我國兒童保護制度的發(fā)展與取向：基于國際比較的視角

李瑩 韓文瑞

一、研究背景與目的

近年來，各種因撫養(yǎng)人遺棄、虐待、忽視導致兒童傷亡的慘劇不斷被媒體曝光，每一事件均引起社會大眾極大關切，我國政府亦陸續(xù)出臺多項兒童保護政策予以回應。但我國兒童保護制度建設仍處于試點探索期，相關政策和理論研究均有待完善，尤其是對于國家、家庭、兒童的角色設定這一核心問題還需深入討論。

兒童保護有廣義、狹義之分。廣義的兒童保護制度和廣義兒童福利制度的含義類似。指現(xiàn)代福利國家為改善兒童狀況，促進兒童福利的所有制度安排。狹義的兒童保護指國家通過一系列的制度安排，包括社會救助、法庭命令、法律訴訟、社會服務和替代性養(yǎng)護等措施，對受到和可能受到暴力、忽視、遺棄、虐待和其他形式傷害的兒童提供的救助、保護和服務措施，使兒童能夠在安全的環(huán)境中成長。①尚曉援：《兒童保護制度的基本要素》，《社會福利（理論版）》，2014（8）。從國際經驗來看，發(fā)達國家的兒童保護在采用廣義還是狹義的概念界定上存在區(qū)別，突出體現(xiàn)為各國兒童保護制度建設中對國家、家庭、兒童角色的不同界定，以及相應表現(xiàn)出的不同取向（orientation）?？疾彀l(fā)達國家兒童保護的取向變遷與理念基礎，有利于我國學界和政策決策者抓住兒童保護的核心問題，明確未來兒童保護相關政策的發(fā)展方向。

二、兒童保護制度的取向變遷：國際經驗與發(fā)展趨勢

上世紀90年代，根據(jù)國家、家庭在兒童養(yǎng)育與保護工作中的不同關系和角色設定，吉爾伯特（Gilbert）等學者將歐美兒童保護分為兩種類型，一種為兒童保護取向（child protection），一種為家庭服務取向（family service）。①----: Conclusion- A Comparative Perspective. In Neil Gilbert edited. Combating Child Abuse International perspectives and Trends. New York & Oxford: Oxford University Press, 1997, p232-240.前者揭示了狹義兒童保護界定下的相關政策與實踐特征，代表國家為美國、英國、加拿大等英語系國家；后者更接近于廣義兒童保護界定下的政策構成，代表國家包括瑞典、丹麥、芬蘭、比利時、荷蘭、德國。兒童保護取向下，國家主要關注位于高風險的一小部分兒童，將兒童不當對待視為父母過錯，強調政府通過司法途徑對高危家庭進行干涉，保護兒童免受傷害。此種模式下，政府干預通常為強制性的，與父母表現(xiàn)為對立關系。家庭服務取向下，國家將兒童不當對待視為家庭功能失調的結果，認為家庭功能失調由社會和心理因素導致，可以由國家通過對兒童和父母提供支持性、自愿參與的治療性服務加以修正。②----: Conclusion- A Comparative Perspective. In Neil Gilbert edited. Combating Child Abuse International perspectives and Trends. New York & Oxford: Oxford University Press, 1997, p232-240.這些國家通常建立了完備的家庭支持服務體系，包括育兒假，對于兒童照護的經濟支持、對于父母廣泛提供的咨詢和支持服務等。國家與父母為合作伙伴關系。

自20世紀90年代以來，針對實踐中的問題，各國均對兒童保護政策進行了持續(xù)變革。吉爾伯特等西方社會福利學者的追蹤研究表明，受社會投資國家理念（social investment state）以及強調兒童權利的個人化（individualization）思潮推動，之前被識別為兒童保護取向的國家已經采用了一些家庭服務的因素，與此同時，家庭服務導向的國家也在兒童保護方面做出了切實努力。如美、加等國上世紀90年代以來逐漸建立起區(qū)別回應系統(tǒng)（differential response systems），在傳統(tǒng)對家庭強制調查之外提供更加支持性的干預路徑并不斷予以改進；③Healy K, Gai H, Venables J, et al. Collaborating with Families in Differential Responses: Practitioners’ Views. Child & Family Social Work,2016, 21(3): 328-338.歐洲國家亦從強調兒童個體權利、早期干預等多方面加強其兒童保護工作。④Spratt T,Nett J, Bromfield L, et al. Child Protection in Europe: Development of an International Cross-Comparison Model to Inform National Policies and Practices. British Journal of Social Work, 2015, 45(5): 1580.基于以上變化，吉爾伯特等學者認為歐美兒童保護出現(xiàn)了一個新的取向（orientation）：兒童焦點導向（child-focused orientation）。⑤Gilbert, Neil, Nigel Parton, and Marit Skivenes.Changing Patterns of Response and Emerging Orientations. In Neil Gilbert, Nigel Parton, and Marit Skivenes edited, Child Protection Systems-International Trends and Orientations. New York: Oxford University Press, 2011, p243-257.這一取向將兒童視為與國家有獨立關系的個人，或者說視其為家庭中的獨立存在，因而不同于家庭服務取向。且將兒童權利置于父母權利之上，強調父母作為照顧者的責任。另一方面，這一取向也不局限于對兒童遭受傷害或虐待的狹窄關切，而是關注兒童的整體發(fā)展和福祉。在這一取向的政策環(huán)境下，如果國家認為存在可能影響兒童發(fā)展的情況，將尋求提供支持或者/和強制性干預措施；強調國家在提供早期干預和預防服務方面應承擔更多責任；并且，由于認為兒童是獨立于家庭的存在，傾向于推動去家庭化的政策，強化國家的養(yǎng)育責任。國家與父母的關系既是合作伙伴，也可在父母無法履責時及時提供替代養(yǎng)護。

概略而言，兒童焦點取向是在各國將兒童保護取向與家庭服務取向兼容并蓄的趨勢下提出的。這一取向既包含兒童保護與家庭服務取向的一些特征，又體現(xiàn)出新的自有特征，從而成為兒童保護的第三種取向。在國家、家庭和兒童的角色界定這一核心問題上，兒童焦點、兒童保護、家庭服務三種取向有所不同，主要維度比較如下表一。從右到左，這些取向背后的意識形態(tài)從強調政府守門人功能的不干預（laissez-faire）和新自由主義，過渡到致力于推動去家庭化的社會民主主義。之所以稱其為取向，而非模型，是因為很多國家的兒童政策并非呈現(xiàn)出某單一取向的特征，而是多種取向的混合體。①Gilbert, Neil, Nigel Parton, and Marit Skivenes.Changing Patterns of Response and Emerging Orientations. In Neil Gilbert, Nigel Parton, and Marit Skivenes edited, Child Protection Systems-International Trends and Orientations. New York: Oxford University Press, 2011, p243-257.

表一：兒童保護中國家、兒童與家庭的角色：兒童焦點、家庭服務、和兒童保護取向的比較

三、國際兒童保護比較研究對中國的啟示：一個七維度的分析框架

吉爾伯特等西方學者對于兒童保護取向的分類，是基于對各國兒童保護制度在七個主要維度的比較而得，包括：干預驅動力、國家角色、問題界定、干預模式、干預目標、國家和父母關系、以及父母和兒童權利平衡。這七個維度決定了國家、家庭、兒童的各自角色設定。筆者認為，這七個維度構成了兒童保護政策制定者需要考慮的核心要素，也為研究者提供了一個分析框架。

干預的驅動力考察國家建立兒童保護制度的初衷。如表一所示，發(fā)達國家的驅動力可能來自對于兒童需要和社會投資的關注，也可能是認識到家庭需要支持，或者認為監(jiān)護人存在不當對待兒童的行為。國家角色維度考察國家相對于父母在兒童養(yǎng)育中的角色。問題界定維度考察政策決策者對兒童問題出現(xiàn)原因及其重要性的定性或總體判斷，比如兒童焦點導向將兒童問題視為兒童發(fā)展不公的問題，兒童保護導向將兒童問題視為家長的個人行為偏差問題，家庭服務導向將兒童問題視為社會心理制約比如貧困、體制、種族的結果。干預模式考察不同國家兒童保護的具體措施，突出表現(xiàn)為強制司法干預為主、家庭需求評估和服務為主、以及需求評估和早期干預為主三種取向。干預目標考察國家兒童保護政策的目標，當前發(fā)達國家的目標從消極到積極，表現(xiàn)為兒童保護取向下的避免兒童傷害，家庭服務取向下重視維護家庭團結和預防傷害，以及兒童焦點取向下的通過社會投資和機會平等推動兒童福利整體發(fā)展。父母和兒童權利平衡維度考察兒童保護工作中，對父母育兒自主權和兒童受保護權孰輕孰重的考量。相較而言，兒童焦點和兒童保護取向更加強調兒童利益，兒童權利優(yōu)于父母權利。家庭服務取向重視原生家庭的維護，實質是將父母權利置于兒童權利之上。

七個維度之間并非完全獨立，而是相互聯(lián)系：國家的干預驅動力與其對問題的界定相互影響；對于兒童保護問題的界定，又會影響具體干預模式和干預目標的設定；國家在兒童保護中的角色界定很大程度上取決于國家與父母在育兒事務上的權責分配，而這一權責分配又會受到國家應如何協(xié)調父母權利和兒童權利這一問題的制約。

四、我國兒童保護的七維度分析：兒童保護、家庭服務還是兒童焦點取向？

以下將結合我國兒童保護政策文件與試點經驗，從西方學者提出的兒童保護制度建設的七個核心維度逐一探討，分析我國兒童保護中國家、家庭、兒童的角色設定。

（一）干預的驅動力

我國1992 年成為聯(lián)合國《兒童權利公約》簽約國，兒童權利的觀點得到認可和支持。此外，我國政府亦重視兒童教育與投資，比如《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》即指出“今天的兒童是二十一世紀的主人，兒童的生存、保護和發(fā)展是提高人口素質的基礎，是人類未來發(fā)展的先決條件…兒童的健康成長關系到祖國的前途命運?！雹賴鴦赵海壕攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要（1992），http://law.lawtime.cn/d608339613433.html，2018年5月27日。類似觀點在之后的兒童發(fā)展綱要中亦得到保留和強調。②國務院：中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年），http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/05/content_149164.htm，2018年5月27日；國務院：中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年），http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，2018年5月27日。從這些基礎理念來看，我國兒童保護政策的驅動力應與兒童焦點取向較為接近。然而，社會投資和兒童權利理念對于現(xiàn)實政策進展的指導力度，受到我國特定社會文化環(huán)境和歷史發(fā)展階段的制約。事實上，我國政府1992年即簽署聯(lián)合國兒童權利公約，而密集的兒童保護政策的出臺卻在近幾年，比如2013年，民政部出臺未成年社會保護試點方案，意味著兒童保護被正式納入政策議程，2014年，民政部出臺文件進一步開展試點工作。③民政部：關于開展未成年人社會保護試點工作的通知（2013），http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2401998.htm；民政部：關于開展第二批全國未成年人社會保護試點工作的通知，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/jx2014082008465027502750.shtml，2018年5月27日。這一趨勢提醒我們應對近年來我國兒童保護政策所處特定社會環(huán)境予以關注，以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展的直接驅動力。

回顧近年來兒童保護政策出臺前后的社會環(huán)境，可以發(fā)現(xiàn)，2000年以來，國家整體社會福利政策出現(xiàn)重大發(fā)展。我國政府對于民生問題日益關注，醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等制度逐步覆蓋全民。④王紹光:《中國仍然是低福利國家嗎？》，《學術研究》，2013（11）。且民政部于2007年前后提出適度普惠型社會福利的概念，國家開始建設覆蓋全民的社會福利體系。這為兒童保護的發(fā)展提供了良好的政治環(huán)境。此外，近年來媒體頻繁報道各種兒童基本權益受損案例，比如留守兒童悶死垃圾箱、袁厲害收養(yǎng)孤兒失火致死、南京女童餓死事件、南京養(yǎng)母虐兒案等。這些慘劇經媒體報道，均引起廣泛社會公憤，推動政府研究出臺相應政策措施。

以上分析表明，進入新世紀以來，國家經濟實力增強以及對于社會福利的重視為兒童保護政策發(fā)展提供良好物質和政治環(huán)境，媒體對于個別兒童遭受嚴重傷害甚至死亡等案例的報道則構成兒童保護政策發(fā)展的催化劑。而媒體報道的個案均是兒童因父母喪失、吸毒、或外出打工等原因，被虐待或嚴重忽視，導致生命安全受到威脅、甚至死亡。公眾對于這些悲劇的關切，以及政府部門隨后開展的政策反應，說明當前我國兒童保護最基本的驅動力在于認識到相當數(shù)量兒童面臨嚴重風險，需要國家干預。從這一點來看，我國兒童保護的驅動力更加接近于兒童保護取向。

（二）國家角色

雖然我國兒童保護政策近年來表現(xiàn)出較大進展，但學者多認為，在國家、家庭與兒童的關系上，家庭仍被賦予了最主要責任；國家的關注點主要在于滿足孤殘、流浪兒童等特殊群體的基本生存需求。①李迎生、袁小平:《新時期兒童社會保護體系建設：背景、挑戰(zhàn)與展望》，《社會建設》，2014（1）。筆者同意這一觀點。當前國家角色更接近于兒童保護取向，也即擔任守門人的角色，致力于解決處于各種形式困境當中兒童的生存問題，保護其基本權利。這一點可從下文關于國家干預模式、干預目標、國家與父母關系的分析中得到更具體的體現(xiàn)。

（三）問題界定

2013年，民政部出臺未成年人社會保護試點方案，2014年，進一步開展試點工作。從民政部關于試點工作的指導文件來看，之所以需要探索未成年人社會保護制度，是因為“受經濟貧困、監(jiān)護缺失、家庭暴力、教育失當?shù)扔绊?，一些未成年人遇到了生存困難、監(jiān)護困境和成長障礙”。②民政部：關于開展未成年人社會保護試點工作的通知（2013），http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2401998.htm，2018年5月27日。昆山市民政局:《“四大新招”力推困境兒童保護救助工作》，《中國民政》，2016（12）；門建林:《安徽蚌埠市：“四個推進”助力未成年人社會保護試點工作》，《社會福利》，2016（4）；葉蓓:《創(chuàng)新中突破 探索中前行-湖北荊州市未成年人社會保護試點工作探索》，《社會福利》，2013（12）。這一問題界定中所提到的經濟貧困可視為社會因素，而后面的家庭暴力、教育失當則更偏向于將兒童問題歸因為家長的個人問題。由此可以判斷，我國政府對于兒童保護的問題界定，既含有家庭服務取向下關注社會體制因素的不利影響，又包含兒童保護取向下對父母個人心理、不當行為的考慮。

（四）干預模式

由于我國兒童保護對象類型多樣，包括流浪兒童、因監(jiān)護人服刑、吸毒、重病重殘等原因事實上無人撫養(yǎng)的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遺棄等侵害的未成年人，缺乏有效關愛的留守流動未成年人，因家庭貧困難以順利成長的未成年人，以及自身遭遇重病重殘等特殊困難的未成年人。2014年民政部關于兒童保護試點的通知中，指出通過建立風險評估、實施分類幫扶的方式予以干預。從當前試點地區(qū)的實踐來看，主要的工作包括③白善舵:《安徽五河縣：部署未成年社會保護試點工作》，《社會福利》，2015（9）。：（1）出臺未成年人保護試點專門文件，成立未成年人保護領導小組。（2）建立未成年人保護工作網(wǎng)絡，通常包括市、區(qū)縣兒童福利中心/站，社區(qū)或村設立兒童福利辦公室或指定專門未保專干；其中，社區(qū)層次人員在監(jiān)測、報告、摸底、動態(tài)追蹤困境兒童方面承擔重要任務。市區(qū)未成年保護單位負責規(guī)劃、指導、服務協(xié)調等。（3）建立兒童保護問題的發(fā)現(xiàn)機制：包括通過社區(qū)未保專干的排查、摸底，發(fā)現(xiàn)隱藏問題；設立咨詢舉報熱線，社區(qū)未保機構和熱線均接受家長和兒童主動求助;同時，強化醫(yī)生、教師、社區(qū)工作者等的報告義務，開始探索建立強制報告制度，但具體規(guī)定比如違反強制報告義務的罰則等仍有待細化。①中華人民共和國反家庭暴力法，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov國家衛(wèi)生計生委：關于做好農村留守兒童健康關愛工作的通知，http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076670.htm;（4）探索建立兒童需求與風險評估工具、探索建立困境兒童的數(shù)據(jù)庫。（5）對于發(fā)現(xiàn)的權益受損兒童，根據(jù)分類施救原則予以幫扶。包括提供家庭教育與心理輔導、其他相關福利服務轉介、以及問題嚴重時提供替代性養(yǎng)護或通過司法干預申請撤銷監(jiān)護權。（6）注重與民間組織的合作，包括民間專業(yè)社工機構、大學科研機構。通過政府購買服務方式調動社會資源，開展服務項目。

以上政策規(guī)定和試點經驗顯示，我國正在探索的兒童保護的干預模式既包含兒童保護取向中調查/法律規(guī)制的內容，如對嚴重侵害兒童權益的監(jiān)護人實施行政和司法干預，提供替代養(yǎng)護或轉移監(jiān)護權；也包含一些家庭服務取向下的需求評估和治療性服務的內容，比如對于社區(qū)兒童狀況進行排查、接受主動求助，對重點兒童及其家庭進行走訪和風險評估，并提供相應服務或轉介。

（五）干預目標

根據(jù)2013、2014年民政部關于開展未成年人社會保護試點工作的通知文件，兒童保護試點的目的在于維護困境兒童的合法權益。困境兒童合法權益獲得維護的內容和程度，則與實踐中干預和服務提供的廣度與力度有關。

司法干預方面，由于我國兒童保護法律操作性不強、以及替代性養(yǎng)育措施的缺乏，司法實踐中對于嚴重侵害兒童權益的監(jiān)護人，鮮少剝奪監(jiān)護權并提供替代養(yǎng)護或其他永久安排。②錢曉峰:《兒童虐待國家干預機制的構建》，《預防青少年犯罪研究》，2014（6）。這種情況下，家庭需求評估和治療性服務、以及臨時替代性照料的提供至關重要。這也是兒童保護服務的核心內容。但是，試點地區(qū)的實踐表明，這些方面雖有初步進展但是依然問題重重：③彭文潔、朱勇:《湖北?。褐泵嬷萍s因素完善未成年人社會保護試點工作》，《社會福利》，2016（3）。第一，雖然試點地區(qū)普遍建立起了基層兒童保護的專門工作人員隊伍，但兒童保護服務人員的數(shù)量和專業(yè)性缺乏。第二，家庭需求和兒童風險評估工具和標準尚待提高。我國困境兒童包含多種類型，試點中，不同類別困境未成年人的分類存在困難，專業(yè)評估和干預幫扶措施不夠細化。第三，為了提高服務的專業(yè)性，當前政府部門的策略之一為加強與社會組織尤其是專業(yè)社工組織的合作。但是，提供專業(yè)家庭干預服務的專業(yè)社會組織匱乏，且呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異。發(fā)達城市地區(qū)較多，欠發(fā)達地區(qū)和農村較少甚至沒有。

可見，雖然我國兒童保護政策文件中明確表示兒童保護的目標為保護兒童權益，最終結果恐怕如同其他學者指出的，當前重點在于為孤殘、流浪兒童等特殊兒童提供基本生存保護，以維護生存權為主。④李迎生、袁小平:《新時期兒童社會保護體系建設：背景、挑戰(zhàn)與展望》，《社會建設》，2014（1）。這與兒童保護取向下的保護兒童安全、減少傷害的目標基本相似。兒童更高層次的權益維護比如發(fā)展權、社會參與權等尚未獲得足夠資源和手段加以維護。

（六）國家與父母的關系

兒童保護取向下，國家將兒童問題歸因于父母存在的各種不當行為或問題，傾向于對違規(guī)父母進行強制干預，雙方為對立關系；家庭服務取向下，國家將父母視為合作伙伴，強調通過提供各種家庭服務，與父母共同分擔育兒責任。兒童焦點取向下，國家在提供家庭服務、與父母共同養(yǎng)育兒童的同時，亦在家庭無法承擔育兒責任時，及時采取強制性干預和提供替代服務，二者關系為合作與替代雙重成分。雖然不同取向下國家與父母的關系有別，但發(fā)達國家的兒童保護立法普遍接受國家親權原則，也即國家公權力對父母自然親權的干預，強調在父母或者法定監(jiān)護人沒有或不能適當履行監(jiān)管和保護職責時，國家支持、監(jiān)督乃至代替父母或者法定監(jiān)護人對未成年人進行監(jiān)管和保護。①童小軍：《國家親權視角下的兒童福利制度建設》，《中國青年社會科學》，2018（2）。

檢視我國在兒童養(yǎng)育方面的國家與父母關系，可以發(fā)現(xiàn)，長期以來國家采取了一種與以上三種取向均不同的選擇。簡單而言，即為放任不管，充分強調家庭的育兒責任，國家在兒童養(yǎng)育中處于角色缺位狀態(tài)。首先，我國替代性養(yǎng)護服務缺乏，僅對于孤兒通過兒童福利院提供集中養(yǎng)護服務。其次，在家庭無法正常履行育兒責任時，比如虐待、忽視兒童，未建立起有效制度予以干預，一般僅在出現(xiàn)嚴重致殘致死案例時，予以司法干預。再次，家庭政策在我國發(fā)展程度不高。一般而言，家庭政策是指通過制度、項目、服務等影響家庭功能和家庭福利的政策。②何歡：《美國家庭政策的經驗和啟示》，《清華大學學報》，2013（1）。家庭政策有廣義與狹義之分，但無論何種定義的家庭政策，針對家庭養(yǎng)育兒童提供的服務和支持均被包含其中。③陳衛(wèi)民：《我國家庭政策的發(fā)展路徑與目標選擇》，《人口研究》，2012（4）。由于兒童養(yǎng)育是家庭責任的重要部分，西方福利國家尤其是斯堪的納維亞國家，家庭政策中多包含兒童津貼、免費或低價的兒童照護、育兒假等內容。然而，在我國，類似育兒支持服務基本不存在或力度很小。④馬春華：《重構國家和青年家庭之間的契約：兒童養(yǎng)育責任的集體分擔》，《青年研究》，2015（4）。

以上分析表明，我國國家和父母在兒童養(yǎng)育方面的責任劃分失衡。國家未能為家庭提供育兒支持，且未能對風險中兒童提供及時干預與替代養(yǎng)護的兜底機制。后者表明國家親權這一重要理念在我國的貫徹亟待深入。⑤顏湘穎：《國家親權理念的植入、困境與突破——以棄嬰“安全島”的爭議為視角》，《中國青年社會科學》, 2017(1)。近年來，學界對于國家親權理念的必要性研究增多。⑥童小軍：《國家親權視角下的兒童福利制度建設》，《中國青年社會科學》，2018（2）。國家的養(yǎng)育責任，尤其是為有需要兒童提供替代性養(yǎng)育服務的責任獲得重視。我國政府逐漸開始重塑與父母的關系。首先，《中國兒童發(fā)展綱要2011-2020》、《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》明確了家庭監(jiān)護無法保障時，國家應承擔監(jiān)護責任；加強通過未成年人保護中心、兒童福利院為需要的兒童提供臨時照料、長期照料或安排收養(yǎng)。其次，開始探索提供瞄準性的針對特定弱勢兒童及其家庭的服務。比如前文提到的建立困境兒童的發(fā)現(xiàn)機制、針對監(jiān)護失當家庭提供育兒指導、咨詢服務。再如，針對學前教育服務的不足，中央財政提供專項經費，支持農村等困難地區(qū)擴大學前教育供給、為家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童提供入園資助。⑦財政部、教育部：中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法（2015），http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/wg201508/201601/t20160107_1645712.html，2018年05月27日。此外，2011年，以貧困地區(qū)和家庭經濟困難學生為重點，啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，為貧困兒童提供營養(yǎng)餐，2017年該計劃將覆蓋全部國家扶貧開發(fā)重點縣。①教育部：關于農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施情況的報告，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201703/t20170302_297934.html，2018年5月27日。雖 有進展 普惠性的家庭服務看似不是當前關注重點。近期及可預見的將來，育兒支持政策的目標仍然將聚焦各種困境兒童或貧困地區(qū)兒童的基本需求。這與我國發(fā)展階段和人口狀況有關，包括人口規(guī)模龐大、經濟和社會發(fā)展均有待加強，推動決策者將有限資源集中于主要矛盾和問題，以維護弱勢兒童基本權益和社會穩(wěn)定。

（七）父母和兒童的權利平衡

兒童保護政策的一個核心維度為如何平衡父母和子女的權利。對二者關系的處理可從兩個關鍵環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)：包括在何種情況下國家提供強制干預，以及在何種情況下剝奪父母監(jiān)護權。提供強制干預、剝奪父母監(jiān)護權的門檻越低，父母和家庭的育兒權利將受到更多限制和約束，兒童權利獲得更多優(yōu)先權。

我國傳統(tǒng)文化強調家庭自治，養(yǎng)育兒童被視為家庭責任和事務；此外，我國傳統(tǒng)文化強調父母對子女的絕對權威以及子女的服從義務，“不打不成器”“棍棒之下出孝子”直至今日仍被許多人認可，父母對子女的暴力行為常被合理化為管教權力。②喬東平、謝倩雯：《中西方“兒童虐待”認識差異的邏輯根源》，《江蘇社會科學》，2015（1）。近年來被媒體熱炒的“虎媽狼爸”也某種程度上反映了大眾對權威型教養(yǎng)方式的認可。③程廣鑫：《關于虎媽狼爸的社會學分析——以家庭教育對兒童社會化影響為視角》，《學理論》，2013（27）。這一文化環(huán)境下，家庭自治和父母的育兒權力被置于兒童權益之上，且國家和社會對于父母懲戒子女行為具有較高容忍度，鮮少予以干預。這一點可從給我國的司法實踐中得到明顯體現(xiàn)。我國刑法對于虐待罪的量刑偏輕，并且對于兒童虐待在總體上采取的是‘不告不理’的消極立場；雖然2014年的《刑法修正案（九）》（草案）對虐待罪“告訴才處理”的方式進行了限縮，但缺乏操作性。④喬東平、謝倩雯：《中西方“兒童虐待”認識差異的邏輯根源》，《江蘇社會科學》，2015（1）。 李文軍：《虐童行為刑法規(guī)制的困境及其解決》，《青年研究》，2015（2）。此外，家庭內部更多地講人倫和感情，對于家庭糾紛，“調解”成為重要的司法傳統(tǒng)，這是司法機關一般不剝奪父母監(jiān)護權的原因之一，即使《未成年人保護法》規(guī)定可以剝奪侵權父母的監(jiān)護權，實踐中也難以執(zhí)行。⑤

近年來，國家加強了對家庭侵害兒童權益的干預，兒童權利開始獲得重視?！吨袊鴥和l(fā)展綱要2011-2020》在關于監(jiān)護權的條款中寫明，“完善并落實不履行監(jiān)護職責或嚴重侵害被監(jiān)護兒童權益的父母或其他監(jiān)護人資格撤銷的法律制度”，明確了家庭監(jiān)護為主、國家監(jiān)護為補充的制度。2014年最高法等出臺《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，對公安機關進行強制調查干預包括撤銷監(jiān)護人資格給出專門說明。此外，對于家庭暴力的司法干預力度加強。最高法等四部門于2015年3月4日聯(lián)合發(fā)布了我國首份反家暴意見《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》。該意見明確了對家庭暴力加強司法干預，虐待可按故意傷害罪或者故意殺人罪定罪處罰。

實踐方面，近期媒體報道剝奪父母監(jiān)護權案例開始增多。⑥婁銀生、夏友峰、吳磊：全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格案宣判，http://wxbhfy.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1552825.shtml；秦妍、張源源：南京首例撤銷監(jiān)護權案宣判生母失去監(jiān)護權，http://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309614107962372199145；張建亞、張偉：全國首例異地撤銷監(jiān)護權案宣判：剝奪失職父母監(jiān)護權，http://wemedia.ifeng.com/17592843/wemedia.shtml，2018年5月27日。但是總體來看，我國對于公安、司法機關介入進行強制干預、甚至撤銷監(jiān)護權的規(guī)定，適用情況為對兒童造成嚴重傷害的案例。其他未構成嚴重傷害的，還是傾向于提供家庭支持，促進家庭功能完善和育兒職能履行。因而，國家對于父母和兒童權利關系的處理，更接近于家庭服務導向下，對父母權利和家庭完整性的重視優(yōu)于兒童權利保護。

五、討論：我國兒童保護的取向、特色與發(fā)展建議

發(fā)達國家兒童保護的發(fā)展趨勢表明，狹義兒童保護與廣義兒童保護并非互不兼容，反而在近年來體現(xiàn)出相互融合的趨勢。采用狹義兒童保護的國家如美國、加拿大等均開始擴展家庭服務內容，從而一定程度上體現(xiàn)出廣義兒童保護的特征。與此同時，傳統(tǒng)家庭服務取向國家在提供家庭服務之外，亦普遍加強了針對處于風險中兒童的保護服務。認識到這一發(fā)展趨勢，西方學者對于發(fā)達國家兒童保護取向的分類，從上世紀90年代提出的分別代表狹義和廣義兒童保護界定的兒童保護、家庭服務取向，到近些年提出同時包含狹義與廣義兒童保護要素的第三種取向，也即兒童焦點取向。

我國的兒童保護制度建設還處于起始階段。從當前政策和試點地區(qū)經驗來看，我國兒童保護體現(xiàn)出多種取向的混合特征。簡單而言，兒童保護的理念，更接近于兒童焦點取向，傾向于滿足兒童需要和對兒童進行社會投資。而在實踐中，受制于經濟條件和社會發(fā)展階段，兒童保護的問題界定和干預模式則體現(xiàn)為兒童保護和家庭服務取向的混合體，認為兒童問題的出現(xiàn)既有體制原因亦與家庭成員個人因素有關，干預模式既包括家庭服務成分也包括強制公安司法干預；干預目標在相關法規(guī)中界定為保護兒童權益，但當前實踐中目標重點在于保護兒童的基本生存權和免受傷害，接近于兒童保護取向。在國家和家庭的關系上，呈現(xiàn)出不同于發(fā)達國家所有三種取向的特征，也即國家角色長期處于缺位狀態(tài)，近年來才開始通過兒童保護政策加強監(jiān)管和服務家庭的角色。在父母和兒童的關系上，強調家庭的自治和完整性，若非對兒童安全造成嚴重傷害，較少考慮強制和司法干預，對于父母權利的重視看似優(yōu)于兒童受保護的權利。此外，受制于當前家庭服務能力的缺乏、以及社會福利整體發(fā)展不足，國家在兒童保護中扮演的角色更接近于兒童保護取向下的守門人、以保護兒童基本安全為主要任務。

總體來看，雖然與很多發(fā)達國家一樣，我國政府簽署了聯(lián)合國兒童權利公約，亦重視對兒童的社會投資，但是受制于發(fā)展階段和資源可得性，當前實踐中的兒童保護更偏向于兒童保護取向，也即主要關注各類困境兒童的基本權益維護，基本屬于狹義兒童保護的范疇。這構成現(xiàn)階段我國兒童福利制度的主要特征。①中國公益研究院：《建立保護型現(xiàn)代兒童福利體系》，中國公益研究院與聯(lián)合國兒童基金會， 2016。這一取向在維護困境兒童基本權益、尤其是生存權方面發(fā)揮重要作用。但是國際經驗表明，狹義兒童保護政策的效果并不理想。②UNICEF Office of Research.Building the Future: Children and the Sustainable Development Goals in Rich Countries. Innocenti Report Card 14, UNICEF Office of Research - Innocenti, Florence, 2017.綜合狹義兒童保護與廣義兒童保護要素的兒童焦點取向才是未來發(fā)展趨勢?；谖覈斍霸圏c中的問題以及發(fā)達國家的經驗，建議在繼續(xù)推進狹義兒童保護的同時，還應持有廣義兒童保護的視角，盡可能擴展普惠兒童福利和家庭服務,構建兒童焦點取向的兒童保護體系。具體建議如下：

其一，加大兒童保護核心服務的發(fā)展，包括對處于風險中兒童的甄別機制、需求評估機制，對于監(jiān)護失當家庭及時提供教育指導、隨訪監(jiān)督、替代性照料，以及必要時采取強制措施。這就要求應盡快在部級層面建立兒童保護的專門部門、加大兒童保護財政投入、明確基層主管機構和工作機制、加大對于一線兒童保護部門的人力資源配置和培訓。①喬東平：《地方政府兒童保護主管機構建設研究-基于A縣和B市的兒童保護試點實踐》，《社會建設》, 2016-3(2).李迎生、袁小平：《新時期兒童社會保護體系建設：背景、挑戰(zhàn)與展望》，《社會建設》，2014（1）;陸士楨：《從福利服務視角看我國未成年人保護》，《中國青年政治學院學報》，2014（1）。

其二，加強瞄準性福利服務，削減弱勢兒童群體所面臨的風險因素。其他國家的經驗表明，社會經濟邊緣化（比如貧困、失業(yè)、教育水平低下）、單親家庭、社會支持缺乏、或父母存在家庭暴力、藥物或酒精濫用、具有精神疾病等是兒童受到忽視和傷害的常見風險因素。②Patwardhan, Irina, Kristin Duppong Hurley, Ronald W. Thompson, Walter A. Mason, and Jay L. Ringle, Child Maltreatment as a Function of Cumulative Family Risk: Findings from the Intensive Family Preservation Program. Child Abuse & Neglect, 2017 (70): 92-99.對此，應完善兒童保護工作人員與相關福利服務的轉介機制，提高對于貧困、失業(yè)、精殘家庭的福利救助水平，發(fā)展對父母不當行為的矯治與心理干預服務，削減兒童所面臨的風險因素。

其三、選擇關鍵項目、推進適度普惠兒童福利的發(fā)展。我國于2013年提出發(fā)展適度普惠兒童福利。雖然在我國當前發(fā)展階段，不可能如歐洲一些發(fā)達國家為家庭提供普遍性的育兒津貼、育兒假等去家庭化政策，但應在保障兒童生存權、發(fā)展權的關鍵項目上做出努力。建議優(yōu)先推動學齡前兒童的早期照顧和教育服務，包括3歲前幼兒的早期照顧服務。歐美發(fā)達國家已有大量證據(jù)表明，高質量的早期照顧與家庭服務對于兒童入學后的學習、成年后的就業(yè)、社會融合表現(xiàn)具有正面作用，尤其是對于弱勢家庭的兒童，具有減少社會劣勢促進平等的作用。③Esping-Andersen,Gosta, Irwin Garfinkel, Wen-Jui Han, Katherine Magnuson, Sander Wagner, and Jane Waldfogel. Child Care and School Performance in Denmark and the United States. Children and Youth Services Review, 2012, 34(3): 576-589.推進兒童社會照顧體系，亦有助于應對我國社會轉型背景下因人口流動、社會競爭加劇、家庭照顧能力缺失導致的流浪、留守等類型的兒童所普遍面臨的兒童忽視問題。④鄧鎖：《從家庭補償?shù)缴鐣疹櫍簝和＠叩陌l(fā)展路徑分析》，《社會建設》，2016（2）。

其四、培育、動員社會組織參與兒童保護，加強服務的專業(yè)性和多樣性，彌補政府力量的不足。包括為有需要的家庭提供心理咨詢、行為治療、替代性養(yǎng)育服務等。美國等國的實踐表明，各國兒童保護服務中民間包括非營利、營利部門均發(fā)揮重要作用，尤其在寄養(yǎng)等臨時看護措施的提供上。

其五、在重視家庭支持與服務的同時，積極而審慎地開展監(jiān)護權轉移的探索和司法實踐。國外經驗表明，家庭修復不可能時，應及時轉移兒童監(jiān)護權，以避免慘劇發(fā)生。長期以來，我國法律中雖有剝奪監(jiān)護權的條款，但實踐中鮮少采用。2014年最高法等出臺《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》明確了剝奪監(jiān)護權的七種情形，但是具體標準比如對兒童造成嚴重傷害的“嚴重”如何界定，還需在實踐中繼續(xù)探索明確。此外，這一工作的進展亦有賴于前述兒童保護核心機制包括兒童不當對待的報告、發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測及處理機制的系統(tǒng)構建與完善。

六、未來研究建議

本文所應用的兒童保護七維度分析框架，涵蓋了兒童保護的核心要素，有利于我們深入審視我國兒童保護制度中國家、家庭及兒童的角色定位。本文就此七維度的分析僅做拋磚引玉，希望引發(fā)更多學者和決策者對于我國兒童保護關鍵問題的深入思考。首先，由于本文的分析主要著眼于我國兒童保護整體，建議今后可以應用該分析框架，就特定類別兒童或某一特定兒童保護政策、或對七維度中的某一特定維度展開更深入具體的分析。此外，我國的兒童保護制度建設還處于改革發(fā)展階段，今后可圍繞這七個關鍵維度做更多一手數(shù)據(jù)收集，以持續(xù)追蹤和探討我國兒童保護中家庭、國家的關系塑造以及達致兒童最大利益的政策路徑。