項目下鄉(xiāng)、利益糾紛與基層治理困境

黃 政 黃家亮

一、引論

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，項目制作為一種新型國家治理體制①渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。，逐漸成為國家對鄉(xiāng)村進(jìn)行資源配置的一種重要機(jī)制。在項目制為主導(dǎo)的國家資源輸出及鄉(xiāng)村治理模式下，基層組織能否有效承接國家轉(zhuǎn)移支付所給予的公共資源成為村莊能否實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的重要條件。

按照村干部的行為模式和村莊治理狀態(tài)，項目制下的基層治理大體可分為消極治理和積極治理兩種類型。

在消極治理模式下，村干部遵循“不出事的邏輯”，消極和不作為②賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》，2010（6）。，在實(shí)際行動中則體現(xiàn)為“不得罪的邏輯”，遇事能忍則忍③王會：《鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011（3）。。在信訪壓力下，村委會堅持“多一事不如少一事”的原則，減少資源的承接、減少利益的分配，從而減少了矛盾發(fā)生的可能性。在此種治理模式下，國家資源難以進(jìn)入村莊，村莊自然難有活力和發(fā)展。

在積極治理模式下，村干部積極爭取外部資源、引入各種項目。但是，這種模式并不必然帶來村莊的良性發(fā)展。正如有學(xué)者所分析的那樣，在項目制的環(huán)境下，不少村干部競選及當(dāng)選后積極爭取項目的主要動機(jī)是為了謀取私利，甚至出現(xiàn)基層政府與地方勢力結(jié)合的全新結(jié)構(gòu)①賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》，2011（2）；王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015（2）；李祖佩：《項目制基層實(shí)踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，《政治學(xué)研究》，2015（5）。。在這種結(jié)構(gòu)下地方勢力可以運(yùn)用自身社會關(guān)系為村莊爭得更多的項目，獲得更多資源，同時使用如恐嚇、威脅等非正式、不合法的手段解決正式的合法權(quán)力難以解決的釘子戶、上訪戶等問題，但相關(guān)利益主體會構(gòu)成一個錯綜復(fù)雜的分利集團(tuán)，這一分利集團(tuán)會逐漸蠶食公共財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源，使鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化困境。②陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》，2015（3）。

由此可見，項目制作為一種新的國家治理形式，能否在基層“落地”并真正發(fā)揮積極的治理功能，是與基層治理狀況密切相關(guān)的。而且，項目進(jìn)村后，也會對基層治理帶來沖擊和挑戰(zhàn)。本文將通過一個村莊的具體案例，討論項目制在基層社會的運(yùn)行邏輯，其給基層治理帶來了什么樣的挑戰(zhàn)，基層治理結(jié)構(gòu)——尤其是村莊內(nèi)部各主體間關(guān)系——又會如何影響項目的實(shí)施。通過以上討論，呈現(xiàn)當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理面臨的深刻困境。

二、項目進(jìn)村

南臺縣地處中國中部，是有名的將軍縣與紅色旅游區(qū)。③按照學(xué)術(shù)慣例，對研究中出現(xiàn)的人名與地名都進(jìn)行了技術(shù)處理。五云鄉(xiāng)臨近南臺縣城區(qū)，地處縣城東郊，轄區(qū)面積170平方公里，公路、鐵路貫穿其中，交通十分便利，共下轄42個村，柳河村是其中之一。柳河村距城區(qū)僅約3公里，全村轄區(qū)面積4.4平方公里，下轄16個村民小組。2013年李貴泉等五戶村民聯(lián)合向村委會申請四組南面坡地建房，當(dāng)收到村民的申請后，村委會認(rèn)為這是一個可以加以利用、包裝的項目，既可體現(xiàn)自身政績，又可據(jù)此向上申請資金支持。于是村委會要求村民在建房過程中遵守一定的規(guī)則，按照要求統(tǒng)一建設(shè)，力圖將其包裝成項目，在形成一定規(guī)模后向上級申請支持，獲得相應(yīng)的項目資源。

村委會一方面發(fā)動村民，希望有更多的村民能參與到建房行動中來，形成規(guī)模效應(yīng)，順利完成項目“打包”；另一方面動用自身資源，將該工程與具體的政策相結(jié)合，向上爭取項目。2013年底，村委在四組召開動員會，動員四組村民集體建房。經(jīng)過動員，第一批共有18戶村民建房，于2014年底完工。建設(shè)完成后，村委會以此為基礎(chǔ)向南臺縣政府申請“中心村”項目。王支書為縣人大代表，在縣里具有豐富廣泛的人脈關(guān)系。正是在她的多方努力下，該項目于2015年通過了縣政府的審批，由縣移民局、交通局、國土局共同撥款30萬元用于管網(wǎng)、道路、綠化設(shè)施建設(shè)，新建的“中心村”位于該村四組。2015年“中心村”第二批住房項目開始實(shí)施，共建設(shè)完成50余戶；2016年第三批住房開始建設(shè)，計劃三批共建設(shè)完成120戶住房。

三、利益糾紛及其演化

項目進(jìn)村后，給村民改善居住條件帶來了希望，同時也激起村內(nèi)各利益主體間的紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛，給基層治理帶來了極大的挑戰(zhàn)，極大地影響著項目的實(shí)踐效果。按照沖突的主體，我們將其區(qū)分為村民與村民之間的糾紛、村民小組之間的糾紛、村民與村集體之間的糾紛。不同利益主體之間矛盾的發(fā)生邏輯各不相同，激烈程度也有所差異。

（一）村民之間的利益沖突

正如費(fèi)孝通先生所指出的那樣，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)紳、宗族等力量通過長老統(tǒng)治維持了禮治秩序，村莊內(nèi)的日常糾紛能夠通過村內(nèi)權(quán)威的調(diào)解得到及時的化解。①費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1985，第48-59頁。1949年之后，隨著國家政權(quán)的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人民公社及村集體組織等正式權(quán)威取代了鄉(xiāng)紳、宗族等傳統(tǒng)的非正式權(quán)威成為村內(nèi)糾紛的化解主導(dǎo)力量。伴隨著人民公社制度和集體經(jīng)濟(jì)體制的解體，國家及村集體組織等正式權(quán)威對鄉(xiāng)村的控制有某種程度的減弱趨勢，導(dǎo)致村莊矛盾糾紛的化解能力不足。在這種情況下，村民間的不滿很容易引發(fā)現(xiàn)實(shí)性的沖突，甚至?xí)蟠虺鍪?。以下這個案例就如此：

四組組長在建房過程中，侵占了其鄰居李力的建房土地，李力在與其多次爭論無果后雙方大打出手。事后李力向王支書反映了此事，王支書來就此進(jìn)行調(diào)解，但在調(diào)解過程中李力認(rèn)為村委會和小組長互相包庇，不服從調(diào)解并將此事鬧到鄉(xiāng)里，最后在鄉(xiāng)政府的調(diào)解下才得以平息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解結(jié)果是，四組小組長無條件退還侵占的土地，并向李力賠禮道歉。李力回憶道：

先開始我在這邊建有的房子，（?。╆犻L那邊把那些面積給我占了，我就跟（?。╆犻L打了一架，然后我就去找王書記，王書記和小隊長是一伙的，我就直接去了鄉(xiāng)里鄉(xiāng)政府反映。（李力：201692102）

當(dāng)村民間發(fā)生沖突而無法自己解決時，村委會就被推到了矛盾調(diào)解的第一線，但當(dāng)村委會的調(diào)解結(jié)果無法使村民滿意，尤其當(dāng)村民懷疑村委會與某種利益相勾連、調(diào)解結(jié)果有失偏頗時，便不服從調(diào)解并加劇了對村委會的不滿。由于此事涉及到村委會與小組長，村民僅通過村內(nèi)的資本無法與這二者抗衡，于是便轉(zhuǎn)而通過引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量來改變自身在場域中的位置，以獲得對自身有利的結(jié)果。但這種資本的引入在實(shí)現(xiàn)個人訴求的同時，也會帶來兩個“非預(yù)期性后果”：一是會加深村民與村委會間的矛盾，因?yàn)橐胪鈦碣Y本的行動意味著對村委會的不認(rèn)可與挑戰(zhàn)；二是會削弱村委會的權(quán)威，產(chǎn)生村域外主體壓制村內(nèi)主體的情形，就如在此次調(diào)解中，鄉(xiāng)政府推翻了村委會的調(diào)解結(jié)果，村委會權(quán)威在一定程度上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威所消解。

（二）村民小組間的利益沖突

柳河村三組和四組原同屬一個宗族，整個灣子叫沖莊，在集體時代因沖莊人數(shù)過多，為便于管理就被拆分為兩個生產(chǎn)小隊，也就是現(xiàn)在的三組和四組。雖兩個組的人口與土地都進(jìn)行了重新分配，但這兩個村民小組相距極近且有血緣聯(lián)系，所以兩個組的村民往來密切，小組間的界限并不明顯。三組與四組仍然可以看作是由血緣、地緣關(guān)系維系的宗族共同體，但在建房上卻出現(xiàn)了矛盾。按照四組的說法，建房占用的是四組的土地，三組和四組在集體時期就已將土地分割清楚，因此四組規(guī)定三組人來此建房需交土地使用費(fèi)25000元。

三組認(rèn)為四組做的太不厚道，本是一個宗族竟分的如此清楚，特別是四組建房的地還是兩組的先人共同打拼得來。在這件事上三組對四組十分不滿，想要來建房的三組人也都打消了念頭。當(dāng)四組住房建設(shè)地越來越好時，三組對四組的不滿也隨之增加，一個“正當(dāng)”機(jī)會來臨時，三組便不失時機(jī)地挑起了與四組的矛盾。三組、四組的土地相臨，在建房修路時四組占用了三組的一塊土地，這塊土地也是“中心村”的唯一出口。三組想“你不讓我建房，我也不讓你走路”，因此三組組長便糾集組內(nèi)的青壯年挖壞了四組修好的路。挖路的時候，雙方僵持著，但路還是被人多勢眾的三組給挖了。村委會王支書一行趕忙過來調(diào)解，但村民并不服。最后此事情驚動了鄉(xiāng)里，由鄉(xiāng)政府及派出所協(xié)調(diào)雙方達(dá)成和解，和解的結(jié)果是四組補(bǔ)償三組與路相同面積的土地。

雖然這起沖突最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級上得到解決，但也在一定程度上引起了村民對村委會的不滿：一是四組村民認(rèn)為村委會在建房之初并沒有規(guī)劃好建房的地塊從而使三組與四組間發(fā)生土地糾紛；二是當(dāng)三組與四組發(fā)生沖突時，村委會前來調(diào)解的人員很少，只有包括王支書在內(nèi)的兩位村委會成員前來，這被村民視為無作為的表現(xiàn)；三是村委會沒有能力調(diào)解雙方的矛盾，缺乏有效的解決措施。在沖突的發(fā)生到調(diào)解過程中，村委會第一時間到場，先于鄉(xiāng)政府趕來，對防止沖突的進(jìn)一步惡化起到了一定作用，但卻無力于沖突的最終解決，最終還是依靠鄉(xiāng)政府工作人員的介入解決此事。

（三）村民與村委會間的利益沖突

在項目實(shí)施過程中，村民與村委會也出現(xiàn)了多種形式的直接沖突，其解決方式更是直接體現(xiàn)了當(dāng)前基層治理的困境。

1. 村民違規(guī)建設(shè)引發(fā)的糾紛

村民申請建房時需要和村委會簽訂一份協(xié)議書，協(xié)議書對村民建房的規(guī)模、樣式、顏色、時間等方面都進(jìn)行了規(guī)范，以保證“中心村”項目整體順利實(shí)施，同時村民還需交納1萬元的保證金。從鄉(xiāng)政府下發(fā)的文件中也可以看到對村民隨意建房的杜絕，而在實(shí)際運(yùn)作過程中，村民的私人目的性與集體規(guī)劃間存在出入，有村民隨意更改住房的顏色、大小，使得其與整體樣式很不相符。當(dāng)村委發(fā)現(xiàn)有村民不遵守建房條款時會及時出面要求村民進(jìn)行整改，但在整改過程中往往產(chǎn)生了沖突。

村民李強(qiáng)為擴(kuò)大住房面積私自將自家房屋向前延伸，村委會發(fā)現(xiàn)該情況后要求其整改，在多次交涉無果后對其違規(guī)部分進(jìn)行了強(qiáng)拆。憤懣不平的李強(qiáng)立即將此事向鄉(xiāng)政府反映并將此立了案，迫于壓力村委會不得不向李強(qiáng)妥協(xié)。最終村委會補(bǔ)償給李強(qiáng)各項損失費(fèi)6500元并免費(fèi)為其維修下水管道。在這件事情上李強(qiáng)并未感到有任何過錯，反而因?yàn)榇逦瘯耐讌f(xié)頗為得意。他說道：

我們家剛剛開始建房子的時候，前面留4米后邊留1.5米，結(jié)果他們說我們家前面過不去車，讓我們拆了重新往后退，結(jié)果他非讓我們拆了，我不愿意，他們就過來有人把它強(qiáng)拆了。我就直接去了鄉(xiāng)里鄉(xiāng)政府反應(yīng)，然后就立了案，這個時候王書記才來找我，讓我把案子給撤了，就給了我6500，還說要過來把我們家的下水道給修了，結(jié)果我撤了案子。（李強(qiáng)：201692102）

2. 信息不對稱下的信任與糾紛

“中心村”建設(shè)地點(diǎn)本是一座小山坡，雖然將山坡推平使得建房行動得以開展，但是房屋建好后四周仍是被河溝與雜草包圍①建房地區(qū)現(xiàn)在只有唯一的一條出路，也就是上述所說四組與三組發(fā)生矛盾的地塊，這條路較為狹窄，人們出行不便。，村委會為將建房區(qū)四周的路打通并進(jìn)一步提升建房的規(guī)模，便引入了市場的力量，將建房地北面的一塊土地“發(fā)包”給開放商，由開發(fā)商統(tǒng)一開發(fā)②發(fā)包給開發(fā)商的土地還未開始建設(shè)，這批住房建設(shè)在村委會規(guī)劃的3批建房計劃外，發(fā)包的房屋建設(shè)更多地是由市場運(yùn)作，項目建房的色彩較為淡薄，但無疑又與“中心村”項目息息相關(guān)。。村委會副主任秦元認(rèn)為“發(fā)包”給承包商的土地由于道路不通，建房存在很多困難，通路工程量大，且涉及其他村的利益，承包給私人更容易開發(fā)。相較于分開建房，集體“打包”能為村民獲取更多的利益，開發(fā)商不僅承諾打通建房地點(diǎn)四周的道路，并將給村民們發(fā)放一筆土地補(bǔ)助。

但部分村民對村委會的做法并不認(rèn)可，他們認(rèn)為村委會將土地承包給開發(fā)商，自己可能會吃虧。因?yàn)樵诮ǚ康南拗葡?，那些暫時沒有能力建房的村民被排除到土地資源分配之外，土地被出賣、占用，卻還有一部分四組村民因?yàn)闆]有錢而不能建房③按照建房的規(guī)定，建房的規(guī)模和期限都需要遵守要求，特別是杜絕占地不建的現(xiàn)象，因此那些暫時沒有能力建房的村民就被排除在建房的隊伍之外。，看到自己組里的土地不斷流出，他們的擔(dān)憂也在加深，如自己以后有錢了是否還有土地用來建房、土地變賣費(fèi)用是否被村里貪污了。土地資源稀缺，村民的需求得不到滿足，擁有建房權(quán)利的人卻暫時沒有建房的能力。村民之間形成了村委未經(jīng)他們同意而損害了他們權(quán)益的認(rèn)知，有限資源與無限訴求間的矛盾使這種認(rèn)知長期存在并愈演愈烈，導(dǎo)致部分村民和村委之間關(guān)系處于緊張狀態(tài)。暫時沒有能力建房的村民李國福說：

他們村委把我們的地都買給外面的人了，錢也沒有分給我們。我們現(xiàn)在還住在老房子里面，自己的房子前段時間大雨時塌了，現(xiàn)在是住在別人的老房子里面。他們把地都賣了，我們到時候想要建房也沒有地方建了。（李國福：201692502）

可見村委會與村民在認(rèn)識上存在“鴻溝”，兩者之間并未進(jìn)行有效溝通，再加上市場機(jī)制的介入，整個建設(shè)過程有了更多的變化。依據(jù)《土地法》規(guī)定，只有村委會才能夠通過合法程序作為代表與征地者談判，其能夠利用自身優(yōu)勢壟斷信息的獲取途徑而導(dǎo)致信息不對稱④付英：《村干部的三重角色及政策思考——基于征地補(bǔ)償?shù)目疾臁罚肚迦A大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，第2014（3）。，信息不對稱使村民對村委會不信任，特別是村委的想法無法傳達(dá)或者是未曾傳達(dá)時，便會造成村民與村委會之間的信息鴻溝，村民的共識無法被解釋，積累的認(rèn)知與不滿逐漸醞釀起沖突。村委會在引入市場力量的同時未曾考慮到土地資源的稀缺性與村民建房需求之間的矛盾，本來有合理建房權(quán)利的部分村民由于經(jīng)濟(jì)原因而難以建房，他們被排除在建房隊伍外，建房權(quán)利受到損害，不滿隨之產(chǎn)生，村委會成為矛盾的對立面。

四、項目實(shí)踐與基層治理困境

以上分析表明，項目資本的輸入會在一定程度上改變鄉(xiāng)村場域中的既有平衡，各利益主體會圍繞項目利益展開競爭。這一過程中，不同利益主體力圖在既有村莊權(quán)力格局下采取最有利于自身利益的行動，同時也會挑戰(zhàn)與重塑既有鄉(xiāng)村秩序體系，從而極大地影響了鄉(xiāng)村治理的邏輯與項目的實(shí)施效果。

（一）矛盾聚焦、治權(quán)弱化與行動困境

在不同利益主體圍繞項目實(shí)踐所產(chǎn)生的矛盾與沖突中，雖不同主體間沖突發(fā)生的動因、形式以及激烈程度都有所不同，但存在著矛盾聚焦的現(xiàn)象，即矛盾都在一定程度上向村委會轉(zhuǎn)移、集中，村委會成為矛盾的集中地。在村民間的沖突中，雖村委會并非沖突的一方，但當(dāng)沖突出現(xiàn)，村委會無法有效化解沖突時，村民對村委會的不滿與不信任也隨之增加。在村民小組間的沖突中，村委會的“弱化與低能”表現(xiàn)地更加明顯，三組、四組間的群體性沖突中雖有村委會的身影，但其權(quán)威效用不復(fù)存在，難以解決突發(fā)事件，而當(dāng)村委會效用無法發(fā)揮時，人們轉(zhuǎn)而尋求上級權(quán)威的支持。

最后在村民與村委會的沖突中，這種矛盾的針對性更為明顯。如果說前兩種矛盾的發(fā)生對村委會而言存在矛盾轉(zhuǎn)移的間接性，那么在這種沖突中村民直接站在了村委會的對立面，對村委會發(fā)起挑戰(zhàn)。尤其使筆者印象深刻的是村民李強(qiáng)的案例，李強(qiáng)違反建房協(xié)議在先，經(jīng)村委會多次調(diào)解無果后進(jìn)行強(qiáng)拆，可以說村委會的做法并無過錯，但是當(dāng)李強(qiáng)將事情“鬧大”后，村委會卻不得不迫于“維穩(wěn)”的壓力向其妥協(xié)。因此項目在鄉(xiāng)村實(shí)踐所造成的一個結(jié)果便是：擁有執(zhí)行力但是缺乏強(qiáng)制力的村委會成為矛盾的集中之地，弱化的村委會無力解決這些矛盾，就更進(jìn)一步地加劇了鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化。

矛盾聚焦使村民對村委會表現(xiàn)出雙重矛盾心理，即對村委會抱有希望又對其表現(xiàn)出普遍的不信任。村民的希望體現(xiàn)在村民依舊將村委會視為“黨的組織”，需要為村民服務(wù)，有調(diào)解糾紛及提供公共物品的責(zé)任，也就是當(dāng)村民有需要時，村委會應(yīng)該盡力滿足。村民的不信任主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對其組織能力的不信任，這一點(diǎn)在稅費(fèi)改革后開始凸顯。稅費(fèi)改革后村委會掌握的治理資源急劇減少，其難以像集體時期一樣為村民提供服務(wù)①狄金華：《被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略：18980-2009》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015，第174頁。，組織能力極大地降低；二是對其公正性的不信任。雖然村委會有著政治合法性，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展使村委會與村民間的利益鴻溝日益凸顯，村民往往不將村委會視為純粹的服務(wù)性組織，而是有著自身現(xiàn)實(shí)利益的組織，從而對其公正性產(chǎn)生懷疑。這種矛盾心理使得村委會在為村民提供服務(wù)時舉步維艱，日益“懸浮”于村莊之上，與村民之間的信息、交流鴻溝逐漸凸顯。

（二）資本借用、權(quán)威壓制與秩序格局再造

村委會、村民小組、村民在鄉(xiāng)村場域中處于相對確定的位置格局，其所發(fā)揮的作用、具有的權(quán)力與資源相對恒定，因此僅從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來看，三重利益主體之間存在著從上至下垂直的秩序格局，其所實(shí)施的具體行動也需要基于在鄉(xiāng)村場域中的角色與資源展開。村委會是鄉(xiāng)村社會的代理人，村民小組是鄉(xiāng)村社會的中介，村民則是村莊的最小構(gòu)成單位，三者所擁有的權(quán)力是村委會大于村民小組，村民小組大于村民。因此若僅從鄉(xiāng)村內(nèi)部場域來看，村委會處于絕對優(yōu)勢地位，由于村民與村民小組與村委會之間的地位不對等。為了實(shí)現(xiàn)自身的訴求，村民往往會從外部借用資本來對抗鄉(xiāng)村中的權(quán)威，從而改變自身在村域中的位置。如上所述村民李力、李強(qiáng)都是通過引入鄉(xiāng)政府的權(quán)威來迫使村委會就范，從而達(dá)致自己的目標(biāo)。

而這種資本的借用、權(quán)威壓制突出地體現(xiàn)了當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理的兩個新變化。一是鄉(xiāng)村場域空間的日益開放性。與傳統(tǒng)村莊的封閉性不同，當(dāng)前村莊流動性大大增加，村莊個體成員與外界聯(lián)系日益密切，其能夠更加便捷地使用村域外部的資本。二是鄉(xiāng)村權(quán)威即村委會與鄉(xiāng)村的外部權(quán)威之間發(fā)生分離，二者間不總是相互強(qiáng)化，而可能出現(xiàn)壓制狀態(tài)。在傳統(tǒng)禮治秩序的權(quán)威體制中，鄉(xiāng)村權(quán)威往往能夠得到上級政府的支持，從而保證自身權(quán)威性與決策的順利實(shí)行，而這也正是禮治秩序維系的重要方面。如韓秀桃在研究《教民榜文》時發(fā)現(xiàn)，官方從維護(hù)里老人理訟的權(quán)威出發(fā)，規(guī)定不論里老人裁決是否準(zhǔn)確，概不許當(dāng)事人向上陳告，亦不許官司受理。①韓秀桃：《教民榜文所見明初基層里老人理訟制度》，《法學(xué)研究》，2000（3）。而當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于“維穩(wěn)”的壓力，不再完全與村委會保持一致，往往會反過來要求村委會忍氣吞聲，在這種情況下，村委會的權(quán)威受到了上級政府部門的壓制。

對于鄉(xiāng)村治理而言，這種資本借用、權(quán)威壓制也具有極大的影響，使得鄉(xiāng)村權(quán)威陷入“雙重困境”之中。一方面，向外借用資本行為本身意味著對村干部的不認(rèn)可與挑戰(zhàn)，會影響村干部的權(quán)威；另一方面，村域外部的權(quán)威對村干部權(quán)威造成壓制，使得村干部權(quán)威的效用降低、作用難以發(fā)揮。這種權(quán)威的沖突與壓制也會改變鄉(xiāng)村中原有的秩序格局，使得“村委會-村民小組-村民”原有的位置格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，三者之間的權(quán)力關(guān)系不再是絕對的由上至下的垂直次序，而是有了更多的變化，位于最底層的村民個體有更多機(jī)會挑戰(zhàn)在鄉(xiāng)村場域中擁有更多資源的村委會與村民小組，從而改變自己在村域中的位置，使村域的權(quán)力地位格局產(chǎn)生變化。不同主體之間的權(quán)力距離在縮減，總體而言，村干部的權(quán)威在下降，而村民個體的博弈能力在上升。

如前所述，基層的治理模式大體可分為無作為的消極治理模式與積極治理模式。當(dāng)下的柳河村顯然是積極的治理模式，村委會主動進(jìn)行村莊規(guī)劃并為村莊爭取項目支持，但在具體的實(shí)施過程中卻使自身成為了矛盾集中的焦點(diǎn)。村委會的治理資源極其有限，只有在不斷地妥協(xié)中推進(jìn)項目，村莊在某種程度上陷入了“有組織的無序”狀態(tài)②狄金華：《被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略：1980-2009》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015，第188頁。。同時村委會在項目的實(shí)施中也承受了巨大的壓力，既有實(shí)施項目的辛勞，更有對村民不滿與質(zhì)疑的心酸。正如王支書所說：“現(xiàn)在在村里搞點(diǎn)事情太難了，村干部不好當(dāng)，不是這個出來擋一下，就是那個出來擋一下，這樣以后都不敢搞事情了”。可以預(yù)見，在當(dāng)前的治理格局之下，村干部的責(zé)任與激情可能被磨滅，并最終由積極的治理模式轉(zhuǎn)向無作為的消極治理模式，到那時村莊承接的資源將更加有限，公共物品的提供將更加困難，村莊將會陷入“無發(fā)展的衰退”的境地。

五、結(jié)論與討論

項目下鄉(xiāng)激活了村莊中的各種利益關(guān)系，也激發(fā)了村內(nèi)各利益主體之間紛繁復(fù)雜的糾紛。雖不同主體間矛盾發(fā)生的動因、形式以及激烈程度均有所不同，但不同主體間發(fā)生的矛盾均有一個共同特點(diǎn)——聚焦村委，即村民之間、村民小組與村民小組之間的矛盾因得不到有效的化解，往往易于轉(zhuǎn)化為與村委會之間的糾紛，而使村委會成為各種矛盾的中心。這導(dǎo)致村民對村委會存在著雙重矛盾的態(tài)度：一方面村民希望村委會作為自治組織能夠提供必要的公共服務(wù)，并且發(fā)揮維持村莊穩(wěn)定和諧的功能；另一方面村民對村委會缺乏必要的信任，使得村委會自治功能的發(fā)揮大打折扣。這凸顯了當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理中的一個嚴(yán)峻問題，那就是治理主體單一，主要是村委會，而且村委會也缺乏足夠的權(quán)威和治理資源，使得村內(nèi)糾紛無法得到及時有效的化解。

村莊并非封閉的空間，當(dāng)村民的利益沖突在村內(nèi)得不到有效解決時，他們會越過村委會，通過把事情“鬧大”，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)或更高層級部門的介入。而且后者出于“維穩(wěn)”的考慮，往往會采取忍讓退步、息事寧人的態(tài)度，使“鬧事者”獲得額外的“好處”。這種妥協(xié)實(shí)際上是對公平治理規(guī)則的破壞，助長了基層糾紛解決過程中的機(jī)會主義，也進(jìn)一步損害了村干部的權(quán)威。

國家在通過項目制向基層輸入資源時，應(yīng)該有相應(yīng)的基層治理體系來保障項目的落地，特別是應(yīng)對項目實(shí)施過程中各種復(fù)雜的矛盾。否則，項目制在實(shí)施過程中，成本會大大增加、效果會大打折扣；更有甚者，會出現(xiàn)種種偏離其初衷的“意外后果”，不僅僅不會帶來村莊的發(fā)展和秩序，反而會進(jìn)一步惡化基層治理的生態(tài)。這是需要高度警惕的。