2017年預(yù)算法治研究綜述

王玉華,張獻(xiàn)勇

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺 264005)

一、2017年召開的主要學(xué)術(shù)會議

4月15日,全國政府預(yù)算研究會第四屆年會暨“中期視野的預(yù)算管理制度改革”學(xué)術(shù)研討會在東北財經(jīng)大學(xué)舉行。70余位專家學(xué)者就中期預(yù)算、績效預(yù)算、人大預(yù)算審查監(jiān)督、地方政府債務(wù)管理、現(xiàn)代預(yù)算制度、預(yù)算公開等話題展開熱烈研討。

5月7日,由中國財政科學(xué)研究院、中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會主辦,中政智信(北京)經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司承辦的“中國預(yù)算績效管理論壇(2017)——績效預(yù)算與政府治理專題研討會”在北京落幕。會議圍繞“績效預(yù)算能為政府治理創(chuàng)造價值么”“政府治理的新理念如何升華”“他山之石可以攻玉”“管理工具VS治理機(jī)制”四個單元進(jìn)行了討論。

6月12日,由中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦、零點有數(shù)承辦的“2017績效預(yù)算比較研究國際研討會”在北京召開。眾多的研究者對各國績效預(yù)算實踐與方法、第三方績效評價機(jī)構(gòu)的發(fā)展與未來、不同制度因素對績效預(yù)算改革實踐的影響等績效預(yù)算理論與實踐的相關(guān)前沿問題開展廣泛的交流。

9月16日,《預(yù)算法》實施后基建投資預(yù)算管理專家研討會暨中國法學(xué)會2017年第23期(總第98期)立法專家咨詢會在南昌召開。專家會前對《預(yù)算法》實施后基建投資預(yù)算管理問題的背景材料進(jìn)行了認(rèn)真審讀,會上逐一發(fā)表了意見,對重點問題進(jìn)行了深入討論。

11月26日,由上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心、人民日報《人民周刊》、CEI中國企業(yè)研究所共同主辦的《2017中國財政透明度報告》發(fā)布會暨“構(gòu)建全面規(guī)范透明的預(yù)算制度”全國研討會在上海財經(jīng)大學(xué)召開。與會學(xué)者就我國預(yù)算編制、執(zhí)行的現(xiàn)狀,如何構(gòu)建規(guī)范透明的預(yù)算制度進(jìn)行了交流,同時分享了在推進(jìn)財政信息公開方面的研究經(jīng)驗及思考體會,分析討論了面對挑戰(zhàn),完善和規(guī)范我國預(yù)算制度,特別是透明的預(yù)算制度的路徑和方法。

二、2017年立項的主要研究項目

2017年度立項的國家社科基金項目有:劉增合主持的重點項目“晚清財政管控的制度演進(jìn)與治國理財能力研究”(17AZS008),黎江虹主持的一般項目“央地財政權(quán)責(zé)配置中政府與市場互動機(jī)制研究”(17BFX103),陳治主持的一般項目“國家治理現(xiàn)代化視野下的納稅人預(yù)算參與權(quán)構(gòu)建研究”(17BFX172)。

2017年度立項的教育部人文社會科學(xué)研究一般項目有:王志揚(yáng)主持的規(guī)劃基金項目“地方政府債務(wù)預(yù)算管理理論框架與制度完善研究”(17YJA790074),周美多主持的規(guī)劃基金項目“政府間轉(zhuǎn)移支付預(yù)算過程及其優(yōu)化研究:正式政治與非正式政治的視角”(17YJA810008),龔偉主持的青年基金項目“精準(zhǔn)扶貧導(dǎo)向下公共財政的法律治理模式研究”(17YJC820011)。

2017年度立項的司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目有:周波主持的一般項目“政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分法治化研究”(17SFB2011),江利紅主持的一般項目“政府非稅收入法治化研究”(17SFB2015),吳禮寧主持的中青年項目“預(yù)算權(quán)利配置與規(guī)范的憲法學(xué)研究”(17SFB3009),李慈強(qiáng)主持的中青年項目“財稅法治視野下適格納稅人的法律實現(xiàn)機(jī)制研究”(17SFB3035)。

其他研究項目還有:豆星星主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究自選課題“我國人大預(yù)算審批監(jiān)督程序研究”(CLS(2017)D30),李帥主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究自選課題“新《預(yù)算法》語境下我國地方政府債務(wù)面臨的困境與疏解”(CLS(2017)D102)等。

三、2017年度出版的主要學(xué)術(shù)著作

傅宏宇、張明媚著《預(yù)算法律問題國別研究》[1],在概述預(yù)算法律制度主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上,對英國、日本、美國、法國、日本、丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、挪威、埃及等13個國家的預(yù)算法律制度做了國別研究。此外,還借鑒歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等國際組織的預(yù)算制度范本,對預(yù)算制度的相關(guān)法律問題進(jìn)行了詳盡的介紹和闡述。

韋森著《國家治理體制現(xiàn)代化:稅收法定、預(yù)算法修改與預(yù)算法定》[2],把作者參與審閱、修訂新預(yù)算法案的過程中發(fā)表的文章,整理成書,間接反映了新預(yù)算法案的修訂全過程。

任超著《英國財稅法史研究——從諾曼征服到光榮革命》[3],期望通過對這一時期英國財稅法的梳理和整述,在廓清英國中世紀(jì)財稅法脈絡(luò)和源流的基礎(chǔ)上,找出英國憲政發(fā)展中的稅收法律動因。

朱孔武著《征稅權(quán)、納稅人權(quán)利與代議政治》[4],從征稅權(quán)的憲法哲學(xué)角度分析在現(xiàn)代法治國家,代議制和公民的納稅義務(wù)皆是憲法的產(chǎn)物,認(rèn)為人民不僅是課征賦稅的客體,也是有權(quán)要求國家依正當(dāng)法律程序課稅的權(quán)利主體。

四、2017年度預(yù)算法治研究的主要學(xué)術(shù)觀點

2017年度預(yù)算法治研究的學(xué)術(shù)觀點分布較為廣泛,涵蓋了預(yù)算治理、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算公開、地方債務(wù)、績效預(yù)算等方面。既有對以往年度研究問題的持續(xù)關(guān)注,也呈現(xiàn)了本年度新的研究熱點和關(guān)注視角。

(一)關(guān)于預(yù)算治理與預(yù)算控制

蔣悟真、郭創(chuàng)拓認(rèn)為提升我國預(yù)算治理能力,應(yīng)立足現(xiàn)代預(yù)算的規(guī)范性、民主性和績效性三個維度,在立法、行政和社會之間實現(xiàn)預(yù)算權(quán)配置的平衡,夯實預(yù)算治理的民主基礎(chǔ)并加快抽象的績效向具體的績效轉(zhuǎn)化[5]。陳治認(rèn)為我國在建立預(yù)算法治過程中存在諸多預(yù)算控制機(jī)制失效情形及表現(xiàn),應(yīng)建立與總額控制相契合的預(yù)算程序,將風(fēng)險控制引入預(yù)算管理控制,強(qiáng)化績效控制,實現(xiàn)財政可持續(xù)目標(biāo)[6]。胡明以剖析預(yù)算本身的性質(zhì)為切入點,深入研究預(yù)算效力問題,為構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度提出具體措施[7]。

(二)關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)

王樺宇在比較借鑒西方國家議會預(yù)算審查監(jiān)督方面的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,從推動人大審查監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)行使,深化人大機(jī)關(guān)專題詢問制度和政府首長問責(zé)制等方面,論證了人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的政府全口徑預(yù)決算進(jìn)行審查和監(jiān)督在憲法理念層面和技術(shù)層面均具有充分的正當(dāng)性和妥適的合理性[8]。王逸帥主張加強(qiáng)省級人大對全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督,應(yīng)從改進(jìn)監(jiān)督理念、修訂審查監(jiān)督法律法規(guī)、拓展監(jiān)督能力途徑、科學(xué)編制預(yù)算等多角度進(jìn)行[9]。他還分析了地方人大財政預(yù)算初審的三種模式,認(rèn)為未來的改革應(yīng)采用多元化的初審模式,通過梳理科學(xué)的初審理念、健全多元化參與機(jī)制、強(qiáng)化初審結(jié)果的運用等以推動地方人大實質(zhì)性預(yù)算審查的實現(xiàn)[10]。金燦燦通過對1995年以來105個案例的總結(jié)發(fā)現(xiàn)[11]:法律法規(guī)的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革、監(jiān)督手段的多樣化是影響人大預(yù)算監(jiān)督的主要因素。

(三)關(guān)于預(yù)算公開

汪永福、華國慶主張財政補(bǔ)貼屬于裁量性支出,應(yīng)選擇預(yù)算約束來保障財政補(bǔ)貼支出的規(guī)范化、程序化和透明度[12]。呂凱波等分析了預(yù)算公開在轉(zhuǎn)型期的特點,提出從增加政府財政信息公開供給和保障公民政府信息公開申請兩個方面來提高地方政府的財政透明度[13]。

(四)關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算、司法預(yù)算

杜坤從功能定位的角度分析了如何創(chuàng)建國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算等進(jìn)行銜接的法律機(jī)制問題,認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算兼具資本性和社會性的功能,應(yīng)在資金流動、科目設(shè)置和流轉(zhuǎn)比例方面進(jìn)行科學(xué)設(shè)計[14]。李帥從財政法治的視角,以司法事權(quán)與司法財權(quán)的匹配為核心,主張司法預(yù)算的獨立性以及由中央和省級財政來保障司法預(yù)算[15]。

(五)關(guān)于民生性財政預(yù)算、社會保障預(yù)算

蔣悟真、王齊睿認(rèn)為執(zhí)行民生性財政預(yù)算需要完善的法制保障,要制定關(guān)于民生性財政支出的優(yōu)先位次、民意訴求表達(dá)機(jī)制以及績效問責(zé)和財政激勵等制度,實現(xiàn)民生性財政預(yù)算的政策性向法治化轉(zhuǎn)變[16]。馬海濤、郝曉婧認(rèn)為應(yīng)增加國有資本經(jīng)營預(yù)算的民生化支出,國有資本合理劃撥到社?；馂槊裆С鎏峁┝似鯔C(jī),應(yīng)從總體目標(biāo)和具體設(shè)計等方面進(jìn)行改革[17]。余鵬峰建議社會保障預(yù)算法治化建設(shè)應(yīng)在細(xì)化社會保障權(quán)責(zé)、貫徹全口徑預(yù)算、實施社會保障費改稅、推動財政向民生轉(zhuǎn)型及制定社會保障預(yù)算條例等方面進(jìn)行完善[18]。

(六)關(guān)于事權(quán)劃分、地方預(yù)算與地方債務(wù)

劉劍文等認(rèn)為應(yīng)在法律層面明確各級政府間的事權(quán)劃分并通過法律機(jī)制保障和促進(jìn)各級政府履行事權(quán),分析了事權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn),從事權(quán)實施層面、事權(quán)劃分的制度保障方面以及法定事權(quán)的落實方面提出相應(yīng)的觀點[19]。陳治認(rèn)為預(yù)算法在地方預(yù)算參與方面應(yīng)有針對性地作出自上而下的調(diào)整,克服預(yù)算參與的制度創(chuàng)新障礙,確立預(yù)算參與權(quán)的法定依據(jù)并推廣預(yù)算問責(zé)參與的法治化路徑[20]。張婉蘇認(rèn)為地方政府舉債權(quán)層級化需要合理配置,應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)制度,賦予省市級政府更多的舉債權(quán),建立事權(quán)、財權(quán)和債權(quán)相匹配的層級配置,達(dá)到地方財政預(yù)算權(quán)的適度獨立和地方政府債券市場體系的建立[21]。劉繼峰、曹陽認(rèn)為地方政府債務(wù)的風(fēng)險應(yīng)從行政控制轉(zhuǎn)向規(guī)則控制,實施法律監(jiān)管,注重完善債務(wù)信息公開、風(fēng)險預(yù)警、責(zé)任追究等方面的法律制度[22]。劉劍文、耿穎主張從政府間財政關(guān)系的平衡、法定等理念出發(fā),將法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債全過程,探索地方債的市場化道路和配套機(jī)制,實現(xiàn)地方債治理的現(xiàn)代化[23]。王婷婷從構(gòu)建地方政府性債務(wù)財政責(zé)任的視角,比較相關(guān)國家的制度規(guī)定,提出制定嚴(yán)格的違法舉債追責(zé)制度,切實履行舉債、用債以及償債責(zé)任[24]。

(七)關(guān)于績效預(yù)算

蔣悟真等認(rèn)為績效預(yù)算治理改革不僅需要完善預(yù)算法律法規(guī)體系、明確績效評價結(jié)果與資金配置的關(guān)系、構(gòu)建科學(xué)的財政激勵制度并強(qiáng)化財政問責(zé),更需要體現(xiàn)預(yù)算善治的價值追求[25]。王金秀、梅霞建議預(yù)算績效監(jiān)管工作應(yīng)以績效評價指標(biāo)、方法和標(biāo)準(zhǔn)為重點,改進(jìn)預(yù)算監(jiān)管模式、提升第三方評價機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平、多措并舉推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)管[26]。

(八)關(guān)于預(yù)算比較研究

2017年《財政監(jiān)督》雜志開設(shè)專欄“預(yù)算公開國際比較與借鑒”,連續(xù)刊載了英國、澳大利亞、俄羅斯、印度及日本五國預(yù)算公開的相關(guān)制度介紹與經(jīng)驗[27-31]。周偉選取“一帶一路”沿線國家、政府的預(yù)算透明度情況,對預(yù)算公開指數(shù)、公眾參與、監(jiān)管情況進(jìn)行了介紹[32]。

(九)其他問題

呂鋮鋼主張應(yīng)建立和完善預(yù)算的可訴性制度,通過司法能動主義矯正政府的預(yù)算背信行為,既可以確保預(yù)算監(jiān)督中的公眾參與,也可以震懾政府在預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范行為[33]。

五、2018年預(yù)算法治研究展望

《預(yù)算法》的立法宗旨之一是“強(qiáng)化預(yù)算約束……建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。黨的十九大報告在此基礎(chǔ)上增加了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的論述,提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”。可以預(yù)見,什么是全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度以及如何建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,將是2018年乃至于今后若干年預(yù)算法治研究的主要課題。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是預(yù)算的重要組成部分。十九大報告強(qiáng)調(diào):“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制……推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大,有效防止國有資產(chǎn)流失。”之后,十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》。有效發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算在完善國有資產(chǎn)管理體制中的作用、提升人大常委會對國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督效果,將成為預(yù)算法治研究的一個新熱點。

部門預(yù)算是一般公共預(yù)算的主要組成部分。十九大報告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作了部署,指出要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源,形成科學(xué)合理的管理體制,完善國家機(jī)構(gòu)組織法”。在配置黨政部門權(quán)力、完善國家機(jī)構(gòu)組織法過程中,與之相關(guān)的部門預(yù)算問題亦有研究的必要。

與《預(yù)算法》配套的《預(yù)算法實施條例》修訂工作仍未完成?？梢灶A(yù)想,《預(yù)算法實施條例》將是學(xué)界和實務(wù)部門繼續(xù)關(guān)注的問題。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]傅宏宇,張明媚.預(yù)算法律問題國別研究[M].北京:中國法制出版社,2017.

[2]韋森.國家治理體制現(xiàn)代化:稅收法定、預(yù)算法修改與預(yù)算法定[M].北京:商務(wù)印書館,2017.

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