從西漢興衰看中央與地方勢(shì)力的財(cái)政分權(quán)

黃 燕

(山東工商學(xué)院 金融學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

從華夏幾千年歷史看,現(xiàn)代中國史學(xué)界通常把秦王朝建立的中央集權(quán)帝國之后至清王朝結(jié)束稱為封建時(shí)代,而把先秦的夏商周稱為奴隸時(shí)代。鑒于我國的奴隸制度相較于西方國家有明顯的差異,一些歷史學(xué)者曾就此提出,中國的奴隸和西方國家的奴隸完全不同,是否可以一概而論似乎應(yīng)該再討論。而且,西周初期的中央政權(quán)以宗法制、分封制為主導(dǎo),本著“親者必貴,貴者必富”的思想,將王室宗親、功臣、先代貴族裂土封國,實(shí)則是真實(shí)意義上的封建制,而且這種以政治制度為背景所形成的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)制度,為中國之后幾千年地方與中央政府的抗衡埋下了深深的隱患。之后,權(quán)力不停地在中央與地方之間輪轉(zhuǎn),地方勢(shì)力與中央爭奪經(jīng)濟(jì)、政治與軍事權(quán)力的斗爭成為中國封建王朝權(quán)利輪回的最深線程。往往是王朝初期,取得勝利的勢(shì)力挾軍事優(yōu)勢(shì)建立新政權(quán),恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)建立新的中央集權(quán)制度。此時(shí),原有的地方權(quán)力一般已被混戰(zhàn)摧毀或嚴(yán)重削弱,而新生政權(quán)也會(huì)迅速打擊殘存的舊有勢(shì)力使之徹底瓦解,因此會(huì)存在四五代人的穩(wěn)定階段(本文所討論的地方權(quán)力包括地方政府、地方封建政治勢(shì)力(如藩王)、地方宗法勢(shì)力(如地方豪門大姓)與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力(如地方富紳)等)。之后或由于地方權(quán)力坐大,或由于中央政府的決策層設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差,二者的平衡開始逐漸被打破,一般表現(xiàn)即是地方為了本地區(qū)的集團(tuán)利益謀求更多的權(quán)力,使得建朝之初的種種制度設(shè)計(jì)無法繼續(xù)執(zhí)行,中央政府針對(duì)這種局面不得不嘗試各種變革,希望在新形勢(shì)下建立更好的均衡。

公元前221年秦王朝統(tǒng)一六國建立了中國歷史上第一個(gè)大一統(tǒng)中央集權(quán)的帝國,設(shè)計(jì)了以皇帝為核心,三公九卿相輔佐的中央政府機(jī)構(gòu),在全國設(shè)四十余郡,郡下層層設(shè)置了縣、鄉(xiāng)、里的地方行政體系,郡縣等地方政府的主要官吏完全由中央任命和控制。這套制度框架綿延使用了兩千年而基本未發(fā)生大的變革,使得中央集權(quán)的政治思想深刻地滲透入中華民族的文明傳承之中。在此基礎(chǔ)上,秦王朝推動(dòng)了以貨幣統(tǒng)一、度量衡統(tǒng)一為核心的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一制度,以車同軌、書同文、行同倫為核心的文化統(tǒng)一制度,以及以秦國律法為主導(dǎo)的法律制度的統(tǒng)一,諸項(xiàng)制度的統(tǒng)一有力地推動(dòng)了中央權(quán)力的權(quán)威性和中央政府的控制力,徹底剝奪了原分封勢(shì)力的各項(xiàng)權(quán)力。但是由于秦王朝在大力搭建政治制度集權(quán)的同時(shí)極力擴(kuò)邊,在其短短十五年的時(shí)間里無法兼顧經(jīng)濟(jì)秩序的修復(fù),或者說,由于時(shí)間過短,實(shí)際上經(jīng)濟(jì)的集權(quán)架構(gòu)尚未搭建完成形成秦朝即告滅亡,成為曇花一現(xiàn)的短命王朝。秦朝的迅速滅亡通常被認(rèn)為是“過度使用民力”造成的,但分析秦末的諸多反秦勢(shì)力,不難看出舊六國貴族的巨大影響。固然在秦末戰(zhàn)爭中農(nóng)民階層成為主力軍,但真正行使指揮權(quán)的仍然是從春秋戰(zhàn)國爭霸中敗北的封建貴族階層。因此筆者認(rèn)為,秦王朝的早夭可以認(rèn)為是中央政治集權(quán)面對(duì)地方勢(shì)力抗?fàn)幍牡谝淮未鞌?。從歷史千年的高度看,戰(zhàn)國末期無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展面對(duì)打通各諸侯國壁壘的需要、與外族競爭對(duì)統(tǒng)一軍事指揮權(quán)的需要、人民經(jīng)歷了幾百年?duì)幇詫?duì)和平的需要,秦王朝的統(tǒng)一是具備歷史必然性的,因此,秦政府被迅速滅亡后,繼而登上歷史舞臺(tái)的不是落后的原六國貴族,而是代表著歷史進(jìn)步的新政治勢(shì)力——西漢平民政府。

一、西漢各方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力對(duì)財(cái)政收入分配的參與

漢承秦制,西漢初的平民政府繼承更完善了秦王朝的政治制度,同時(shí)構(gòu)筑了一個(gè)天子“皇權(quán)”與朝堂中樞“臣權(quán)”相互制約的中央集權(quán)的君主專制政體。在這個(gè)體制中,君主“皇權(quán)天授”,擁有最尊貴的地位和最高的權(quán)力,而以朝堂為核心的中央與地方官僚體系既要輔佐皇帝治理國家,同時(shí)也發(fā)揮著監(jiān)督皇權(quán)不過于侵?jǐn)_國家利益從而保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的作用。這套皇權(quán)與臣權(quán)相輔相成的政治體系一直維系到清末,時(shí)而皇權(quán)占優(yōu)勢(shì),時(shí)而臣權(quán)占上風(fēng),但我們可以發(fā)現(xiàn)中國歷史所出現(xiàn)的幾次巔峰期都是二者配合和諧的所謂“君圣臣賢”的時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)管理上西漢建立了分級(jí)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu),但是因?yàn)樵谥螄枷肷蠜]有繼承秦的高度中央集權(quán)管理,而是執(zhí)行了放任自由、無為而治的治理思想,因而其財(cái)政管理的行為屈指可數(shù),中央政府對(duì)于各分封國及郡縣地方政府從人事任免到財(cái)政稅收均賦予了極大的權(quán)力。這種政府不干預(yù)自由經(jīng)濟(jì)的與民休息政策效果卓然,使國家迅速地從“天下既定,民亡蓋臧,自天子不能具醇駟,而將相或乘牛車”[1]1417的經(jīng)濟(jì)貧困中復(fù)蘇,文景之治后至漢武帝時(shí)代,國家財(cái)政已經(jīng)得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展,“漢興七十余年之間,國家無事,非遇水旱之災(zāi),民則人給家足,都鄙廩庚皆滿,而府庫余貨財(cái)。京師之錢累巨萬,貫朽而不可校。太倉之粟陳陳相因,充溢露積于外,至腐敗不可食。眾庶街巷馬,阡陌之間成群,而乘字牝者儐而不得聚會(huì)。守閭閻者食粱肉,為吏者長子孫,居官者以為姓兮”[1]1420。

漢的政府財(cái)政收入主要由土地收入、人口稅、官營收入、財(cái)產(chǎn)稅、工商稅、徭役及政府權(quán)利出售等幾大部分組成。如果分別中央與地方考察,就會(huì)發(fā)現(xiàn)在這些稅賦中,有些是由中央政府秉持優(yōu)勢(shì),有些則被地方勢(shì)力截流。

(一)以田租為主的中央政府土地收入與以地租為主的地方豪強(qiáng)土地收入

西漢的田租始終貫穿了“與民休息”的輕稅思想,從漢高祖“天下既定……上于是約法省禁,輕田租什五而稅一,量吏祿,度官用,以賦于民”[2]950。十五稅一相比較號(hào)稱“中正”的周代十一稅已經(jīng)是稅率更低,何況之后還有漢文帝為勸課農(nóng)桑,將稅率又降低到三十稅一甚至免稅十三年之久。漢景帝之后,三十稅一直至漢終。縱觀整個(gè)中國歷史,西漢田租的低稅率也是各朝代無法匹敵的。十五稅一名義上是以土地產(chǎn)量為課稅標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上征稅過程中是以土地面積為標(biāo)準(zhǔn)課稅的。按照翁禮華估算,西漢墾田827萬頃,平均產(chǎn)量每頃百石產(chǎn)量,三十稅一,國家田租歲入約4 000萬石[3]。

但是,在土地收入方面,西漢農(nóng)民除了自耕農(nóng)之外,更多的雇農(nóng)卻擔(dān)負(fù)著比秦王朝低不了多少的負(fù)擔(dān),這就是被地方豪強(qiáng)征斂的地租。始建國元年(公元9年),王莽指斥西漢時(shí)期“漢氏減輕田租,三十而稅一,常有更賦,罷癃咸出;而豪民侵陵,分田劫假。厥名三十稅一,實(shí)什稅五也”[2]3019。這里面的分田劫假是指政府為了安置無地流民,將國家公田“租借”給無地貧民耕種,而其稅收仍然是按照三十稅一的稅率征收,是一項(xiàng)救助貧民,穩(wěn)定社會(huì)秩序的德政。西漢政府曾多次大規(guī)模假田于民,如漢宣帝親政初,曾于地節(jié)三年(公元前67年)十月下詔說[2]175:“池籞未御幸者,假與貧民……流民還歸者,假公田,貸種、食,且勿算事?！钡窃撜弑坏刂骱缽?qiáng)集團(tuán)(即本文所指地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力集團(tuán))利用各種合法非法手段截流了中央釋放給普通貧民階層的紅利。這個(gè)集團(tuán)中包括宗親貴族——“時(shí)帝(成帝)舅紅陽侯立,使客因南郡太守李尚占?jí)ú萏飻?shù)百頃,頗有民所假少府陂澤,略皆開發(fā)”[2]2431;有政府官員——“天子(成帝)數(shù)加賞踢,前后數(shù)千萬,禹……內(nèi)殖貨財(cái),家以田為業(yè)。及富貴,多買田至四百項(xiàng),皆徑、渭溉灌,極膏腴上賈”[2]2495;有地方豪俠——“長安宿豪大猾東市賈萬、城西萬章、翦張禁、酒張敖、杜陵揚(yáng)章等皆通邪結(jié)黨,扶養(yǎng)奸軌,上干王法,下亂吏民,并兼役使,侵漁小民,為百姓豺狼”[2]2415。他們相互勾結(jié),或通過合法手段取得國家公田,如漢武帝通西南夷時(shí),因?yàn)槲髂瞎芾聿灰?直接把國家土地交由豪強(qiáng)經(jīng)管——“悉巴、蜀租賦,不足以更之,乃募豪民田南夷,入粟縣官,而內(nèi)受錢于都內(nèi)”[2]971;或者干脆非法強(qiáng)取豪奪——“(淮南王安之)后茶,太子遷及女陵檀國權(quán),奪民田宅,忘致系人”[2]1653。在《鹽鐵論》中,當(dāng)時(shí)的文學(xué)們認(rèn)為“今縣官之多張?jiān)粪?公田池澤,公家有障假之名,而利歸權(quán)家”[4]。

各種史料可以看出,當(dāng)時(shí)的地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力集團(tuán)在大規(guī)模兼并土地的基礎(chǔ)上,利用中央政府的減稅牟利,在土地收入分配中,中央的田租稅率3.3%,而地方上的地主們則把稅率增長到40%甚至50%,國家的財(cái)政利益、平民的經(jīng)濟(jì)利益均被地方權(quán)力集團(tuán)所侵吞。

(二)以算賦、口賦為主的中央人口稅和以戶賦為主的地方人口稅

人口稅或稱人頭稅是封建國家重要的稅收之一,西漢的算賦對(duì)成年人征收,繳稅120錢一算,算賦的征收是為了“量吏祿,度官用,以賦于民”[2]950。也就是說,漢初征收算賦的目的,是為了支付“吏祿”和“官用”。因此隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù),納稅人口的增加,算賦時(shí)有減稅?？谫x是漢武帝開始對(duì)7～14歲的兒童征收,每人每年交20錢“以食天子”,后增至23錢。

除了中央政府征收的人頭稅之外,漢的列侯封君,其俸祿則由指定封邑的租稅來提供。除了前文所述地租之外,另一項(xiàng)重要收入即為戶賦。漢高祖十二年(BC195年)在《布告天下詔》中:“吾立為天子,帝有天下,十二年於今矣。與天下之豪士賢大夫共定天下,同安輯之。其有功者,上致之王,次為列侯,下乃食邑;而重臣之親,或?yàn)榱泻?皆令自置吏,得賦斂”[2]56?！妒酚洝酚涊d,“封者食租稅,歲率戶二百。千戶之君則二十萬,朝覷聘享出其中。千戶之君則二十萬,朝覲聘享出其中。庶民農(nóng)工商賈,率亦歲萬息二千,百萬之家則二十萬,而更徭租賦出其中。衣食之欲,恣所好美矣”[1]3272。諸侯貴族按照不同等級(jí)在自己的封地內(nèi)享有租稅,而嚴(yán)格來說,這些租稅國家財(cái)政收入的組成部分。

可見西漢時(shí)期在人頭稅上,中央與地方是共同參與分配的,二者的稅率比較,中央占的分配比重較地方更大些。

(三)山澤園池收入

此項(xiàng)收入自古有之,一般歸于皇室所有。西漢時(shí)期,凡諸侯封王,就封邑征收此稅供其私用,包括山澤出產(chǎn)的礦產(chǎn)、禽漁果木等動(dòng)植物收入,封邑之外的收入皆歸之帝室。

由此可知,在財(cái)政收入方面,西漢是由中央與地方共同參與收入分配的,甚至地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力不斷通過非法手段橫征暴斂,侵占中央利益。但是在財(cái)政支出方面,西漢則是完全由中央政府承擔(dān),從軍費(fèi)到政府行政成本、水利工程、交通道路、移民屯田、社會(huì)保障、文教祭祀等等,其中導(dǎo)致漢代收支失衡的最大支出項(xiàng)即是對(duì)外的軍事費(fèi)用。

二、西漢中央收支失衡引發(fā)的漢武帝財(cái)政集權(quán)

國力的強(qiáng)盛使得中央政府可以有能力面對(duì)一直以來的北方匈奴犯邊問題,將對(duì)外政策從“忍讓”轉(zhuǎn)為“征討”?？v觀秦漢,與北方游牧民族的戰(zhàn)爭一直占據(jù)著政府對(duì)外關(guān)系的最重要部分。從公元前132年開始,西漢與匈奴進(jìn)行了大規(guī)模的戰(zhàn)爭。以衛(wèi)青、霍去病等名將為首領(lǐng)的漢朝軍隊(duì)在河南、漠南、隴西、漠北多次大敗匈奴,“兵連而不解,天下共其勞;干戈日滋,行者賚,居者送,中外騷擾相奉”[2]1157。

數(shù)次反擊匈奴的征戰(zhàn),固然大大打擊了匈奴的勢(shì)力,開拓了西疆、北疆,但同時(shí)也消耗了漢政府多年積聚的財(cái)富。漢政府在對(duì)北方軍事方面的支出主要集中在三方面,一是修筑北方防御工事,如公元前127年,修筑朔方城“費(fèi)數(shù)十百巨萬,府庫益虛”[1]1422;二是直接的戰(zhàn)爭耗費(fèi);三是大量賞賜。除此之外,還包括配合軍事打擊的溝通西域外交支出,安置受降兵士的費(fèi)用等,這些均使得西漢中央政府的財(cái)政狀況迅速惡化。與匈奴開戰(zhàn)后不到十年的時(shí)間,就出現(xiàn)了“賦稅既竭,猶不足以奉戰(zhàn)士”[1]1422的情況。孫翊剛教授認(rèn)為,武、昭、宣之世,對(duì)外戰(zhàn)爭近100年,除攻戰(zhàn)之士外,處戍邊、屯田之青壯年即達(dá)70～80萬,運(yùn)輸之役,十人之力,饋一卒之糧,這不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,也難能向國家提供更多的剩余糧食以支持戰(zhàn)爭[5]。鄧宏圖教授研究結(jié)果表示,西漢王朝在平均年份里的財(cái)政盈余為83億錢,而漢武帝統(tǒng)治后期的財(cái)政盈余不及此數(shù)一半,而在其統(tǒng)治的大部分年代,由于戰(zhàn)爭和災(zāi)害支出太多,根本就無財(cái)政盈余。黃今言、陳曉鳴經(jīng)研究認(rèn)為[7],在戰(zhàn)時(shí),由于軍事需要,邊防兵力較盛,如秦始皇時(shí)有邊兵80萬左右;漢武時(shí)邊防征兵最高額也達(dá)80～90萬左右;王莽時(shí)達(dá)50萬左右。而在平時(shí),邊防兵則相對(duì)較少,如漢初、昭、宣時(shí)期、東漢時(shí)期,邊兵一般在20～30萬左右,約占全國兵力30%左右。即便只以非戰(zhàn)時(shí)的狀態(tài)看,西漢邊防軍以30萬計(jì),其一年養(yǎng)兵費(fèi)為:口糧800萬石,軍官傣祿、衣裝和轉(zhuǎn)輸費(fèi)用約22.7億錢(軍官俸祿4.98億、衣裝6. 9億、轉(zhuǎn)輸10. 8億),平均每人消耗糧食27石,費(fèi)用7 600錢左右。約占全國田租的14.5%;費(fèi)用支出近23億錢,約占全國賦斂收入的34.7%。農(nóng)耕是國家的“根本”,中國的歷代政府都是努力保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的,為了避免涸澤而漁,政府將籌集資金的目光轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域,如工商業(yè)。

而此時(shí)前述的地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,利用漢初放任寬松的法律及經(jīng)濟(jì)制度,壟斷工商業(yè)及山海之利,“滯財(cái)役貧,轉(zhuǎn)轂百數(shù),廢居邑,封君皆氐首仰給焉。冶鑄煮鹽,財(cái)或累萬金,而不佐公家之急,黎民重困”[2]1162。同時(shí),富商大賈“若至力農(nóng)畜,工虞商賈,為權(quán)利以成富,大者傾郡,中者傾縣,下者傾鄉(xiāng)里者,不可勝數(shù)”[1]3981。故而晁錯(cuò)抨擊當(dāng)時(shí)“今法律賤商人,商人已富貴矣;尊農(nóng)夫,農(nóng)夫已貧賤矣;故俗之所貴,主之所賤也;吏之所卑,法之所尊也”[2]1133。以晁錯(cuò)的立場(chǎng),認(rèn)為問題的關(guān)鍵在商人階層,而忽略了站在商賈背后操控的其他權(quán)貴豪強(qiáng)。西漢初年在分封與郡縣制并行的局面下,地方勢(shì)力除了地方政府還有諸侯國,雖然此時(shí)的諸侯國較之前已經(jīng)被縮小了權(quán)力范圍,但其對(duì)中央政府仍然是一種分庭抗禮的勢(shì)力。當(dāng)時(shí)的富商階層勾結(jié)地方權(quán)貴,面對(duì)國家對(duì)外戰(zhàn)爭、國內(nèi)天災(zāi)等危難隔岸觀火,對(duì)中央政府捐獻(xiàn)財(cái)物、共襄國難的號(hào)召無動(dòng)于衷,無視中央與地方經(jīng)濟(jì)力量的失衡,隨著漢武帝時(shí)期不斷拉升的財(cái)政開支,這種失衡達(dá)到了中央無法忍受的極點(diǎn),于是帝國第一場(chǎng)財(cái)政中央集權(quán)改革拉開了帷幕。

為了彌補(bǔ)對(duì)外戰(zhàn)爭及黃河決口、山東水災(zāi)賑濟(jì)、私幣泛濫等帶來的財(cái)政赤字,以增加財(cái)政收入為主要訴求,漢武帝政府開始放棄自由經(jīng)濟(jì)政策,加強(qiáng)了對(duì)中央集權(quán)的革新。在漢武帝的一系列集權(quán)改革中,政治改革應(yīng)首推創(chuàng)設(shè)刺史制度,由刺史代表中央監(jiān)察地方,從而對(duì)擁有強(qiáng)大自治權(quán)力的地方政府從人事、行政、經(jīng)濟(jì)等各方面形成約束,而經(jīng)濟(jì)改革中包括建立強(qiáng)化鹽鐵官營國家專賣、建立國營經(jīng)濟(jì)、鑄幣權(quán)集中到中央,對(duì)私人財(cái)富課以重稅乃至沒收的算緡告緡令、均輸平準(zhǔn)由中央調(diào)控物價(jià),收回地方的財(cái)政稅收權(quán)力等等,中國歷史上第一次真正建立了財(cái)政的中央集權(quán)制度。

(一)對(duì)地方諸侯及豪強(qiáng),廢除地方鑄幣權(quán),中央集中重新鑄造新幣

中央貨幣制度改革包括公元前119年面向諸侯發(fā)行的定向大面值國債“皮幣”——“乃以白鹿皮方尺,緣以藻繢,為皮幣,直四十萬。王侯宗室朝覲聘享,必以皮幣薦璧,然后得行”[1]1424。面向民間,重新鑄造發(fā)行了新的貨幣“白金三品”。此次貨幣改革除了收繳了地方鑄幣權(quán)之外,實(shí)際上還利用貨幣的幣值與幣額差價(jià)征收了一次“通貨膨脹稅”,為中央政府聚斂了財(cái)富,但由于貨幣政策的過于強(qiáng)硬地重新分配了社會(huì)財(cái)富,丁光勛等不少學(xué)者認(rèn)為,這造成了西漢大量的自耕農(nóng)破產(chǎn)[8]。

(二)吸收頂層大商人進(jìn)入政府系統(tǒng),實(shí)行鹽鐵官營,組織國營經(jīng)濟(jì)

任命當(dāng)時(shí)的大鹽商、大鐵商做主管策劃鹽鐵國家專營[1]1418:“愿募民自給費(fèi),因官器作煮鹽,官與牢盆。浮食奇民欲擅管山海之貨,以致富羨,役利細(xì)民。其沮事之議,不可勝聽。敢私鑄鐵器煮鹽者,鈦?zhàn)笾?沒入其器物?？げ怀鲨F者,置小鐵官,便屬在所縣”。繼東郭咸陽、孔僅在各地置鹽官、鐵官之后,桑弘羊更將地方鹽鐵官員置于中央直屬領(lǐng)導(dǎo)之下,鹽鐵(后置酒榷)資源利潤被中央政府完全壟斷。

鹽鐵官營的本質(zhì)是國營經(jīng)濟(jì),而這種制度嚴(yán)格說來并不是漢武帝的創(chuàng)舉,早在周朝的時(shí)候,手工業(yè)的行業(yè)就是完全國營的,稱之為“工商食官”,因此筆者認(rèn)為,這實(shí)際上是一種制度上的“倒退”。當(dāng)工商業(yè)完全被壟斷之后,原來的行業(yè)內(nèi)資源被轉(zhuǎn)移到政府手中,而從事這些行業(yè)的人員則退回到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,退回到土地中去。鄧宏圖教授認(rèn)為[6],“官商合一”的政治現(xiàn)實(shí)源于國家對(duì)財(cái)政汲取能力的“無限渴望”,而漢武帝的改革為后世的朝廷樹立了一個(gè)新的榜樣,因此我們看到,在歷代開國之初,往往官營經(jīng)濟(jì)的范圍是很小的,但一旦財(cái)政嚴(yán)重失衡,政府就會(huì)祭出“官營”法寶來聚斂財(cái)源。

(三)面向一般商賈及富裕平民,開征懲罰性財(cái)產(chǎn)稅——算緡

除了吸收頂層大商人為政府所用,面對(duì)其他商賈及富裕平民的不合作態(tài)度,中央政府使用了行政性稅收手段[1]1430-1435:“諸賈人末作貰貸賣買,居邑稽諸物,及商以取利者,雖無市籍,各以其物自占,率緡錢二千而一算。諸作有租及鑄,率緡錢四千一算。非吏比者三老、北邊騎士,軺車以一算;商賈人軺車二算;船五丈以上一算。匿不自占,占不悉,戍邊一歲,沒入緡錢。有能告者,以其半畀之。賈人有市籍者,及其家屬,皆無得籍名田,以便農(nóng)。敢犯令,沒入田僮。”遭到商人抵制后又鼓勵(lì)他人“告緡”。這兩項(xiàng)政策執(zhí)行后,國家沒收的“財(cái)物以億計(jì),奴婢以千萬數(shù),田大縣數(shù)百頃,小縣百余頃,它亦如之。于是商賈中家以上大率破”。財(cái)富直接從民間轉(zhuǎn)移到中央政府手中,極大地增加了財(cái)政收入。

(四)建立中央干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格的全國平抑系統(tǒng)——平準(zhǔn)均輸

為了更好地全面控制市場(chǎng)價(jià)格,武帝任用桑弘羊?qū)θ珖纳唐妨魍ㄟM(jìn)行了統(tǒng)一管理,設(shè)置平準(zhǔn)、均輸機(jī)構(gòu)管控商品流動(dòng),“弘羊以諸官各自市,相與爭,物故騰躍,而天下賦輸或不償其僦費(fèi),乃請(qǐng)置大農(nóng)部丞數(shù)十人,分部主郡國,各往往縣置均輸鹽鐵官,令遠(yuǎn)方各以其物貴時(shí)商賈所轉(zhuǎn)販者為賦,而相灌輸。置平準(zhǔn)于京師,都受天下委輸。召工官治車諸器,皆仰給大農(nóng)。大農(nóng)之諸官盡籠天下之貨物,貴即賣之,賤則買之。如此,富商大賈無所牟大利,則反本,而萬物不得騰踴。故抑天下物,名曰平準(zhǔn)”[1]1441。

平準(zhǔn)均輸政策的本質(zhì)是政府以“官商”的身份參與市場(chǎng)商品流通,既直接從商品交易中獲利,又同時(shí)減輕了地方政府向中央轉(zhuǎn)運(yùn)貢賦的成本,是皇室、中央政府、地方政府三贏的巨大成功。但是,在政府強(qiáng)大的信息傳輸系統(tǒng)面前,普通工商業(yè)者的效率是無法抗衡的,故而政府再次取得了面對(duì)市場(chǎng)其他微觀經(jīng)濟(jì)主體的全面勝利。

除了上述幾項(xiàng)主要的改革,賣官鬻爵、買復(fù)等針對(duì)平民、富戶的政策也造成了大量的平民破產(chǎn),《史記》記錄了買復(fù)、贖罪、均輸所帶來的巨大財(cái)政收入,“(桑)弘羊又請(qǐng)令民得入粟補(bǔ)吏,及罪以贖。令民入粟甘泉各有差,以復(fù)終身,不復(fù)告緡。它郡各輸急處,而諸農(nóng)各致粟。山東漕益歲六百萬石。一歲之中,太倉、甘泉倉滿。邊余谷,諸均輸帛五百萬匹。民不益賦而天下用饒。于是弘羊賜爵左庶長,黃金者再百焉”[1]1175。雖然名義稅率沒有提高,但通過其他行政、律法手段,財(cái)富一次次從民間被轉(zhuǎn)移到中央政府的府庫里。事實(shí)上中國史書中每每稱頌的“民不益賦而國用足”“民不益賦而天下用饒”,在很多時(shí)候,不過是另外一種變相的政府?dāng)控?cái)。

高度集中的財(cái)富為漢武一朝的昌盛提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持,中華民族的歷史也由此走上了第一次輝煌的巔峰。但是,由于政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)必然產(chǎn)生的副作用,地方自由經(jīng)濟(jì)在官營經(jīng)濟(jì)壯大的同時(shí)受到了不可避免的打擊。同時(shí)伴隨著輝煌到來的是沒有約束的集權(quán)必然帶來的帝王個(gè)人權(quán)力欲望的膨脹,其治國方略開始超越國力走向窮兵黷武。

三、過度集權(quán)后地方勢(shì)力的反彈

武帝之后的西漢政府不得不對(duì)漢武帝時(shí)期過于嚴(yán)苛的市場(chǎng)政策進(jìn)行修復(fù)。漢昭帝即位后,召開了著名的鹽鐵會(huì)議,“(始元六年)二月,詔有一司問郡國所舉賢良文學(xué)民所疾苦。議罷鹽鐵榷配”[2]223。而賢良文學(xué)們皆希望取消中央鹽鐵官營政策。依照漢制,這些賢良文學(xué)主要是通過舉薦途徑進(jìn)入政府,本身均具備了深厚的地方經(jīng)濟(jì)背景。因此,這次鹽鐵會(huì)議可以認(rèn)為是地方及民間經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的一次反彈。會(huì)議之后,中央政府做出了讓步,罷除了有限的鹽鐵官。

漢元帝時(shí)期更是罷除了多項(xiàng)國營經(jīng)濟(jì):“元帝即位,天下大水,關(guān)東郡十一尤甚。二年,齊地饑,谷石三百余,民多餓死,瑯邪郡人相食。在位諸儒多言鹽鐵官及北假田官、常平倉可罷,毋與民爭利。上從其議,皆罷之……其后用度不足,獨(dú)復(fù)鹽鐵官”[2]1142?？梢园l(fā)現(xiàn),雖然地方及民間經(jīng)濟(jì)勢(shì)力有著迫切的需求,但是一旦政府擁有過壟斷經(jīng)濟(jì)的利益,想要放棄是非常困難的,而且其危害甚遠(yuǎn),如前所述漢武帝時(shí)期由于“算緡”對(duì)商業(yè)界幾乎滅頂?shù)拇驌?一直到西漢末年才勉強(qiáng)有了恢復(fù)。

高度的中央集權(quán)自武帝之后仍然不斷被解縛,而武帝之后西漢經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了下行通道,直到王莽托古改制企圖以全面國有化拯救已經(jīng)破敗的經(jīng)濟(jì),卻反而使經(jīng)濟(jì)及社會(huì)體系全面崩潰,筆者認(rèn)為這是中央經(jīng)濟(jì)高度集權(quán)的第一次真正挫敗。

之后的東漢時(shí)期雖然有光武帝劉秀號(hào)稱光武中興,但實(shí)際幾乎沒有對(duì)國家的治理有所突破,之后歷屆政府更是或庸碌無為,或動(dòng)蕩混亂,中央政府對(duì)全國經(jīng)濟(jì)、土地、甚至政治的管理幾乎完全失控,中國進(jìn)入了將近600年的動(dòng)亂,陷入了地方政府或割據(jù)勢(shì)力全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的局面。

秦漢的興衰史實(shí)際上一直伴隨著中央政府與地方經(jīng)濟(jì)的集權(quán)與分權(quán),秦王朝集權(quán)過速,沒有賦予地方任何相對(duì)應(yīng)的權(quán)力,最終政權(quán)從底層開始崩塌。西漢政府汲取秦亡的教訓(xùn),最初采用了高度自由的分權(quán)模式,卻因?yàn)槿狈β煞ㄊ`而使得中央失去了對(duì)全國稅收及宏觀經(jīng)濟(jì)的管控,諸王之亂成為了分權(quán)與集權(quán)的分隔符,中央政府以此為由開啟了高度集權(quán)模式?？梢钥闯?早期的集權(quán)顯示了卓越的高效率,但是財(cái)政支出的內(nèi)在剛性使得收入增長的速度始終跟不上支出速度,于是財(cái)政的馬車在聚斂財(cái)富的道路上越跑越快,諸侯國被削藩了、富商巨賈被政府吸收了、工商業(yè)被官營了、商人階層被消滅了、富裕平民破產(chǎn)了。當(dāng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體中只剩下中央政府一個(gè)贏家的時(shí)候,無人納稅的問題就浮上了水面。沒有了納稅人,政府就無從談起,故而筆者認(rèn)為,高度的中央集權(quán)固然成全了漢武大業(yè),但其后的危害卻更是我們需要深思的。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)當(dāng)然可以提高經(jīng)濟(jì)效率,提高國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,但過猶不及,秦漢的歷史教訓(xùn)即使在我們新時(shí)代的今天,仍然有其可借鑒性。

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