

就政府間支出責(zé)任的分權(quán)而言，只有將中央政府和地方政府支出責(zé)任的劃分限定在單一制國(guó)家分權(quán)底線的范圍內(nèi)，才能保證基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以應(yīng)考慮將一部分支出責(zé)任上移至中央政府，由中央政府更好承擔(dān)起基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任。并且，依據(jù)政府間的收入劃分原則，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，從整體上看，只有在厘清事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才談得上為地方政府配備充足財(cái)力的分稅方案設(shè)計(jì)問(wèn)題。在支出責(zé)任劃分清晰的前提下，如果地方政府提供基本公共物品的費(fèi)用支出與其收入之間出現(xiàn)缺口，即地方政府的收入汲取能力不足以滿足其支出需要，勢(shì)必要考慮在完善轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整和完善資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種，推動(dòng)構(gòu)建地方稅體系，形成地方支柱稅種。顯然，這也是我國(guó)未來(lái)公共財(cái)政體制改革的目標(biāo)，就如黨的十九大報(bào)告指出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大貿(mào)易體，構(gòu)建國(guó)家現(xiàn)代治理體系成為當(dāng)務(wù)之急?！墩С鲐?zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書分析討論的內(nèi)容關(guān)系到財(cái)稅體制改革，更關(guān)系到國(guó)家治理。書中展示的前景，讓我們看到未來(lái)一個(gè)更為科學(xué)、更為合理的財(cái)稅制度的構(gòu)建，也因此能為社會(huì)成員提供更有保障的基本公共服務(wù)。國(guó)強(qiáng)民也富——這就是我們應(yīng)以制度建設(shè)和政策優(yōu)化力求獲得的更好的未來(lái)。