水庫移民中的組織化參與
——基于丹江口庫區(qū)D村移民公眾參與的實(shí)證考察

鐘蘇娟，李 禕，施國慶

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211000)

自20世紀(jì)60年代末以來，參與式發(fā)展理論不斷發(fā)展成熟，成為目前眾多發(fā)展合作項(xiàng)目中的重要指導(dǎo)理論。其核心內(nèi)容為賦予目標(biāo)群體相應(yīng)選擇權(quán)、參與決策權(quán)和收益權(quán)，強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益主體對項(xiàng)目決策及實(shí)施過程的介入及影響能力[1]，是提高項(xiàng)目建設(shè)效率，促進(jìn)后期可持續(xù)發(fā)展的有效手段。水庫建設(shè)作為典型的發(fā)展項(xiàng)目，牽涉人群廣、影響范圍大，基于公民意識(shí)覺醒以及國家治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代背景，在水庫移民活動(dòng)中吸納公眾日益增長的參與訴求并實(shí)行有效的公眾參與十分必要[2]。然而現(xiàn)實(shí)生活中，龐大的移民數(shù)量以及多元的利益主體，往往使移民過程中的公眾參與陷入失衡狀態(tài)。一方面，政府面對移民個(gè)體分散、無序的利益表達(dá)產(chǎn)生公眾參與焦慮[3]，移民參與“形式化”現(xiàn)象普遍；另一方面，強(qiáng)勢利益集團(tuán)利用其資源優(yōu)勢、較高的組織化程度以及公眾參與熱情，通過非透明方式干預(yù)政府決策，公眾參與下各利益相關(guān)者勢力沿“馬太效應(yīng)”路線前進(jìn)[4]，移民只能選擇暴力、非理性手段營造群體性事件以表達(dá)抗?fàn)?。由此可見，在利益分散且有效利益表達(dá)機(jī)制缺失的情況下，公眾參與不僅難以保障移民權(quán)益，反而使公眾更容易陷入極端弱勢或?yàn)鹾现姷那榫w化困境[5]，因此將移民過程中分散利益組織化并形成有效利益表達(dá)機(jī)制是優(yōu)化公眾參與的關(guān)鍵。

“組織化參與”作為公眾參與的形式之一，使公眾于具體參與事項(xiàng)及過程中成立正式或非正式組織[6]，理論上可扭轉(zhuǎn)個(gè)體化參與主體狹窄、參與力度和深度較小的頹勢，是聚合分散利益的有效途徑[7]。目前該方法在社區(qū)管理及環(huán)評項(xiàng)目中應(yīng)用較廣，而在移民活動(dòng)中的探討相對較少。因此，對水庫移民中的組織化參與研究具備一定理論價(jià)值，可為移民活動(dòng)中的公眾參與研究提供新的視角。現(xiàn)有文獻(xiàn)中，水庫移民中的公眾參與研究較為豐富。龍騰飛等[8]認(rèn)為在水庫移民后期扶持規(guī)劃中引入公眾參與十分必要，并對3種交互式公眾參與方式進(jìn)行了對比分析；余文學(xué)[9]從政策角度探討了水庫移民過程中移民參與的實(shí)現(xiàn)路徑；李振華等[10-11]對后期扶持中的移民參與進(jìn)行了實(shí)證研究。然而現(xiàn)有研究大多將移民視為同質(zhì)性群體或只關(guān)注個(gè)體情況，對移民內(nèi)部各種正式、非正式組織缺乏關(guān)注[12]；同時(shí)研究傾向于將水庫移民中的移民安置與后期扶持分離為兩個(gè)部分獨(dú)立研究，難以體現(xiàn)公眾參與的延續(xù)性及其在移民前后期的互動(dòng)關(guān)系。因此,將移民搬遷及后期扶持階段一并納入研究范疇，探討在過程中的組織化參與十分必要。

綜上，筆者選取南水北調(diào)丹江口庫區(qū)D村為研究對象，D村在移民的公眾參與設(shè)計(jì)過程中，引入了組織化參與機(jī)制，不僅秉承水庫移民安置與后期扶持階段參與組織化管理的連貫性，更針對水庫移民不同階段的工作內(nèi)容與要求，設(shè)計(jì)了相匹配的組織化參與機(jī)制。研究通過D村移民活動(dòng)中的組織化參與模式進(jìn)行總結(jié)，并運(yùn)用托馬斯有效決策模型以及參與式治理CLEAR模型，初步探討了該模式在水庫移民過程中的有效性及其應(yīng)用條件，以期為后續(xù)水庫移民項(xiàng)目提供借鑒。

1 D村水庫移民的組織化參與

D村是南水北調(diào)中線工程中眾多移民村之一，2011年8月25日搬至河南省南陽市宛城區(qū)J鎮(zhèn)南端，共搬遷1 109人，屬于特大型移民安置點(diǎn)。在移民安置以及后期扶持工作中，D村在政府指導(dǎo)下堅(jiān)持公眾參與，并在過程中創(chuàng)新性地結(jié)合各類正式、非正式組織將移民利益訴求組織化，有效地實(shí)現(xiàn)了組織化參與，不僅順利完成河南省提出的“四年任務(wù)，兩年完成”的搬遷目標(biāo)，并于后期扶持過程中發(fā)展為全市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村，其組織化參與過程值得探究分析。為此，筆者將整個(gè)移民過程分為4個(gè)階段，從具體參與內(nèi)容及參與形式上展現(xiàn)移民組織化參與情況及其動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，見表1。

表1 不同移民實(shí)施階段的組織化參與形式及內(nèi)容

1.1 實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段：基層自治組織為主

在移民工作前期，村民委員會(huì)(以下簡稱村委會(huì))及村民工作小組承擔(dān)移民政策宣傳任務(wù)，主要負(fù)責(zé)發(fā)放宣傳冊或陪同縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及移民局工作人員進(jìn)戶宣傳。移民的疑問或政策建議可先反映給村民工作小組成員或村委會(huì)干部，再由其傳達(dá)至上級，由此實(shí)現(xiàn)政府與移民之間的溝通。同時(shí)村委會(huì)及村民工作小組協(xié)助開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，一方面參與村集體土地的調(diào)查，確認(rèn)淹沒影響土地?cái)?shù)量和質(zhì)量以及村集體擁有的其他財(cái)產(chǎn)，如學(xué)校、村委會(huì)辦公用房、小型農(nóng)田水利設(shè)施等；另一方面提供村域社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本狀況及其他相關(guān)信息。

該階段基層組織作為組織化參與的主要代表，在移民與政府之間扮演著橋梁的角色，調(diào)節(jié)信息不對稱的同時(shí)又作為集體資產(chǎn)的代表監(jiān)督政府及設(shè)計(jì)單位的實(shí)地調(diào)查。此外移民可借助這一既有平臺(tái)強(qiáng)化自身利益訴求，實(shí)現(xiàn)自身與政府之間的溝通，既減少了因信息不對稱引發(fā)的非理性抗?fàn)?，又有效地保證了調(diào)查結(jié)果的可信度。

1.2 移民安置規(guī)劃階段：移民遷安組織成立

在移民安置規(guī)劃階段，移民參與熱情日益高漲，為保障移民參與的有效性，D村創(chuàng)新性地成立了移民遷安組織(以下簡稱遷安組織)。該組織以每個(gè)移民村中“兩委”(黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì))成員為主體，加上由全體移民推選出的群眾基礎(chǔ)好、社會(huì)威望高、懂工程、會(huì)管理、不同年齡結(jié)構(gòu)的農(nóng)村能人，規(guī)模在8～20人，可代表移民直接參與移民工作。在新村選址與土地調(diào)整過程中，村委會(huì)仍負(fù)責(zé)政策宣傳及日常行政事務(wù)，遷安組織則代替村委會(huì)與政府進(jìn)行協(xié)商，匯總移民意見后統(tǒng)一反饋給政府，并在后期作為移民代表前往安置區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場查勘，再將信息及時(shí)反饋給移民，在反復(fù)的消息反饋過程中實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)商。

遷安組織作為一個(gè)移民自發(fā)推選的組織，充分體現(xiàn)了移民參與的自主性，上聯(lián)各級政府組織，下聯(lián)廣大移民群眾，及時(shí)填補(bǔ)了移民對村委會(huì)信任不足帶來的“溝通裂隙”。同時(shí)在未改變原有基層自治制度的情況下，以自組織形式發(fā)揮了組織化參與的整體優(yōu)勢，聚集移民個(gè)體力量，為移民表達(dá)利益訴求提供組織化參與的平臺(tái)與途徑[13]，實(shí)現(xiàn)了有效且有序的移民參與。

1.3 移民安置實(shí)施階段：基層自治組織、遷安組織協(xié)同

在前一個(gè)階段的新村選址以及土地調(diào)整工作中，遷安組織發(fā)揮了重要作用，贏得了移民與政府雙方的信任。因此，在這一階段的新房建設(shè)過程中，遷安組織再次作為移民代表參與新房建設(shè)全過程。為同時(shí)保障建房的質(zhì)量與效率，遷安組織在經(jīng)過與移民的充分協(xié)商后，進(jìn)一步委托遷入?yún)^(qū)政府統(tǒng)一組織建設(shè)房屋，遷安組織自身則作為監(jiān)督者全程參與建房招標(biāo)、收繳移民建房自籌資金以及建房質(zhì)量監(jiān)督等工作，最終形成了“村民—遷安組織—政府”的“雙委托模式”，高效地完成了房屋建設(shè)任務(wù)。同期村委會(huì)負(fù)責(zé)相應(yīng)的行政事務(wù)，負(fù)責(zé)組織各村民小組通過抓鬮等方式對房屋進(jìn)行初步分配，最后再由村民小組內(nèi)部召開會(huì)議將房屋分配至移民個(gè)人。

在此階段，遷安組織與基層自治組織在促進(jìn)高效移民，充分保障移民權(quán)益的共同目標(biāo)下，在移民事務(wù)上相互配合，營造了移民村內(nèi)治理的協(xié)同效應(yīng)與可持續(xù)合力[14]，并借助自組織的優(yōu)勢有效地將矛盾在基層的組織化平臺(tái)上予以化解，實(shí)現(xiàn)了移民效率與效果的均衡。

1.4 移民后期扶持階段：“三會(huì)兩組織”

在后期扶持發(fā)展階段，D村仍舊堅(jiān)持移民參與社區(qū)治理，并在當(dāng)?shù)卣С窒乱悦裰鬟x舉形式，吸納原“兩委”班子成員及遷安組織中表現(xiàn)突出者成立“三會(huì)”(民主議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、民事協(xié)調(diào)委員會(huì))，分別負(fù)責(zé)在村委會(huì)提議事項(xiàng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審議、監(jiān)督及矛盾協(xié)調(diào)。同時(shí)成立“兩組織”(經(jīng)濟(jì)管理組織和社會(huì)服務(wù)組織)，其中經(jīng)濟(jì)管理組織負(fù)責(zé)村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)及項(xiàng)目發(fā)展工作，社會(huì)服務(wù)組織專注于解決衛(wèi)生保潔和安全保衛(wèi)等公共服務(wù)難題。在后期扶持發(fā)展階段，D村移民充分發(fā)揮了其自主性，移民參與下促成的政府、村委會(huì)及“三會(huì)兩組織”三方互動(dòng)的治理體系，使其在較短的時(shí)間內(nèi)完成了生計(jì)恢復(fù)并獲評全市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村。

該階段充分體現(xiàn)了組織化參與的連貫性與靈活性。移民前期，在相同的利益訴求下，移民通過基層自治組織以及自發(fā)成立的遷安組織實(shí)現(xiàn)了與政府之間的協(xié)商，從而使自身利益不受損。在此基礎(chǔ)上D村移民自我組織及自我管理的能力得到極大發(fā)展，并在后期發(fā)展過程中依舊保持自我賦能狀態(tài)[15]，進(jìn)而能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求變化成立其他相關(guān)組織以滿足移民的參與需求，最終實(shí)現(xiàn)移民后期發(fā)展的利益最大化。整個(gè)過程是治理重心下移的典型案例，可為現(xiàn)代社區(qū)治理提供借鑒。

圖1 公眾參與的有效決策模型 注：A1=自主式管理決策，A11=改良式自主管理決策，C1=分散式公民協(xié)商決策，C11=整體式公民協(xié)商決策，G11=公共決策

2 D村組織化參與效果理論驗(yàn)證

移民參與從個(gè)體化參與到組織化參與，實(shí)則是移民分散利益的組織化過程，實(shí)踐證明，組織化參與情況下移民效率高且后期發(fā)展效果良好。為進(jìn)一步闡釋D村移民組織化參與機(jī)制的有效性，筆者在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上引入約翰·克萊頓·托馬斯的有效決策模型進(jìn)行理論驗(yàn)證。作為公眾參與可操作性理論，有效決策模型對是否引入公眾參與及具體參與方式進(jìn)行了論述，適用于本研究對組織化參與效果的驗(yàn)證。

托馬斯的有效決策模型認(rèn)為決策者界定公眾參與的適宜度主要取決于最終決策中政策的質(zhì)量要求與政策的可接受性要求間的相互制約。政策的質(zhì)量期望越高，對公眾參與的需求越??；政策的可接受性期望越高，對吸納公眾參與的需求和分享決策權(quán)力的需求越大。在公眾參與方式的選擇上，當(dāng)公眾與公共管理機(jī)構(gòu)目標(biāo)不一致但政策又必須獲得公眾認(rèn)可時(shí)整體協(xié)商方法最優(yōu)。根據(jù)有效決策模型(圖1)[16]，此次丹江口庫區(qū)D村移民活動(dòng)相關(guān)公眾明確，移民對政策的接受性占支配性地位，且過程中移民群體多元的利益訴求以及較高的發(fā)展期望使其與公共管理部門目標(biāo)難以保持一致，因此要求在實(shí)踐中實(shí)行以整體協(xié)商為主的公眾參與。

丹江口庫區(qū)D村移民組織化參與類似于托馬斯提出的“整體式協(xié)商途徑”，充分利用了村內(nèi)原有他組織以及適應(yīng)移民安置不同階段需求建立的自組織，將移民群體內(nèi)部分散、多元的利益訴求在組織內(nèi)部進(jìn)行整合，同時(shí)為公眾表達(dá)觀點(diǎn)提供了一個(gè)平臺(tái)，為政府與公眾的協(xié)商提供了媒介，進(jìn)而在最大化考慮移民意愿的基礎(chǔ)上為政府提供了高效的決策信息，最終保障了移民活動(dòng)高效有序進(jìn)行，極大地促進(jìn)了本次移民中的公眾參與。因此，丹江口庫區(qū)D村移民形成的組織化參與方式，是一種科學(xué)、高效的公眾參與路徑，能夠促進(jìn)政策改良并確保政策在最大程度上被公眾認(rèn)可和接受。

3 D村組織化參與的成功要素

綜上所述，D村在移民過程中形成的以村委會(huì)、遷安組織、“三會(huì)兩組織”三方互動(dòng)下的組織化參與模式，有效地結(jié)合了他組織秩序性與自組織靈活性的優(yōu)勢，相比泛化的公眾參與而言具備有序、高效的特點(diǎn)，是一種較為科學(xué)的參與機(jī)制，適用于水庫移民公眾數(shù)量多、內(nèi)部矛盾大的環(huán)境。然而對D村整個(gè)移民參與過程進(jìn)行回顧可發(fā)現(xiàn)，其組織化參與的成功并非偶然，在斯托克構(gòu)建的有關(guān)參與式治理的CLEAR模型中，將促進(jìn)居民參與的因素總結(jié)為5個(gè)方面，即：能夠做、自愿做、使能夠做、被邀請做和作為回應(yīng)去做[17]，筆者借鑒該模型，將組織化參與在水庫移民中成功應(yīng)用的要素進(jìn)行梳理，見表2。

表2 D村組織化參與的成功要素

3.1 草根動(dòng)員下的利益組織化

在D村移民過程中形成的自組織——前期的移民遷安組織及后期扶持中的“三會(huì)兩組織”，成員均由全體移民自主推選產(chǎn)生，大多在某些方面具備一定的才能或在移民社區(qū)中享有較高的威望，具有號召力，因而能在移民搬遷安置以及后期扶持發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用，是將移民分散利益組織化的關(guān)鍵因素。基于自組織成員的草根性，移民通過自組織參與移民過程的行為自然表現(xiàn)為自上而下的方式，改變了以往移民活動(dòng)中政府制定政策，移民執(zhí)行政策的單向參與格局[18]，而是通過自組織將移民利益訴求組織化并傳達(dá)至上層，同時(shí)又借助草根動(dòng)員強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識(shí)[19]，使移民訴求能夠得到及時(shí)響應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了上下層的良性互動(dòng)，極大地提升了移民參與效率，保障了移民參與效果。因此，有效的草根動(dòng)員是實(shí)現(xiàn)利益組織化的關(guān)鍵因素，是組織化參與的內(nèi)在動(dòng)力。

3.2 較強(qiáng)的主體參與意識(shí)

水庫移民項(xiàng)目相對于其他項(xiàng)目而言，具有非自愿性、長期性以及大規(guī)模性等特征[20]，對移民現(xiàn)有的生產(chǎn)生活造成了極大的影響，如果移民過程中的問題未得到有效解決甚至可能影響到移民后續(xù)生計(jì)發(fā)展，因此在水庫移民項(xiàng)目中，移民普遍擁有較強(qiáng)的參與意愿。且隨著民主政治的發(fā)展及公民意識(shí)的覺醒，移民參與公共事務(wù)的熱情以及權(quán)益意識(shí)均較之前有較大提升，希望通過與政府的協(xié)商溝通，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。由此可知，較強(qiáng)的主體參與意識(shí)是實(shí)現(xiàn)參與的前提，也是水庫移民中能夠成功應(yīng)用組織化參與的必要條件。

3.3 多樣的制度保障

水庫項(xiàng)目建造區(qū)域多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的山區(qū)，移民大多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，移民生存技能欠缺，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足。因此，水庫移民在普通移民項(xiàng)目的基礎(chǔ)上增加了后期扶持，并且有單獨(dú)的政策規(guī)范?，F(xiàn)有政策中都十分重視移民參與。在國內(nèi)，2006年發(fā)布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號令)[21]以及《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》[22]中，對編制移民安置規(guī)劃以及移民后期扶持過程中的移民參與都有相應(yīng)要求；國際上，世界銀行特別重視移民工作中的公眾參與，并在移民工作全過程中有不同的公眾參與要求，亞洲銀行強(qiáng)調(diào)在移民計(jì)劃和實(shí)施中利益相關(guān)者的參與，注重移民計(jì)劃以及實(shí)施政策對移民公開[23]。由此可見，公眾參與尤其是移民參與已經(jīng)成為水庫移民項(xiàng)目中的重要部分，法律上的規(guī)范制度給項(xiàng)目中的移民參與提供了有效保障，使移民有權(quán)利參與移民項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)組織化參與的基礎(chǔ)。

3.4 各級政府的大力支持

隨著“善治”理念深入人心，公眾參與愈發(fā)受到上層關(guān)注，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)提出要打造一個(gè)“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，其主要途徑是加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公共參與、法治保障的社會(huì)治理體制。由此可見“公眾參與”在整個(gè)社會(huì)治理體系中占據(jù)重要地位，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的有效手段。組織化參與作為公眾參與的重要形式之一，是實(shí)現(xiàn)政府治理與居民自治之間良性互動(dòng)的有效模式，可在過程中推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。因此，在D村移民實(shí)踐中政府發(fā)展該模式的意愿較強(qiáng)，在過程中提供了多種支持，成為組織化參與的重要外在動(dòng)力。

3.5 前后期的良性互動(dòng)

組織化參與理念貫穿于D村移民活動(dòng)全程，從利用基層自治組織表達(dá)意見到自組織的成立，過程中充分體現(xiàn)了移民公眾參與意識(shí)以及能力的提升。在移民安置階段，移民通過他組織以及自組織之間的互動(dòng)，其利益訴求得到政府的切實(shí)回應(yīng)，并顯著地感受到自身參與對政府行動(dòng)的影響，這在無形中培育了移民的參與能力與公共精神[24]，使移民感受到被重視，參加公共活動(dòng)的積極性更強(qiáng)。在后期扶持階段，移民發(fā)展意愿強(qiáng)烈，在政府支持下，成立了民主議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、民事協(xié)調(diào)委員會(huì)以及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)服務(wù)組織，再次以組織化參與形式整合后期扶持發(fā)展階段移民分散的利益訴求，積極參與移民社區(qū)治理，并取得良好成效。由此可見，組織化參與具有一定的靈活性，可隨現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。前期組織化參與中形成的參與意識(shí)以及參與習(xí)慣與后期移民參與形成良性循環(huán)，使組織化參與完成了從自發(fā)向自覺的轉(zhuǎn)化。

4 結(jié) 語

在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)今，水庫建設(shè)活動(dòng)依舊必要，當(dāng)該項(xiàng)目引發(fā)的移民活動(dòng)不可避免時(shí)，如何在過程中實(shí)現(xiàn)和諧移民、高效移民、可持續(xù)移民是值得人們不斷探討的問題。在南水北調(diào)中線工程中，丹江口庫區(qū)D村在巨大工程壓力下，實(shí)現(xiàn)了“四年任務(wù)，兩年完成”的移民安置目標(biāo)，并在后期扶持發(fā)展中取得了優(yōu)異的成績，其中組織化參與的力量不容小覷。實(shí)踐證明，在水庫移民組織化參與下，移民利益得到充分的重視，并可根據(jù)需求差異選擇通過他組織、自組織或兩者結(jié)合的方式及時(shí)反映自身訴求；過程中移民群體的公民意識(shí)以及參與積極性被充分調(diào)動(dòng)，并在后期的扶持發(fā)展階段發(fā)揮重要作用，極大地促進(jìn)了水庫移民的可持續(xù)發(fā)展；此外，政府治理與居民自治之間的良性互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)可為我國建立共建、共治、共享的社會(huì)治理格局提供借鑒。但值得注意的是，組織化參與在水庫移民中的成功應(yīng)用具備一定的要素優(yōu)勢，在該模式的具體實(shí)施過程中需要實(shí)施者根據(jù)項(xiàng)目自身?xiàng)l件對該方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便更好地適應(yīng)項(xiàng)目需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障移民權(quán)益及提高項(xiàng)目效率的雙重目標(biāo)。