無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行管理機(jī)制：困境、改革及其完善

曾祥生

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東廣州 510320)

民事執(zhí)行程序中無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件，簡(jiǎn)稱無(wú)財(cái)產(chǎn)案件，包括自始至終沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件、雖有財(cái)產(chǎn)但在執(zhí)行完畢后仍有剩余債務(wù)無(wú)法清償案件、以及雖有財(cái)產(chǎn)但始終無(wú)法進(jìn)行變價(jià)處置的案件。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，無(wú)財(cái)產(chǎn)案件約占我國(guó)法院執(zhí)行案件的40%，*數(shù)據(jù)來(lái)源：《人民法院執(zhí)行工作報(bào)告》(白皮書(shū))，載《人民法院報(bào)》2016年3月19日。按照這個(gè)比例計(jì)算，我國(guó)法院每年有近200萬(wàn)案件無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，從上世紀(jì)累積至今的無(wú)財(cái)產(chǎn)案件總數(shù)當(dāng)以千萬(wàn)件計(jì)。*2015年全國(guó)法院共受理執(zhí)行案件416萬(wàn)件，同比上升32.55%?？紤]到案件連年大幅增長(zhǎng)，這里以每年500萬(wàn)件作為計(jì)算基數(shù)。一直以來(lái)，我國(guó)法院對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的執(zhí)行和退出執(zhí)行管理機(jī)制存在廣泛爭(zhēng)議。在當(dāng)下最高人民法院提出“用兩到三年基本解決執(zhí)行難”的進(jìn)程中，這一問(wèn)題比任何時(shí)候都尖銳。對(duì)于被執(zhí)行人為法人企業(yè)的無(wú)財(cái)產(chǎn)案件，理論與實(shí)務(wù)界當(dāng)下已基本形成對(duì)該類案件“執(zhí)轉(zhuǎn)破”(即由執(zhí)行程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序)的意見(jiàn)，但對(duì)于債務(wù)人為自然人的無(wú)財(cái)產(chǎn)案件最終應(yīng)如何處理，究竟應(yīng)否持續(xù)執(zhí)行及應(yīng)該持續(xù)執(zhí)行到何時(shí)，則無(wú)共識(shí)。本文試以債務(wù)人為自然人的無(wú)財(cái)產(chǎn)案件為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)法院處理無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的探索歷程進(jìn)行分析總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出完善自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行制度的構(gòu)想，以期對(duì)我國(guó)法院實(shí)現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”的目標(biāo)有所裨益。

一、探索與回顧：從“中止執(zhí)行”到“終結(jié)本次執(zhí)行”

對(duì)于被執(zhí)行人確無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，1998年最高人民法院在《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定可以依照民事訴訟法規(guī)定裁定中止執(zhí)行。案件沒(méi)有執(zhí)行條件，中止執(zhí)行以待來(lái)日，未嘗不是好的制度安排。但中止執(zhí)行不能結(jié)案，這一制度安排直接導(dǎo)致各級(jí)法院執(zhí)行積案包袱越背越重、雪球越滾越大。

為解決中止執(zhí)行后既無(wú)法推進(jìn)執(zhí)行又無(wú)法結(jié)案的窘境，各地法院于是摸著石頭過(guò)河，在實(shí)踐中自創(chuàng)各種結(jié)案方式，以求降低執(zhí)行未積案率。例如，廣東省高級(jí)人民法院1999年開(kāi)始先后實(shí)行了中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行程序結(jié)案制度。浙江省高級(jí)人民法院先后實(shí)行債權(quán)憑證和再執(zhí)行憑證制度，等等。2009年，中央政法委和最高人民法院頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范集中清理執(zhí)行積案結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的通知》，首次以規(guī)范性文件的形式規(guī)定終結(jié)本次執(zhí)行程序(以下簡(jiǎn)稱“終本”)的結(jié)案方式。2015年最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》中再將“終本”程序由清理積案的臨時(shí)性措施，上升為司法解釋規(guī)定的結(jié)案方式。

起源于地方法院實(shí)務(wù)中自創(chuàng)的“終本”，其特點(diǎn)是案件結(jié)案、執(zhí)行停止。“終本”既為解決無(wú)財(cái)產(chǎn)案件未結(jié)案率居高不下的難題而生，則裁定作出、案件結(jié)案是應(yīng)有之義，是為創(chuàng)制者最初的用意。至于執(zhí)行停止，一是符合“退出執(zhí)行”的本義——在依法恢復(fù)執(zhí)行程序之前，執(zhí)行法院不再采取任何執(zhí)行措施，以使有限的執(zhí)行資源能集中到新的執(zhí)行案件中；二是適應(yīng)規(guī)范執(zhí)行的需要——?dú)w檔結(jié)案了還能繼續(xù)辦理，容易造成執(zhí)行行為體外施行，失去監(jiān)管；三是避免誤解——結(jié)案了還要繼續(xù)執(zhí)行。

“終本”程序界定了法院在案件執(zhí)行中的職責(zé)范圍，明確了本該由債權(quán)人承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向債權(quán)人合理回歸，相關(guān)司法解釋的出臺(tái)和追認(rèn)，為無(wú)財(cái)產(chǎn)案件提供了正式結(jié)案依據(jù)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)案件累積帶來(lái)的一系列問(wèn)題，*參見(jiàn)張美欣：《終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的徹底終結(jié)制度研究》，載《法律適用》2016年第4期。對(duì)于推動(dòng)特定歷史時(shí)期的執(zhí)行工作具有重要的積極意義。但是，“終本”畢竟是一種權(quán)宜之計(jì)，雖暫時(shí)緩解了執(zhí)行案件未結(jié)案率居高不下的難題，但一系列問(wèn)題也引致債權(quán)人不滿及社會(huì)各界詬病，尤其難脫執(zhí)行法院“為了結(jié)案而結(jié)案”人為提高結(jié)案率的嫌疑。

為消解債權(quán)人的不滿和適應(yīng)最高人民法院提出 “用兩到三年基本解決執(zhí)行難” 的需要，從2016年開(kāi)始，各地法院不約而同地對(duì)“終本”制度進(jìn)行改造，“終本”改革進(jìn)入“第二季”，其特點(diǎn)是：

第一，“查找不?！?。2016年8月，武漢市中級(jí)人民法院《關(guān)于建立無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出和恢復(fù)執(zhí)行機(jī)制的意見(jiàn)》規(guī)定，“終本”案件通過(guò)執(zhí)行案件管理系統(tǒng)對(duì)接網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，定期循環(huán)對(duì)被執(zhí)行人名下銀行存款、土地、房產(chǎn)、車輛、投資(股權(quán))、股票等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行自動(dòng)查詢，發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)或其線索的，系統(tǒng)自動(dòng)提示預(yù)備啟動(dòng)執(zhí)行程序。

第二，“限制不停”。多個(gè)地方法院規(guī)定案件在“終本”后，仍然繼續(xù)依托失信被執(zhí)行人名單，對(duì)被執(zhí)行人采取限制出境、公開(kāi)曝光、在征信系統(tǒng)中記錄、限制消費(fèi)、限制貸款、限制任職等制裁措施。例如，廣東省高級(jí)人民法院2016年8月《關(guān)于規(guī)范執(zhí)行案件退出強(qiáng)制執(zhí)行程序的意見(jiàn)》規(guī)定，“終本”后，執(zhí)行法院可以責(zé)令被執(zhí)行人定期如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，必要時(shí)傳喚到場(chǎng)；可以依法辦理續(xù)行查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)；可以變更、追加執(zhí)行當(dāng)事人；可以對(duì)妨害執(zhí)行的被執(zhí)行人等依法罰款、拘留直至追究刑事責(zé)任。

第三，“單獨(dú)管理、動(dòng)態(tài)管理”。對(duì)“終本”案件終而不結(jié)，建立單獨(dú)、動(dòng)態(tài)管理制度。例如，江蘇高院規(guī)定將無(wú)財(cái)產(chǎn)案件納入終本案件管理系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管理3年；武漢市中級(jí)人民法院動(dòng)態(tài)管理5年，5年內(nèi)仍未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的，自動(dòng)退出動(dòng)態(tài)管理；北京高院建立單獨(dú)的“終本”案件管理庫(kù)，與2014年清理出的2000年至2013年間的30余萬(wàn)件未實(shí)際執(zhí)結(jié)案件一起，通過(guò)查控系統(tǒng)每天1000件的頻率進(jìn)行滾動(dòng)統(tǒng)查，約有2%的案件發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)后恢復(fù)執(zhí)行。*《北京法院多措并舉全力化解執(zhí)行難》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《“兩到三年時(shí)間內(nèi)基本解決執(zhí)行難”工作動(dòng)態(tài)》第21期。

上述由地方法院提出的對(duì)“終本”制度的改革陸續(xù)得到最高人民法院肯定和支持，這在最高人民法院《關(guān)于落實(shí)“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問(wèn)題”的工作綱要》中都能夠找到蹤跡，進(jìn)而在2016年最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定(試行)》中得到明確規(guī)定和推廣，從中亦知，最高人民法院對(duì)于無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的執(zhí)行政策是一個(gè)開(kāi)放式系統(tǒng)，仍處于不斷摸索與完善之中。

二、困境與挑戰(zhàn)：退而不出和衍生巨量“僵尸債務(wù)”

“終本”制度雖然對(duì)化解無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的矛盾起到一定的積極作用，但“終本”與生俱來(lái)的天然缺陷與無(wú)法解決的困境也顯而易見(jiàn)：

(一)“人為退出”阻礙對(duì)人執(zhí)行措施的發(fā)揮，導(dǎo)致執(zhí)行不力

“強(qiáng)制執(zhí)行，依執(zhí)行之標(biāo)的為準(zhǔn)，可分為：(1)對(duì)人執(zhí)行：即以債務(wù)人之身體、名譽(yù)或自由等為執(zhí)行之對(duì)象，從心理上迫使其履行債務(wù)。例如管收債務(wù)人或處債務(wù)人以怠金是。(2)對(duì)物執(zhí)行：即以債務(wù)人之財(cái)產(chǎn)權(quán)為執(zhí)行之標(biāo)的。例如對(duì)于債務(wù)人所有動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)或其他財(cái)產(chǎn)所為之執(zhí)行是”。*楊與齡：《強(qiáng)制執(zhí)行法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第9頁(yè)。對(duì)人執(zhí)行在大陸長(zhǎng)期為理論禁區(qū)。*我國(guó)建國(guó)后，學(xué)術(shù)界一直奉“人身不能成為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的”為圭臬，并將之上升到政治制度和意識(shí)形態(tài)范疇。學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)民事訴訟法不允許以羈押、拘留被申請(qǐng)人的辦法，迫使他履行法律文書(shū)或者用以代替履行法律文書(shū)確定的義務(wù)。因?yàn)槊袷聢?zhí)行的對(duì)象是財(cái)產(chǎn)，所以只能對(duì)被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行的措施。如果對(duì)被申請(qǐng)人的人身采取強(qiáng)制措施，那就是嚴(yán)重的違法，是絕對(duì)不允許的?！币?jiàn)柴發(fā)邦主編：《民事訴訟法教程》，法律出版社1983年版，第387頁(yè)。但在解決執(zhí)行難的過(guò)程中，大陸執(zhí)行理論、執(zhí)行理念和執(zhí)行立法快速發(fā)展，到2007年修訂《民事訴訟法》時(shí)，立法機(jī)關(guān)在原有的限制出境措施的基礎(chǔ)上，增加了在征信系統(tǒng)記錄和公開(kāi)曝光兩種新的限制性間接對(duì)人執(zhí)行措施，并為今后制定法律、規(guī)定更多的對(duì)人執(zhí)行措施預(yù)留了“接口”。最高法院更是通過(guò)司法解釋等，規(guī)定了限制消費(fèi)等一系列限制性措施。時(shí)至今日，對(duì)人執(zhí)行已經(jīng)成為和對(duì)物執(zhí)行同等重要的執(zhí)行手段，共同承擔(dān)起基本解決執(zhí)行難的重任?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有對(duì)人執(zhí)行的理論創(chuàng)新，缺少失信被執(zhí)行人名單、限制消費(fèi)等制度，“兩到三年基本解決執(zhí)行難”會(huì)成為空中樓閣。

對(duì)人執(zhí)行掏空了“終本”程序制度的基石，對(duì)其合理性形成了挑戰(zhàn)。對(duì)人執(zhí)行不以財(cái)產(chǎn)為作用對(duì)象，自然也不以被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)為適用前提。有了對(duì)人執(zhí)行，“無(wú)財(cái)產(chǎn)案件無(wú)法推進(jìn)執(zhí)行”不再自圓其說(shuō)——充其量只能說(shuō)，無(wú)財(cái)產(chǎn)案件無(wú)法對(duì)物執(zhí)行。同時(shí)，“終本”程序使案件在確認(rèn)無(wú)財(cái)產(chǎn)后戛然而止，對(duì)人執(zhí)行完全沒(méi)有了適用空間或者沒(méi)有完全的適用空間，也不符合當(dāng)下基本解決執(zhí)行難的需要。

(二)退而不出的“終本”程序在“退出執(zhí)行”和“恢復(fù)執(zhí)行”兩個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量，耗費(fèi)巨額司法資源

從債權(quán)人的角度看，“終本”讓人既擔(dān)心又無(wú)奈：擔(dān)心的是“終本”以后沒(méi)有后續(xù)的制度跟進(jìn)，將處于權(quán)利主張的被動(dòng)狀態(tài)；無(wú)奈的是法院可以依職權(quán)“終本”，自己有權(quán)提出異議但難以改變大局。從執(zhí)行法院的角度看，“終本”讓人又愛(ài)又怕：愛(ài)的是總算有個(gè)渠道可以提高結(jié)案率；怕的是執(zhí)行人員借助這一通道消極執(zhí)行。從社會(huì)層面看，“終本”讓人半信半疑：信的是法院如同醫(yī)院，的確只能做到盡心救治不能保證藥到病除；疑的是對(duì)于破解執(zhí)行難，“終本”制度究竟有什么實(shí)質(zhì)價(jià)值。迄今為止，各方角力、博弈的結(jié)果是將“終本”程序上升為司法解釋，同時(shí)設(shè)置嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)要件和程序要件，以防止“終本”程序被濫用——在程序上，《民事訴訟法司法解釋》第519條規(guī)定“終本”要組成合議庭審查核實(shí)并經(jīng)院長(zhǎng)批準(zhǔn)；在實(shí)體上，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第16條用1100多字詳細(xì)且嚴(yán)格規(guī)定“終本”條件；各級(jí)法院也紛紛推出更全面、更嚴(yán)格的限制性措施。由此導(dǎo)致“終本”適用成本越來(lái)越高，并在“退出執(zhí)行”和“恢復(fù)執(zhí)行”兩個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大工作量，耗費(fèi)巨額執(zhí)行資源。

(三)“強(qiáng)制退出”引發(fā)大量信訪投訴和公眾疑慮，影響司法權(quán)威

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，法院信訪中約一半源出執(zhí)行，執(zhí)行信訪一半以上為投訴執(zhí)行不力，其中，相當(dāng)一部分與適用“終本”程序有關(guān)。例如，北京石景山區(qū)人民法院近五年的信訪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，因案件執(zhí)行不力引起的信訪約占75%。*參見(jiàn)董貴彬、萬(wàn)學(xué)儉、馬繼雷：《北京市石景山區(qū)人民法院關(guān)于案件執(zhí)行不能的調(diào)查分析報(bào)告》，載江必新主編：《執(zhí)行工作指導(dǎo)》2012年第4輯，人民法院出版社2013年版，第209頁(yè)。陜西省高級(jí)人民法院執(zhí)行局2010年受理的執(zhí)行信訪案件中，反映久拖不執(zhí)、執(zhí)行不力、消極執(zhí)行占80.3%。*李曉冬、李亮、吳鵬：《關(guān)于陜西省高級(jí)人民法院2010年執(zhí)行申訴信訪案件情況的調(diào)研報(bào)告》，載江必新主編：《執(zhí)行工作指導(dǎo)》2011年第2輯，人民法院出版社2011年版，第222頁(yè)。以至有人認(rèn)為“終結(jié)本次執(zhí)行結(jié)案方式的采用，會(huì)讓執(zhí)行員產(chǎn)生懈怠，不盡力調(diào)查，漠視申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利，甚至忽悠申請(qǐng)執(zhí)行人簽訂書(shū)面同意書(shū)”，*吳幸福、張阿貝：《司法改革下執(zhí)行過(guò)程中的若干問(wèn)題——以在某法院實(shí)習(xí)所見(jiàn)所聞為例》，載《法制博覽》2015年第6期(上)。還有人認(rèn)為“其實(shí)質(zhì)就是以終結(jié)本次執(zhí)行程序之名行中止執(zhí)行之實(shí)……最后，終結(jié)本次執(zhí)行程序便又成了僅對(duì)法院結(jié)案率產(chǎn)生裨益的工具而已”。*謝淵：《論自然人破產(chǎn)制度的構(gòu)建——對(duì)〈民事訴訟法〉第235條的探討》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。雖然這些認(rèn)識(shí)更多源自對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的職能以及市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)知，但是與法院對(duì)“終本”的制度價(jià)值、內(nèi)容及其適用的必要性和合理性無(wú)法闡明亦不無(wú)關(guān)聯(lián)。尤其一些執(zhí)行法官在執(zhí)行工作中消極不作為，但在出于提升結(jié)案率的驅(qū)動(dòng)在適用這一制度時(shí)把關(guān)不嚴(yán)甚至濫用“終本”，更成為引發(fā)債權(quán)人不滿和公眾疑慮的重要誘因。

(四)“暫時(shí)退出”最終衍生出巨量積案和大量“僵尸債務(wù)”，成為司法難于承受之重

“終本”程序的核心是使無(wú)財(cái)產(chǎn)案件從執(zhí)行程序中暫時(shí)退出，但并無(wú)永久退出機(jī)制，其最終結(jié)果是不可避免地使大量無(wú)財(cái)產(chǎn)案件始終積壓在法院，日積月累，這類案件將成為天量積案，成為司法難于承受之重和永遠(yuǎn)無(wú)法完成的工作。*2015年度全國(guó)法院新收?qǐng)?zhí)行案件為416萬(wàn)件，歷年“終本”執(zhí)行積案累計(jì)不低于1000萬(wàn)件。參見(jiàn)《人民法院執(zhí)行工作報(bào)告》(白皮書(shū))，載《人民法院報(bào)》2016年3月19日。而且，在大量以自然人為被執(zhí)行人的“終本”案件中，不少是確無(wú)執(zhí)行能力的“僵尸債務(wù)”，由于沒(méi)有永久退出機(jī)制，不僅執(zhí)行法官需疲于應(yīng)對(duì)，無(wú)謂耗費(fèi)巨額執(zhí)行資源，也使得這些自然人債務(wù)人被長(zhǎng)期邊緣化，失去重新創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展活力，一些人還成為社會(huì)和諧穩(wěn)定的隱患。

三、改革與展望：持續(xù)執(zhí)行、單獨(dú)管理與退出機(jī)制相互銜接

對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的執(zhí)行管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)改革，建立持續(xù)執(zhí)行、單獨(dú)管理與退出機(jī)制相互銜接的綜合管理機(jī)制。

(一)“持續(xù)執(zhí)行”內(nèi)涵及其合理性

持續(xù)執(zhí)行，是指無(wú)財(cái)產(chǎn)案件在立案之后5到10年內(nèi)，既不中止執(zhí)行，也不“終本”，而是通過(guò)反復(fù)查找財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)制報(bào)告財(cái)產(chǎn)、持續(xù)對(duì)人執(zhí)行、連續(xù)計(jì)算遲延履行期間債務(wù)利息等手段，使案件一直保持在執(zhí)行狀態(tài)，最大限度地實(shí)現(xiàn)生效法律文書(shū)確認(rèn)的債權(quán)。以“持續(xù)執(zhí)行”取代“暫時(shí)退出”，優(yōu)勢(shì)在于：

第一，符合“執(zhí)行結(jié)案”的定義?！皥?zhí)行結(jié)案，是指執(zhí)行案件的全部執(zhí)行程序結(jié)束。執(zhí)行程序結(jié)束的原因可以分為兩種：一是執(zhí)行內(nèi)容已全部執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人已履行了義務(wù)，申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，法院因而結(jié)束執(zhí)行程序；二是因某種特殊原因的出現(xiàn)，執(zhí)行程序無(wú)法進(jìn)行或沒(méi)有繼續(xù)進(jìn)行的必要，法院決定結(jié)束執(zhí)行程序”。*江必新主編：《民事強(qiáng)制執(zhí)行操作規(guī)程》，人民法院出版社2010年版，第423頁(yè)。無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行既非“執(zhí)行內(nèi)容已全部執(zhí)行完畢”，又非“執(zhí)行程序沒(méi)有繼續(xù)進(jìn)行的必要”，也非“執(zhí)行程序無(wú)法進(jìn)行”，以“終本”方式匆匆結(jié)案，不符合“執(zhí)行結(jié)案”的應(yīng)有涵義。

第二，有利于發(fā)揮對(duì)人執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)行指揮中心自動(dòng)聯(lián)網(wǎng)查控財(cái)產(chǎn)系統(tǒng)的作用。最高法院認(rèn)為，用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。最高法院劉貴祥法官在接受中國(guó)網(wǎng)專訪時(shí)表示，已找到破解“執(zhí)行難”的根本路徑?！艾F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)”和“根本路徑”，包括法院信息化建設(shè)快速發(fā)展、覆蓋全國(guó)范圍和各種財(cái)產(chǎn)形式的執(zhí)行查控體系已經(jīng)建立、失信被執(zhí)行人名單、公開(kāi)曝光以及信用懲戒等措施廣泛運(yùn)用等。*《周強(qiáng)主持召開(kāi)最高人民法院專題會(huì)議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打贏基本解決執(zhí)行難這場(chǎng)硬仗》，載《人民法院報(bào)》2016年3月29日；《劉貴祥專委接受中國(guó)網(wǎng)專訪：已找到破解“執(zhí)行難”根本路徑》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)》2016年第5期。案件無(wú)財(cái)產(chǎn)即退出執(zhí)行程序，使四成的案件沒(méi)有了應(yīng)用和實(shí)施這些制度的可能。

第三，有利于避免執(zhí)行資源浪費(fèi)。學(xué)者評(píng)價(jià)說(shuō)：“終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用初衷是為了執(zhí)行案件能及時(shí)終結(jié)，如此煩瑣的程序設(shè)計(jì)及后續(xù)問(wèn)題造成司法資源的巨大浪費(fèi)，這是與設(shè)計(jì)初衷相矛盾的”。*范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點(diǎn)》，載《人民司法》2015年第7期。煩瑣的程序設(shè)計(jì)是由社會(huì)對(duì)這一制度的信任不夠和人民法院對(duì)這一制度的警惕有加造成的，難以通過(guò)完善“終本”制度來(lái)解決——再“完善”，程序只能更煩瑣。只有“持續(xù)執(zhí)行”，才能夠把執(zhí)行法官?gòu)膶?shí)際意義不多的退出和恢復(fù)程序中解放出來(lái)，投入到有財(cái)產(chǎn)案件的執(zhí)行工作中去。

第四，有利于消除當(dāng)事人和社會(huì)的誤解。程序正義是當(dāng)事人認(rèn)可終結(jié)本次執(zhí)行程序的前提。盡管案件難以全部執(zhí)行到位，但是，只要法院真正窮盡了執(zhí)行措施，債權(quán)人仍然可以在拿不到錢(qián)的前提下感受到公正。持續(xù)執(zhí)行無(wú)疑是“窮盡執(zhí)行措施”的最好手段。按照最高法院的構(gòu)想，將無(wú)財(cái)產(chǎn)案件剔除出執(zhí)行難的范疇前提條件是有“嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和令人信服的甄別手段”。*《周強(qiáng)主持召開(kāi)最高人民法院專題會(huì)議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打贏基本解決執(zhí)行難這場(chǎng)硬仗》，載《人民法院報(bào)》2016年3月29日。五到十年的持續(xù)執(zhí)行無(wú)疑符合這一標(biāo)準(zhǔn)——如果說(shuō)過(guò)快的結(jié)案會(huì)在申請(qǐng)執(zhí)行人心中形成法院敷衍、應(yīng)付的印象，認(rèn)為法院不作為，引起不必要的信訪，那么，在5到10年的時(shí)間里還不能執(zhí)行到債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，認(rèn)定該案無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行當(dāng)然容易被申請(qǐng)人信服和接受。*參見(jiàn)范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點(diǎn)》，載《人民司法》2015年第7期。如果一個(gè)案子執(zhí)行10年或20年才執(zhí)行到位，不僅不會(huì)讓當(dāng)事人在拿到錢(qián)的時(shí)候感到公平，而只會(huì)在這10年、20年間感受著不公平、不正義，所以執(zhí)行案件要及時(shí)終結(jié)。*同⑥。

(二)建立無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的單獨(dú)管理機(jī)制

無(wú)財(cái)產(chǎn)案件通過(guò)持續(xù)執(zhí)行后仍然不能結(jié)案，是人民法院案件管理工作的一項(xiàng)難題。由于無(wú)財(cái)產(chǎn)案件不能結(jié)案影響結(jié)案率，導(dǎo)致各地法院紛紛創(chuàng)設(shè)各種替代“結(jié)案”的變動(dòng)方法，嚴(yán)格影響司法權(quán)威。因而，有必要對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)案件建立單獨(dú)的管理機(jī)制。

單獨(dú)管理，是指人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)有財(cái)產(chǎn)案件和無(wú)財(cái)產(chǎn)案件進(jìn)行分流，分別系統(tǒng)管理、分別流程設(shè)計(jì)、分別設(shè)置時(shí)限、分別進(jìn)行考核，以使無(wú)財(cái)產(chǎn)案件在持續(xù)執(zhí)行期間，執(zhí)行手段和管理方法區(qū)別于有財(cái)產(chǎn)案件。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件和有財(cái)產(chǎn)案件性質(zhì)不同，工作任務(wù)和工作要求不同，執(zhí)行方法、管理方法和考核方法當(dāng)然應(yīng)該不同。有財(cái)產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)在法定的執(zhí)行期限內(nèi)完成對(duì)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行；無(wú)財(cái)產(chǎn)案件應(yīng)當(dāng)持續(xù)地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)發(fā)現(xiàn)，等待案件具備對(duì)物執(zhí)行條件，或者持續(xù)地進(jìn)行對(duì)人執(zhí)行，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行。

搭上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)這趟順風(fēng)車，許多長(zhǎng)期無(wú)法解決的執(zhí)行難題迎刃而解，其中包括對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行案件管理。最高人民法院早在2004年就“下決心建立全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)……把四級(jí)法院執(zhí)行案件的所有信息，包括收案情況、結(jié)案情況、未結(jié)案情況、中止執(zhí)行等所有相關(guān)信息都在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)隨時(shí)得到反映”。*《2004年俞靈雨主任在全國(guó)高級(jí)人民法院執(zhí)行局(庭)長(zhǎng)座談會(huì)上的總結(jié)講話》，載最高人民法院執(zhí)行工作辦公室編：《強(qiáng)制執(zhí)行指導(dǎo)與參考》2004年第2集，法律出版社2004年版，第18頁(yè)。2014年最高人民法院組織開(kāi)展了為期一年的執(zhí)行案件底數(shù)清理和數(shù)據(jù)核錄補(bǔ)錄活動(dòng)，共錄入案件數(shù)已達(dá)1825萬(wàn)件。*2014年7月開(kāi)始，最高法院組織開(kāi)展了為期一年的執(zhí)行案件底數(shù)清理行動(dòng)，共對(duì)2007年以來(lái)的1172萬(wàn)多件案件重新進(jìn)行信息核錄、補(bǔ)錄和更正，另外新錄入2007年1月1日后立案的執(zhí)行案件483萬(wàn)多件，補(bǔ)錄入2007年1月1日前立案但未執(zhí)結(jié)的舊案以及當(dāng)事人于2013年7月31日前申請(qǐng)執(zhí)行但未予立案的體外循環(huán)案件共170萬(wàn)多件。見(jiàn)《劉貴祥專委接受中國(guó)網(wǎng)專訪：已找到破解‘執(zhí)行難’根本路徑》，載最高人民法院執(zhí)行局編：《執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)》2016年第5期。

第一，財(cái)產(chǎn)線索與執(zhí)行情況單獨(dú)管理。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件持續(xù)查找財(cái)產(chǎn)，一是強(qiáng)制被執(zhí)行人報(bào)告財(cái)產(chǎn)，包括每年一次的例行報(bào)告和財(cái)產(chǎn)情況明顯變動(dòng)后的即時(shí)報(bào)告；二是通過(guò)執(zhí)行指揮中心定期、自動(dòng)查找財(cái)產(chǎn)，以及在申請(qǐng)人提供或者舉報(bào)人舉報(bào)財(cái)產(chǎn)線索時(shí)，對(duì)財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行核實(shí)；三是對(duì)于雖有財(cái)產(chǎn)、但暫不具備執(zhí)行條件的，跟蹤涉案財(cái)產(chǎn)的處理進(jìn)程。上述三種情況下發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的，案件均轉(zhuǎn)為有財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件持續(xù)對(duì)人執(zhí)行，其中限制、制裁措施有效力期間限制的，連續(xù)發(fā)布執(zhí)行命令，如限制出境；沒(méi)有期間限制的，發(fā)布一次執(zhí)行命令，如限制消費(fèi)；屬于一次性限制、制裁措施的，視情況多次發(fā)布執(zhí)行命令，如公開(kāi)曝光。

第二，執(zhí)行時(shí)限單獨(dú)管理。1998年最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》和2000年最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》均規(guī)定執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)，其中“執(zhí)行案件”并不區(qū)分是有財(cái)產(chǎn)案件還是無(wú)財(cái)產(chǎn)案件，可以理解為無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行時(shí)限也是6個(gè)月。但是，不能因此認(rèn)為當(dāng)時(shí)立法水平不高：1998年最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》同時(shí)規(guī)定被執(zhí)行人確無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的裁定中止執(zhí)行；中止執(zhí)行沒(méi)有時(shí)間限制；中止執(zhí)行的期間應(yīng)當(dāng)從執(zhí)行時(shí)限中扣除，因此，通過(guò)適用中止執(zhí)行，無(wú)財(cái)產(chǎn)案件實(shí)際上沒(méi)有執(zhí)行時(shí)限的限制。2006年最高人民法院《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》把無(wú)財(cái)產(chǎn)案件和有財(cái)產(chǎn)案件區(qū)分開(kāi)來(lái)，規(guī)定被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起6個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)，對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)案件沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行時(shí)限?？梢钥闯?，最高人民法院始終考慮無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的特殊性，從來(lái)沒(méi)有為其規(guī)定執(zhí)行時(shí)限，已經(jīng)體現(xiàn)了“單獨(dú)時(shí)限”的要求。長(zhǎng)期以來(lái)，法院執(zhí)行工作中不能全面理解和正確適用最高法院規(guī)定，把無(wú)財(cái)產(chǎn)案件和有財(cái)產(chǎn)案件一樣適用6個(gè)月的時(shí)限，導(dǎo)致“一些原本能夠執(zhí)行到位的案件……執(zhí)行法官出于時(shí)限的考慮，就終結(jié)案件的本次執(zhí)行程序”。*范加慶：《適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的基本點(diǎn)》，載《人民司法》2015年第7期。當(dāng)前亟須回到最高法院一系列規(guī)定的精神上來(lái)，把無(wú)財(cái)產(chǎn)案件和有財(cái)產(chǎn)案件分開(kāi)處置：對(duì)于有財(cái)產(chǎn)案件，規(guī)定處理財(cái)產(chǎn)的時(shí)限；對(duì)于無(wú)財(cái)產(chǎn)案件，規(guī)定采取財(cái)產(chǎn)調(diào)查和對(duì)人執(zhí)行措施的時(shí)點(diǎn)?？偠灾?，既然要“持續(xù)執(zhí)行”，就不應(yīng)該對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)案件規(guī)定執(zhí)行結(jié)案的時(shí)限。

第三，執(zhí)行考核單獨(dú)管理?？己耸歉黜?xiàng)工作的指揮棒，執(zhí)行考核也是如此?！懊磕暧捎谀杲K結(jié)案率的要求，在年底前兩個(gè)月，會(huì)出現(xiàn)突擊結(jié)案的現(xiàn)象，為完成結(jié)案任務(wù)，大量執(zhí)行案件不得不以‘終本’方式結(jié)案，呈狼奔豕突之狀?？梢哉f(shuō)，只要有結(jié)案任務(wù)在，再好的終本門(mén)檻設(shè)計(jì)都會(huì)形同虛設(shè)”。*邵山：《直面終本亂 破解執(zhí)行難——談終結(jié)本次執(zhí)行程序的制度設(shè)計(jì)》，載微信公眾號(hào)《逸景法治》總第280期文章。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件沒(méi)有執(zhí)行時(shí)限，不應(yīng)限期結(jié)案，應(yīng)按照“分類管理”的要求，將無(wú)財(cái)產(chǎn)案件和有財(cái)產(chǎn)案件分別考核。要言之，無(wú)財(cái)產(chǎn)案件應(yīng)考核工作是否落實(shí)到位，不考核案件是否執(zhí)行到位；應(yīng)考核查詢率、限制率、移送率，不考核執(zhí)結(jié)率、實(shí)際執(zhí)行率、執(zhí)行到位率。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件不能執(zhí)行到位屬于執(zhí)行不能，不屬于執(zhí)行難，案件多少和基本解決執(zhí)行難沒(méi)有關(guān)系。

(三)創(chuàng)設(shè)自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件的永遠(yuǎn)退出機(jī)制

解決自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行難，僅有“持續(xù)執(zhí)行”和“分別管理”是不夠的，必須還有“永遠(yuǎn)退出”的制度。無(wú)財(cái)產(chǎn)案件到期永遠(yuǎn)退出執(zhí)行機(jī)制，是指無(wú)財(cái)產(chǎn)案件經(jīng)過(guò)5～10年的持續(xù)執(zhí)行之后，只要債務(wù)人不存在隱匿財(cái)產(chǎn)或其他逃避執(zhí)行的行為，對(duì)未履行的部分原則上不再繼續(xù)執(zhí)行，案件永遠(yuǎn)退出執(zhí)行程序?，F(xiàn)行民事訴訟法將自然人的債務(wù)規(guī)定為終身債務(wù)?！坝谰猛顺觥本褪且儭敖K身債務(wù)”為“有期債務(wù)”。 本文認(rèn)為，“永久退出”有利于清除“僵尸債務(wù)”，使社會(huì)保持活力；有利于防止債務(wù)人被邊緣化、由社會(huì)的建設(shè)者淪落為社會(huì)的包袱甚至是破壞者；有利于消滅執(zhí)行積案，減輕人民法院的壓力，徹底解決執(zhí)行難。但永遠(yuǎn)退出機(jī)制需要配套法律制度的建立與完善。

四、余論：構(gòu)建與自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件永遠(yuǎn)退出機(jī)制相配套的法律制度

自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行案件的“永遠(yuǎn)退出”制度，實(shí)質(zhì)上是一種個(gè)人破產(chǎn)制度。眾所周知，我國(guó)僅有企業(yè)破產(chǎn)法律制度，至今尚未建立自然人破產(chǎn)制度。在作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時(shí)，通過(guò)法律程序宣告其破產(chǎn)，對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配后，對(duì)剩余債務(wù)進(jìn)行豁免等，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一項(xiàng)古老和成熟的法律制度，其目的在于保護(hù)誠(chéng)信的自然人債務(wù)人，使其不至于因一時(shí)的商業(yè)失敗或個(gè)人財(cái)務(wù)的混亂而置于不可自拔的地步，并可通過(guò)其自身努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人經(jīng)濟(jì)和信用的重生。但個(gè)人破產(chǎn)制度建立的前提，是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)個(gè)人信用制度的高度發(fā)達(dá)，在完善的監(jiān)督體系下，除非迫不得已，多數(shù)人不敢輕言破產(chǎn)。正因如此,在個(gè)人信用懲戒與監(jiān)督制度正在建立并尚待完善之際，當(dāng)下中國(guó)也許尚不完全具備實(shí)行個(gè)人破產(chǎn)的條件，但是自然人無(wú)財(cái)產(chǎn)案件5～10年的持續(xù)執(zhí)行期間給了我們充分準(zhǔn)備時(shí)間。隨著我國(guó)實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度條件的具備和相關(guān)配套制度的建立，以及無(wú)財(cái)產(chǎn)案件執(zhí)行管理從中止執(zhí)行、“終本”到持續(xù)執(zhí)行、分流執(zhí)行和單獨(dú)管理循序漸進(jìn)改革，在5～10年內(nèi)我國(guó)個(gè)人信用制度完善和個(gè)人破產(chǎn)制度建立后對(duì)確無(wú)執(zhí)行能力的案件啟動(dòng)永遠(yuǎn)退出的機(jī)制，無(wú)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行案件“積案如山”難題必將迎刃而解。