水利立法后評(píng)估體系構(gòu)建研究

王俊杰，陳金木，潘靜雯

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.中國政法大學(xué)，北京 100088)

立法后評(píng)估是指由立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)或者公眾、專家學(xué)者對(duì)實(shí)施了一段時(shí)間之后的法律規(guī)范，采用系統(tǒng)分析、社會(huì)調(diào)查、成本—效益分析等多種方式，分析和評(píng)估法律規(guī)范在實(shí)施中的成效，并針對(duì)法律規(guī)范的缺陷及時(shí)加以完善[1]。我國的立法后評(píng)估源于20世紀(jì)80年代的執(zhí)法檢查[2]。30多年來，國務(wù)院一些部門和不少地方政府相繼開展了大量的立法后評(píng)估工作[3-5]。目前，立法后評(píng)估已經(jīng)成為提高立法質(zhì)量的重要手段，是中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的一項(xiàng)重要工作。現(xiàn)階段，我國水法規(guī)體系已基本建立，水利立法工作進(jìn)入了“新立法”和“立法后”并舉的階段，今后，水利立法工作不僅要面臨新法的制定，還要面臨大量法律法規(guī)的廢止和完善工作，以“數(shù)量型立法”為主的水利立法也逐步將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”。這意味著今后需要開展大量的水利立法后評(píng)估工作，對(duì)現(xiàn)有水法規(guī)體系及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，考察其實(shí)施效果，分析其存在的不足并及時(shí)加以完善。鑒于我國當(dāng)前水利立法后評(píng)估機(jī)制尚未健全，本文在分析水利立法后評(píng)估作用和意義的基礎(chǔ)上，從評(píng)估對(duì)象和主體、評(píng)估原則、評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)4個(gè)方面構(gòu)建了水利立法后評(píng)估體系，并提出了今后開展水利立法后評(píng)估工作的有關(guān)建議。

1 水利立法后評(píng)估的作用和意義

1.1 開展水利立法后評(píng)估是完善水利法治體系的重要方式

水利法治建設(shè)是水利改革發(fā)展中的基礎(chǔ)性、全局性、保障性工作，而立法后評(píng)估是立法活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。通過開展水利立法后評(píng)估，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行水利法治體系中難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求甚至不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，有針對(duì)性地提出意見和建議，為法律規(guī)范的修改、廢止以及配套制度的制定提供論據(jù)支撐，切實(shí)提高水利法治體系建設(shè)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和實(shí)效性，推動(dòng)水利法治體系的與時(shí)俱進(jìn)和完善發(fā)展。

1.2 開展水利立法后評(píng)估是提高立法水平的重要措施

立法水平的高低會(huì)對(duì)法律制度的合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、實(shí)效性造成重大影響。由于涉水事務(wù)具有跨行政區(qū)域性、需保持生態(tài)系統(tǒng)整體性和開發(fā)利用多元性等特征，其管理涉及水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等多個(gè)方面，相較于其他行業(yè)立法，水利立法工作難度很大。通過開展水利立法后評(píng)估，可以對(duì)單部水利法律、法規(guī)、規(guī)章或單項(xiàng)制度進(jìn)行深入分析、考察、論證，吸取立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)立法技術(shù)和工作方法，創(chuàng)新立法工作機(jī)制，準(zhǔn)確把握制度建設(shè)的客觀規(guī)律，有效提升水利立法水平。

1.3 開展水利立法后評(píng)估是提高立法效能的重要手段

法律制度的效能與立法水平和執(zhí)法過程的質(zhì)量密切相關(guān)。通過對(duì)水利立法進(jìn)行評(píng)估，一方面能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)水利立法適用性、有效性等方面存在的缺陷和不足，進(jìn)而通過修改、廢止或者出臺(tái)相關(guān)立法配套制度等措施，有針對(duì)性地完善立法；另一方面能夠快速、準(zhǔn)確地找到水利立法在實(shí)施中所產(chǎn)生的具體問題，并提出有針對(duì)性的意見和建議，進(jìn)一步健全完善水利執(zhí)法機(jī)制，保障水法規(guī)體系得到全面、充分、正確的實(shí)施。

1.4 開展水利立法后評(píng)估是擴(kuò)大公眾參與立法的重要渠道

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利立法涉及生活、生產(chǎn)、生態(tài)的各個(gè)方面。開展水利立法，需要社會(huì)各界的廣泛參與，確保公眾能夠充分表達(dá)意見和建議，充分體現(xiàn)其合法的權(quán)益和合理的訴求。開展水利立法后評(píng)估，評(píng)估主體可以通過問卷調(diào)查進(jìn)行定量分析，可以通過座談會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)等多種方式充分了解各方對(duì)水法規(guī)實(shí)施情況的反饋以及對(duì)完善制度設(shè)計(jì)的要求和建議。同時(shí)，拓寬公眾參與水利立法渠道也有利于保障公民對(duì)水利立法的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于提升社會(huì)各界對(duì)水利立法的廣泛關(guān)注，營(yíng)造社會(huì)各界積極參與水利立法的有利氛圍。

2 水利立法后評(píng)估體系

能否構(gòu)建一套全方位、多角度、系統(tǒng)性和規(guī)范性的水利立法后評(píng)估體系，直接影響到水利立法后評(píng)估工作的質(zhì)量及后續(xù)相關(guān)立法工作的質(zhì)量。筆者在充分借鑒已開展的立法后評(píng)估工作基礎(chǔ)上，從評(píng)估對(duì)象和主體、評(píng)估原則、評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)4個(gè)方面構(gòu)建了水利立法后評(píng)估體系[6-9]。

2.1 評(píng)估對(duì)象和主體

2.1.1 評(píng)估對(duì)象

水利立法后評(píng)估對(duì)象，即水利立法后評(píng)估的客體，具體應(yīng)包括國家和地方兩個(gè)層面的涉水法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件(以下統(tǒng)稱水法規(guī))?？紤]到水法規(guī)眾多，需要區(qū)分輕重緩急，有計(jì)劃地開展后評(píng)估。水利立法后評(píng)估對(duì)象的篩選，可從以下幾點(diǎn)考慮：一是實(shí)施一段時(shí)間后的水法規(guī)；二是列入立法計(jì)劃，需要修改、廢止的水法規(guī)；三是公民、法人和非法人組織提出較多意見的水法規(guī)；四是社會(huì)影響面廣、社會(huì)關(guān)注度高、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共利益密切相關(guān)的水法規(guī)。

2.1.2 評(píng)估主體

水利立法后評(píng)估主體，指的是可以進(jìn)行水利立法后評(píng)估工作的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。結(jié)合水利立法和執(zhí)法現(xiàn)狀，水利立法后評(píng)估的主體應(yīng)包括：一是水法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)，包括全國人大常委會(huì)，具有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)、各級(jí)人民政府及其水行政主管部門等，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)可以全面地獲取評(píng)估信息，也更容易得到參與評(píng)估各方的協(xié)作和配合。二是制定和實(shí)施機(jī)關(guān)指定或委托的工作機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織，如科研機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等，第三方評(píng)估在地位上具有獨(dú)立性和中立性，可以使得評(píng)估結(jié)果更為公正客觀，利用第三方的專業(yè)知識(shí)也可以增強(qiáng)評(píng)估的科學(xué)性和規(guī)范性。

2.2 評(píng)估原則

水利立法評(píng)估原則是指參與評(píng)估的主體在評(píng)估水法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則，它貫穿于立法后評(píng)估的全過程。只有準(zhǔn)確確定評(píng)估原則，才能得出有效的立法后評(píng)估結(jié)論。開展水利立法后評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下4項(xiàng)原則。

2.2.1 客觀性原則

該原則是指立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)尊重客觀事實(shí)，盡量減少主觀因素的影響，保證評(píng)估客觀性和公正性。這就要求評(píng)估主體要處在一種中立的地位，用客觀事實(shí)來說明涉水制度設(shè)計(jì)是否符合實(shí)際需要，在評(píng)估時(shí)將評(píng)估對(duì)象納入水利立法當(dāng)時(shí)的環(huán)境和歷史背景中進(jìn)行考察，并結(jié)合現(xiàn)有的水事法律制度體系，評(píng)估法律法規(guī)的實(shí)施情況。

2.2.2 公開透明原則

該原則是指將評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果公之于眾，保持立法后評(píng)估的透明度。評(píng)估過程的公開有助于保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，吸引公眾參與到水利立法后評(píng)估中來，形成評(píng)估主體與社會(huì)的良性互動(dòng)；評(píng)估結(jié)果的公開有助于保障公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)公權(quán)力得以科學(xué)行使。

2.2.3 系統(tǒng)全面原則

該原則是指對(duì)水利立法進(jìn)行評(píng)估不能僅僅局限于法律文本，還應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)分析，綜合考慮，將評(píng)估制度設(shè)計(jì)的合理性、法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)性、執(zhí)法效果等都作為評(píng)估內(nèi)容，以得出全面完整的評(píng)估結(jié)論。另外，水利立法后評(píng)估活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的調(diào)查方法、分析工具開展工作。

2.2.4 注重實(shí)效原則

該原則是指高度重視評(píng)估對(duì)象實(shí)施后的法律效益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)程度。水利立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，重點(diǎn)評(píng)估立法目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度、法規(guī)實(shí)施后的社會(huì)效果、法的可操作性以及權(quán)責(zé)設(shè)置的科學(xué)合理性，以判斷其實(shí)施效果。

2.3 評(píng)估方法

立法后評(píng)估的復(fù)雜性和系統(tǒng)性決定了需要科學(xué)合理的評(píng)估方法作為支撐。水利立法后評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各學(xué)科的分析方法和手段，在考慮評(píng)估難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題的基礎(chǔ)上，對(duì)立法進(jìn)行全面、系統(tǒng)地評(píng)估，使評(píng)估更具有針對(duì)性、可操作性和專業(yè)性。開展水利立法后評(píng)估，可考慮采取以下3種方法。

2.3.1 系統(tǒng)分析法

在廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，將與評(píng)估內(nèi)容相關(guān)的上位法、同一位階立法以及配套措施放在一個(gè)整體中統(tǒng)一考慮、分析與判斷，考察評(píng)估對(duì)象是否符合上位法規(guī)定，是否與相關(guān)法律規(guī)范保持協(xié)調(diào)與一致，內(nèi)部各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是否合法合理。

2.3.2 比較分析法

在縱向上，比較評(píng)估對(duì)象在法規(guī)實(shí)施前后的水事秩序，比較水利立法預(yù)期目標(biāo)和實(shí)施效果；在橫向上，比較水利立法實(shí)施后產(chǎn)生的積極影響和消極影響，比較評(píng)估對(duì)象與相關(guān)立法之間的實(shí)施效果，來綜合考察評(píng)估對(duì)象取得的實(shí)際效果以及存在的問題。

2.3.3 社會(huì)調(diào)查方法

通過文獻(xiàn)搜集、實(shí)地觀察、問卷調(diào)查、訪問調(diào)查、集體訪談、走訪詢問等多種社會(huì)調(diào)查方法，掌握第一手資料，保證所收集信息全面、準(zhǔn)確、可靠，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的可信度。

2.4 評(píng)估指標(biāo)

開展水利立法后評(píng)估工作，可以根據(jù)具體的評(píng)估目標(biāo)和評(píng)估對(duì)象，參考以下評(píng)估指標(biāo)。

2.4.1 合法性指標(biāo)

合法性是指評(píng)估對(duì)象符合上位法規(guī)定，這是對(duì)評(píng)估對(duì)象的一個(gè)最基本和最重要的要求。該指標(biāo)主要評(píng)估水利立法的制定是否符合立法權(quán)限，制定過程是否違背法定程序，條款內(nèi)容是否與上位法相抵觸等?；诖?，可以從立法權(quán)限、立法內(nèi)容、立法程序等方面對(duì)評(píng)估對(duì)象的合法性進(jìn)行評(píng)估。

2.4.2 合理性指標(biāo)

合理性是指評(píng)估對(duì)象的立法內(nèi)容客觀、適度，符合公平正義等法律原則。具體而言，就是指評(píng)估對(duì)象是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，立法目的是否得當(dāng)，行政的程序是否公開、正當(dāng)，權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是否公平公正，法律責(zé)任的設(shè)定是否與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)?。在水利立法后評(píng)估中，合理性標(biāo)準(zhǔn)可以彌補(bǔ)合法性標(biāo)準(zhǔn)的不足，體現(xiàn)立法平等、正義等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)立法內(nèi)容的合規(guī)律性和合利益性?；诖?，可以從立法目的、立法原則、管理體制、管理手段、法律責(zé)任等方面對(duì)評(píng)估對(duì)象的合理性進(jìn)行評(píng)估。

2.4.3 協(xié)調(diào)性指標(biāo)

協(xié)調(diào)性是指法律規(guī)范協(xié)調(diào)評(píng)估，旨在評(píng)價(jià)法律規(guī)范之間的配合關(guān)系。具體體現(xiàn)為評(píng)估對(duì)象與同位階的立法、配套的文件以及國家政策是否存在沖突，要求建立的配套制度是否完備，相關(guān)程序是否互相銜接。如果立法缺乏連貫性和協(xié)調(diào)性，則失去了作為標(biāo)準(zhǔn)行為范式的外在要件。基于此，可以從與同位階立法、與國家政策、與配套措施等的協(xié)調(diào)性開展評(píng)估。

2.4.4 操作性指標(biāo)

操作性是指評(píng)估對(duì)象所設(shè)定的各項(xiàng)制度措施在社會(huì)生活能否得到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行以及社會(huì)公眾的遵守。具體包括各項(xiàng)管理制度是否能夠得到運(yùn)行，能否應(yīng)對(duì)行政過程中出現(xiàn)的具體問題，各項(xiàng)管理措施是否符合高效、便民的要求，行政程序是否流程簡(jiǎn)便、易于操作，實(shí)施性的法律規(guī)范對(duì)上位法的補(bǔ)充規(guī)定是否具體等內(nèi)容。操作性是法律法規(guī)能夠得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵，也是判斷其質(zhì)量?jī)?yōu)劣的重要指標(biāo)?；诖耍梢詮木唧w制度、行政程序、配套文件等方面對(duì)評(píng)估對(duì)象的操作性進(jìn)行評(píng)估。

2.4.5 規(guī)范性指標(biāo)

規(guī)范性是指評(píng)估對(duì)象文本符合立法技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)貫穿于法律“立、改、廢、釋”全過程，是立法者在立法過程中所需要掌握和遵循的立法技能、技巧規(guī)則的總稱。規(guī)范性指標(biāo)的核心內(nèi)容是立法結(jié)構(gòu)技術(shù)和立法語言技術(shù)，具體包括概念界定是否明確，文字表述是否規(guī)范，形式結(jié)構(gòu)是否完備，邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴(yán)密。立法技術(shù)要求不斷規(guī)范法律的表達(dá)形式，使法律規(guī)范的表達(dá)形式與內(nèi)容相符合，以便法律的遵守和適用，這也是其價(jià)值和目的所在?；诖耍梢詮母拍罱缍?、語言表述、形式結(jié)構(gòu)等方面對(duì)評(píng)估對(duì)象的規(guī)范性進(jìn)行評(píng)估。

2.4.6 實(shí)效性指標(biāo)

實(shí)效性是指評(píng)估對(duì)象的立法目的和所設(shè)定的各項(xiàng)制度措施在實(shí)際社會(huì)生活中被執(zhí)行、適用、遵守的狀況。其主要目的在于考察評(píng)估對(duì)象在實(shí)施過程中所產(chǎn)生的社會(huì)效果，也就是立法者所設(shè)計(jì)的制度在現(xiàn)實(shí)中所實(shí)現(xiàn)的程度。具體包括社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估對(duì)象的認(rèn)同度如何，各項(xiàng)規(guī)定是否能夠保證預(yù)期立法目的的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)程度如何?；诖?，可以從管理體制、立法執(zhí)行情況、預(yù)期立法目的實(shí)現(xiàn)情況等方面對(duì)評(píng)估對(duì)象的實(shí)效性進(jìn)行評(píng)估。

3 相關(guān)建議

結(jié)合我國水利法治體系建設(shè)現(xiàn)狀和水利立法后評(píng)估機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀，提出相關(guān)建議如下。

3.1 健全水利立法后評(píng)估機(jī)制

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國發(fā)〔2004〕10號(hào))要求“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理?！薄端筷P(guān)于全面加強(qiáng)依法治水管水的實(shí)施意見》(水政法〔2015〕299號(hào))明確提出要“建立健全立法后評(píng)估制度，及時(shí)掌握水法規(guī)實(shí)施情況。”根據(jù)掌握情況，水利部雖然針對(duì)《水法》[10]《防洪法》[11]《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》[12]等開展過立法后評(píng)估工作；浙江、江蘇等省區(qū)及南通、無錫等地市也對(duì)自身出臺(tái)的一些涉水地方性法律法規(guī)開展過立法后評(píng)估[13]；安徽等省區(qū)及廣州、南京等地市針對(duì)立法后評(píng)估出臺(tái)了專門的制度辦法，但現(xiàn)階段水利部層面和地方層面針對(duì)水利立法后評(píng)估工作均沒有專門制定出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，有效、規(guī)范的水利立法后評(píng)估機(jī)制尚未真正建立。為此，針對(duì)水利立法后評(píng)估，建議盡快制定出臺(tái)操作指南性質(zhì)的政策文件，明確評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、工作程序、評(píng)估內(nèi)容等，為實(shí)際開展水利立法后評(píng)估實(shí)踐提供依據(jù)和指導(dǎo)。

3.2 統(tǒng)籌部署開展水利立法后評(píng)估工作

現(xiàn)階段，適合我國國情和水情的水法規(guī)體系基本建立，截至2017年底，已頒布實(shí)施以水管理為主要內(nèi)容的法律4件，行政法規(guī)20件，部門規(guī)章56件，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章870余件，內(nèi)容涵蓋了水利工作的各個(gè)方面，各項(xiàng)涉水事務(wù)管理基本做到有法可依。但也要看到，一些水利法律法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間較為久遠(yuǎn)，難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，與國家改革要求不一致，不利于相關(guān)水利工作的實(shí)際開展。比如，《水法》自2002年修訂以來已實(shí)施超過了15年，這期間水資源管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，一些重要的制度實(shí)踐，如最嚴(yán)格水資源管理制度、水權(quán)制度、水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等亟須上升、體現(xiàn)到《水法》中去。為此，建議各級(jí)水行政主管部門，針對(duì)一些出臺(tái)時(shí)間較為久遠(yuǎn)、有進(jìn)行修訂或廢止需求的法律、法規(guī)或規(guī)章，統(tǒng)籌安排，有計(jì)劃、有步驟地組織開展立法后評(píng)估工作。

3.3 充分發(fā)揮水利智庫在立法后評(píng)估中的作用

考慮到水資源管理的復(fù)雜性和水利立法的專業(yè)性、技術(shù)性，開展水利立法后評(píng)估，需要在全面梳理評(píng)估對(duì)象涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素的基礎(chǔ)上(具體包括涉及的水資源管理相關(guān)環(huán)節(jié)、部門、行政相對(duì)人以及第三方等)，通過系統(tǒng)、深入、專業(yè)的調(diào)查與論證等工作，得到全面、客觀、公正的評(píng)估結(jié)論。水利智庫以水利戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對(duì)象，以服務(wù)黨和政府及其有關(guān)部門科學(xué)民主依法決策為宗旨。與行政部門相比，水利智庫開展立法后評(píng)估具有相對(duì)客觀性，提出的有關(guān)建議能夠兼顧前瞻性、針對(duì)性和科學(xué)性等?！端筷P(guān)于大力加強(qiáng)水利智庫建設(shè)的實(shí)施意見》(水辦〔2015〕428號(hào))明確提出要完善水利決策評(píng)估制度，“探索水行政主管部門內(nèi)部評(píng)估與智庫評(píng)估相結(jié)合的水利決策評(píng)估模式，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性”。為此，建議各級(jí)水行政主管部門在開展水利立法后評(píng)估工作中，兼顧立法各方的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先選擇水利智庫作為實(shí)施主體。