國企改革、明確權(quán)責(zé)與強化政企分開

侯 婧

（新疆財經(jīng)大學(xué) 新疆烏魯木齊 830012）

一、引言

基于民營企業(yè)的成長歷程，應(yīng)該更加明確的看到國有企業(yè)在兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度下存在的弊端，要想使國有企業(yè)成為市場經(jīng)濟的運行主體就必須進行國有企業(yè)的改革，遵循一定的邏輯思維程序，即政資分開，政企分開，產(chǎn)權(quán)主體明確。這是國有企業(yè)改革的最初起點，也是按照兩權(quán)分離制度的一般規(guī)律建立健全一套高效的運行機制的基礎(chǔ)。進一步而言，政資分開是政企分開的起點，政企分開是兩權(quán)分離的前提，產(chǎn)權(quán)主體代表及對經(jīng)營者的激勵約束機制的建立是政企分開的要求。而事實上，與大家所認為的政資分開不同，理論界和實踐界不約而同的認定應(yīng)該實行政企分開，令人欣喜的是國企改革的實踐也給出了實際成效的答卷。但是問題并非我們所想的那么容易解決，透過理論看實際，形式上政企兩權(quán)已分離，而國企們普遍感到政企職責(zé)并沒有真正分開，企業(yè)或經(jīng)營者總是被政府行政管理或行政管制的影子所跟隨，難以喘氣。那么鑒于此問題的闡述，本文從以下四個方面展開：第一部分引言；第二部分政企不分的原因回顧與癥結(jié)所在；第三部分政府、所有者、經(jīng)營者及員工成本責(zé)任分析；第四部分成本責(zé)任的界定即政企分開的路徑選擇。

二、政企不分：原因回顧和癥結(jié)所在

（一）政企不分的原因回顧

1.政府行使出資者代表具有非市場性

由于政府的角色定位，政府與企業(yè)的關(guān)系理應(yīng)是政府調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的間接關(guān)系，企業(yè)走向市場，獨立經(jīng)營，自負盈虧。政資不分，政府搖身一變成為所有者對企業(yè)進行控制，問題不在于所有者對企業(yè)或經(jīng)營者的約束，而是在于誰來約束，以什么樣的方式約束。只要政府能按資本法則，市場方法約束企業(yè)或經(jīng)營者，接踵而至的不是新一輪的政企不分，是所有者對經(jīng)營者的有效激勵和約束機制。然而分析的結(jié)果表明在政資不分，以政代資的情況下，政府很難充分實現(xiàn)前面所述的情況。因此，不實行政資分開很難達到政企分開的理想效果。

2.政府有控制企業(yè)的內(nèi)在沖動欲

政資不分，政府以所有者的身份行使代表權(quán)，同時兼有行政管理者的身份。在后者身份中，政府有許多特權(quán)、利益可以獲取。也就是說企業(yè)不僅要面對復(fù)雜的市場經(jīng)營，還要面對政府對企業(yè)的利益特權(quán)，即使政府按照資本法則和市場方式運營企業(yè)，對于企業(yè)和經(jīng)營者來說，所有者的代表仍然是政府，也確實是政府，而且是一個充當(dāng)行政管理者的政府，除了其投入資本以外，企業(yè)和經(jīng)營者也不期待或指望得到什么。處在這樣的環(huán)境，國有企業(yè)要實行有效的政企分開還需要一場“靈魂深處的革命”。

（二）政企不分的癥結(jié)所在

我們所說的政企分開不僅是政企權(quán)利的分開，也是政企責(zé)任的分開。前者是指政府的行政權(quán)和企業(yè)面向市場自主經(jīng)營權(quán)分開，后者是指政府的行政責(zé)任與企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任分開。行政責(zé)任是指政府面向社會，通過宏觀調(diào)控，進行社會穩(wěn)定和發(fā)展的責(zé)任。經(jīng)營責(zé)任是指企業(yè)面向市場，通過運用所有者投入的資本，達到資本保值增值，獲取資本報酬的責(zé)任。所以政企分開的目標(biāo)，不僅要落實到經(jīng)營權(quán)完全歸于企業(yè)，而且落實到經(jīng)營責(zé)任完全歸于企業(yè)。改革至今，政企分開的效果甚微，行政責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁是企業(yè)權(quán)責(zé)不對等的根源。在計劃經(jīng)濟條件下政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)對等，進入市場經(jīng)濟后，雖然企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)擴大了或歸位了，但是新的問題出現(xiàn)了企業(yè)的權(quán)責(zé)不對稱，表現(xiàn)為責(zé)任大于權(quán)利，就好比纏足的小腳女人，企業(yè)的發(fā)展也只能是步履維艱。從財務(wù)會計的角度出發(fā)所謂企業(yè)承擔(dān)政府或社會的責(zé)任，就是增加企業(yè)的支出來滿足政府和社會的需要.

所謂責(zé)任大于權(quán)利就是企業(yè)為政府和社會增加的支出，沒有相對應(yīng)的收入權(quán)利對應(yīng)，白話一點就是說自己掏腰包去解決他人的事情。例如政府和社會發(fā)生活動，有支出，企業(yè)把錢給到政府或社會名下，或者政府和社會的活動，由企業(yè)直接進行，所有支出全部從企業(yè)的賬中開銷。還有一種方式是政府或社會向企業(yè)提供企業(yè)不需要或不愿意接受的服務(wù)，以此名義，向企業(yè)收費。

問題的關(guān)鍵——企業(yè)成本責(zé)任的明確與規(guī)范。經(jīng)過以上分析，不管政府和社會以怎樣的方式將履行支出的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，最終都落實到成本上。所以為了與現(xiàn)實更貼切一點，政企不分表述為政企、社企責(zé)任不分。我們按照成本的支出主體不同，把成本分為政府成本，社會成本和企業(yè)成本。相應(yīng)的問題轉(zhuǎn)化為：政府和社會將成本支出轉(zhuǎn)給企業(yè)，但相應(yīng)的收入權(quán)利并沒有轉(zhuǎn)給企業(yè)，造成企業(yè)權(quán)責(zé)不對等，即企業(yè)的收入權(quán)利小于企業(yè)所負擔(dān)的成本責(zé)任。與世界上別的國家一樣，在社會的經(jīng)濟發(fā)展中，政府和社會都會讓企業(yè)承擔(dān)一部分政府或社會成本，如果政府和社會轉(zhuǎn)嫁給各個企業(yè)的成本負擔(dān)是均勻平等的，盡管政府或社會與企業(yè)之間的收入權(quán)利與成本責(zé)任不對等，但是從橫向比較來看，市場上各個企業(yè)承擔(dān)的政府或社會的成本責(zé)任是均衡的，從而使得它們站著同一競爭起跑線上，從而不會破壞市場的優(yōu)勝劣汰的機制，不會出現(xiàn)對參與者的不公平情況。這樣可以說政府或社會對企業(yè)的成本轉(zhuǎn)移是公平的。綜上所述癥結(jié)所在企業(yè)不是不可以承擔(dān)這些成本，而是必須科學(xué)規(guī)范這些成本承擔(dān)的方式和數(shù)額。

三、政府、所有者、經(jīng)營者及員工成本責(zé)任分析

在上述的分析中，政企分開一旦實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)真正歸于企業(yè)，接下來著手解決的難題是政企、社企成本責(zé)任的界定。所以應(yīng)當(dāng)對政府、社會和企業(yè)的成本進行研究，其中企業(yè)又由所有者、經(jīng)營者和員工組成。

（一）政府的成本責(zé)任

任何市場的經(jīng)濟運行都離不開好的經(jīng)濟環(huán)境，政府作為宏觀經(jīng)濟運行環(huán)境的提供者和市場秩序的維護者，為企業(yè)經(jīng)營提供運作條件，使企業(yè)處在一個平等競爭的環(huán)境中。政府是宏觀調(diào)控者，而不是市場競爭者，建立成本機制不是每個微觀主體所能做到的，只有通過宏觀的經(jīng)濟管理主體——政府才能實現(xiàn)。那怎樣才能建立成本管理機制呢？又如何進行成本責(zé)任的劃定？

1.建立成本機制

（1）建立價格公開機制。價格公開機制意味著能讓所有的市場參與者尤其是購買者知道不同廠家生產(chǎn)的同一種商品的價格。這個價格的形成是一個微觀的過程，由各個廠家和消費者不斷博弈競價的過程。購買者想憑借自己的能力在龐大的市場中通過詢價，也因成本過高，還沒進行就夭折，并且這也是宏觀效果不允許的。這樣造成的后果就是廠家進行價格欺騙，用高價銷售商品，且當(dāng)他們的成本越高時，價格欺騙越厲害。市場的優(yōu)勝劣汰機制被扭曲，成本高的廠家沒有被淘汰反而還能獲得高利潤，也相信這是政府所不愿意見到的。價格公開機制，從交易成本的角度分析，不能由微觀的購買者建立，由政府或政府出面完成最好，最符合宏觀經(jīng)濟的目標(biāo)。

（2）建立質(zhì)量公開機制。質(zhì)量公開機制意味著能讓所有的市場參與者尤其是購買者知道不同廠家生產(chǎn)的同一種商品的質(zhì)量。這個質(zhì)量的形成是由各個廠家的微觀活動所形成，購買者既不能依靠自己的能力判斷質(zhì)量的好壞，又不能在龐大的市場中通過詢問或比較，即使可以，交易成本也是非常高昂的。同理這樣造成的后果是廠家進行質(zhì)量欺騙，即同樣的商品以同樣的價格出售時，內(nèi)在的質(zhì)量不一樣，消耗的成本也不一樣。使得高成本的廠家通過降低商品質(zhì)量來達到降低成本的效果，可想而知，質(zhì)低價不優(yōu)的廠家仍然活躍在市場上，并獲得高額利潤，擾亂了優(yōu)勝劣汰的機制，敢問政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)何以實現(xiàn)。從交易成本的角度分析質(zhì)量公開機制最好由政府或政府出面完成。

2.劃定成本責(zé)任。從第一部分的分析中，我們知道，企業(yè)必須承擔(dān)一部分政府或社會的成本支出，如何承擔(dān)，就要看如何清晰的界定政府、社會和企業(yè)的成本責(zé)任?；卮鹪搯栴}從以下三方面突破：首先，科學(xué)明確合理的規(guī)范由企業(yè)所承擔(dān)政府或社會成本費用補償?shù)闹С龇秶蜆?biāo)準；其次政府和社會應(yīng)當(dāng)對所有企業(yè)一視同仁；最后對經(jīng)營者和員工的經(jīng)營業(yè)績的考核剔除政府或社會轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)的支出。容易看出，成本責(zé)任的劃定，優(yōu)勝劣汰機制的有效運行以及各個不同利益主體的利益格局的均衡都需要由政府出面完成。

總之，政府作為成本管理的主體，既要維護市場公平，又要提高市場效率。

（二）所有者的成本責(zé)任

在兩權(quán)分離的狀態(tài)下出資者承擔(dān)投入資本的責(zé)任，經(jīng)營者承擔(dān)經(jīng)營的責(zé)任，出資者不得干預(yù)經(jīng)營者的經(jīng)營，想當(dāng)然成本支出由經(jīng)營者決定。我們都知道，成本的支出伴隨著資本的減少，而資本的減少與經(jīng)營者無關(guān)，如果不對成本減少進行控制和約束，出資者的利益必然受損，經(jīng)營者不管出資者的死活，自得其樂。用通俗的話來講，就是給多少花多少，花完資本花貸款，花完中國人的錢花外國人的錢，究其源，經(jīng)營者不是企業(yè)的所有者，他們更在乎的是收入報酬和職位所賦予的職權(quán)大小。因此我們必須提出所有者成本控制的概念，并以此為基礎(chǔ)對成本進行新界定。與經(jīng)營者和員工的個人收入有關(guān)的成本支出定為相關(guān)成本，如招待費，差旅費；與經(jīng)營者和員工的個人收入無關(guān)的成本支出定為無關(guān)成本，如運輸費，保管費，商品購進成本。對于前者所有者必須約束，制定成本開支范圍和標(biāo)準。在先前成本的控制標(biāo)準由各個所有者自行確定，發(fā)展到后來由社會公認和企業(yè)結(jié)合的形式，并以前者為主，最后由職業(yè)會計師或?qū)徲嫀煿C。

（三）經(jīng)營者的成本責(zé)任

兩權(quán)分離后，只要經(jīng)營者從事的經(jīng)營活動在所有者授權(quán)的范圍內(nèi)，所有者就不應(yīng)當(dāng)干預(yù)經(jīng)營者，但是考慮到經(jīng)營者的道德風(fēng)險和經(jīng)營失敗的風(fēng)險，站在所有者的角度，必須提出經(jīng)營者的成本責(zé)任。也就是說經(jīng)營者的成本責(zé)任是以所有者的成本約束為前提，以經(jīng)營者所在崗位特征為內(nèi)容。經(jīng)營者是企業(yè)經(jīng)營活動的決策者，他不僅要面向企業(yè)內(nèi)部的管理，而且要面向企業(yè)的外部或市場進行管理，他將企業(yè)的內(nèi)部資源與企業(yè)的外部需求聯(lián)系起來。從成本管理的角度看，經(jīng)營者的決策成功與否與企業(yè)內(nèi)部資源的消耗帶來的收入所彌補，并以取得盈利為標(biāo)志。這就是相對成本節(jié)約：成本的增加低于收入增加的過程，成本的減少高于收入減少的過程。顯然相對成本節(jié)約是一個動態(tài)管理的過程，是上述兩個剪刀差擴大的過程?；诖私?jīng)營者必須進行戰(zhàn)略成本管理，如：使總成本低于總收入；追求成本不斷降低的過程；對未來的收入進行預(yù)付成本，產(chǎn)品開發(fā)，技術(shù)革新，人才培養(yǎng)是很好的實力；依靠成本推動創(chuàng)新，帶來壟斷利潤這樣而不是靠節(jié)約成本守舊，這樣戰(zhàn)略成本就有了整體、長期、創(chuàng)新的概念。與戰(zhàn)略成本相聯(lián)系的是成本風(fēng)險，即成本支出得不到補償?shù)娘L(fēng)險，為解決這一問題，企業(yè)不僅要設(shè)立補償基金，還要進行事前成本預(yù)測管理，搞好可行性的論證。

（四）雇員的成本責(zé)任

與經(jīng)營者相反的是，雇員的成本責(zé)任是絕對成本的絕對降低。所有者通過對經(jīng)營者制定責(zé)任目標(biāo)，經(jīng)營者將其細化分派到下屬各層級，落實到各崗責(zé)任。員工處在企業(yè)的內(nèi)部，是企業(yè)經(jīng)營活動的執(zhí)行者，不直接面向企業(yè)的外部或市場，他們只對產(chǎn)品的服務(wù)和質(zhì)量產(chǎn)生影響，只對從事的活動成本負責(zé)。由于雇員是活動的執(zhí)行者，這為降低絕對成本提供了先天優(yōu)勢條件，是經(jīng)營者所不能及的。絕對成本的絕對降低與各個生產(chǎn)要素的類型和消耗量有關(guān)。要做的就是盡最大可能降低間接成本，降低變動成本的消耗率，降低固定成本的絕對額。為了防止單純的降低成本，造成產(chǎn)品質(zhì)量下降，雇員必須將產(chǎn)品質(zhì)量與絕對成本同時考慮，避免出現(xiàn)降價損失。

四、成本責(zé)任的界定即政企分開的路徑選擇

通觀上述的分析，政企分開尚需繼續(xù)進行。在政府和所有者的成本管理責(zé)任，政府與企業(yè)的成本管理責(zé)任，所有者對企業(yè)或經(jīng)營者行使的成本控制權(quán)限三個方面的深化改革，是落實企業(yè)的成本管理權(quán)利，使政府和企業(yè)能準確找到自己管理成本的位置，各司其職。話又說回來，改革至今，政企不分，不是企業(yè)的經(jīng)營權(quán)不到位的問題，而是無論國企還是民企，尤其是國企來說承擔(dān)的責(zé)任大于所擁有的權(quán)利。歸根到底，要想解決政企的絕對分開，就是要實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)利與經(jīng)營責(zé)任對等。要達成這一目標(biāo)，分兩步走。

（一）規(guī)范均衡企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的政府成本和社會成本

1.任何行政機構(gòu)和社區(qū)組織、社區(qū)團體不得以私人名義向企業(yè)征收各種目的的費用。目前政府采取費改稅來解決這一問題，體現(xiàn)在統(tǒng)一資費，公開資費，固定資費，并強化其法治行，只有資出多門，才能得到較為根本的扼制。

2.政府應(yīng)該逐步取消隸屬于政府門下的有償服務(wù)的事業(yè)組織，使其不能以政府的名義變相或不合理的向企業(yè)收取服務(wù)費。總的來說就是，只要是政府行政部門應(yīng)該和愿意提供的服務(wù)采取無償?shù)男问?，有償服?wù)不應(yīng)該與特定行政權(quán)利掛鉤；只要是能由市場中介結(jié)構(gòu)完成的服務(wù)，盡量讓市場中介機構(gòu)完成，即政府出錢，市場做事。

（二）規(guī)范均衡企業(yè)成本與企業(yè)贏利的內(nèi)在聯(lián)系

政企分開實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)利與經(jīng)營責(zé)任對等的第二步是企業(yè)的成本只是由于企業(yè)自身的活動行為導(dǎo)致，所有的成本支出都是直接或間接的與企業(yè)的贏利有關(guān)聯(lián)。要想達到這一目標(biāo)，意味者，政府不再向企業(yè)收取任何費用，不論是以稅的形式還是以費的形式。政府只依靠稅法規(guī)定的稅收收入維持其職能的運轉(zhuǎn)。相應(yīng)的社區(qū)、社團的有償服務(wù)應(yīng)該按自愿進行，具有市場化的特征。我們不能否定這樣一個事實：企業(yè)與企業(yè)之間存在市場化，政府與企業(yè)之間也存在市場化。對于任何的微觀活動應(yīng)盡可能借助市場是市場化高度的一大表現(xiàn)。企業(yè)所需要的服務(wù)根本上由市場組織完成，他們之間的關(guān)系是市場競爭關(guān)系。也就是說再也不存在政府，社區(qū)或社團變相或強制企業(yè)接受不需要的服務(wù)，或者說企業(yè)所需要的服務(wù)都是企業(yè)通過市場自發(fā)的自我完成的。

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