水利部國(guó)庫(kù)集中支付制度改革有關(guān)問(wèn)題分析

向梁歡

(水利部預(yù)算執(zhí)行中心，北京 100053)

國(guó)庫(kù)集中支付制度是指建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式進(jìn)行資金繳撥的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。我國(guó)自1998年啟動(dòng)預(yù)算編制改革后，國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革也逐步啟動(dòng)，2001年將實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革確定為我國(guó)“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革把財(cái)政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥，改為根據(jù)預(yù)算批復(fù)情況由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接下達(dá)，規(guī)范了財(cái)政資金撥付渠道，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行力度，提高了財(cái)政資金的使用效益。中華人民共和國(guó)水利部是我國(guó)首批實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的試點(diǎn)中央部門(mén)之一，自2001年參與改革以來(lái)，取得了較好的成效，為提高水利財(cái)政資金效益、保障水利資金安全、提高財(cái)務(wù)管理水平等起到了很好的作用。

1 水利部國(guó)庫(kù)集中支付制度改革現(xiàn)狀

a. 改革實(shí)施范圍廣。10多年來(lái)，水利部一直積極推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的深化發(fā)展，只要具備改革條件的單位均納入國(guó)庫(kù)集中支付制度改革范圍。截至2017年底，水利部參與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的單位共341家，管理級(jí)次延伸到5級(jí)(見(jiàn)表1)。水利部是中央部門(mén)中少數(shù)幾個(gè)改革單位級(jí)次延伸至5級(jí)的部門(mén)，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部確定的“橫向到邊，縱向到底”的國(guó)庫(kù)改革目標(biāo)。

表1 水利部參與國(guó)庫(kù)集中支付改革單位統(tǒng)計(jì)

b. 資金支付量增加顯著。2008年以后，為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家采取了擴(kuò)大內(nèi)需的舉措，水利基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)，水利投資規(guī)模逐步加大。2010年底，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)水利改革發(fā)展》發(fā)布，水利工作被擺上了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，水利投資實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，水利部部門(mén)預(yù)算規(guī)模逐年增加，國(guó)庫(kù)集中支付的任務(wù)量也不斷加大。2013年水利部公共財(cái)政預(yù)算當(dāng)年預(yù)算63.95億元，當(dāng)年國(guó)庫(kù)集中支付63.48億元，到2015年這一規(guī)模分別是108.55億元和105.63億元，2017年這兩個(gè)數(shù)字已攀升至142.67億元和140.30億元，5年間分別增長(zhǎng)123.10%和121.01%，國(guó)庫(kù)集中支付量增加顯著，見(jiàn)表2。

表2 水利部歷年公共財(cái)政預(yù)算及集中支付額

c. 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度整體提升。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是財(cái)政資金運(yùn)行情況的綜合反映，是資金使用效益和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展的重要指標(biāo)。水利部通過(guò)加強(qiáng)督導(dǎo)、建立責(zé)任制、預(yù)算執(zhí)行通報(bào)等多種措施，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位加快項(xiàng)目實(shí)施，加快預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效益。尤其是2012年水利部預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制建立之后，預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果與單位下一年度預(yù)算安排掛鉤，并實(shí)行一票否決與單位評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，各單位預(yù)算執(zhí)行管理工作進(jìn)一步加強(qiáng)，水利部公共財(cái)政預(yù)算總體執(zhí)行進(jìn)度持續(xù)提升，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等沉淀資金的比例持續(xù)維持在較低的水平，資金的使用效益大大提高。

d. 預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制基本形成。2012年底，水利部印發(fā)了《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控暫行辦法》，初步建立了水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制。2017年初，根據(jù)暫行辦法運(yùn)行情況，結(jié)合水利部工作實(shí)際，又修訂印發(fā)了《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控辦法》，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制進(jìn)一步深化和完善。水利部的動(dòng)態(tài)監(jiān)控依托于水利財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，監(jiān)控內(nèi)容原則上涉及財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理、國(guó)庫(kù)支付、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理等各項(xiàng)內(nèi)容[1]。國(guó)庫(kù)集中支付的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，覆蓋部直屬預(yù)算單位的每一筆授權(quán)支付，實(shí)現(xiàn)了授權(quán)支付資金的全天候、全過(guò)程監(jiān)控，在部直屬預(yù)算單位中起到了很好的警示作用，防范和化解了一些支付風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約了財(cái)政資金，提高了財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性。

e. 預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制基本建立。與水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制同步建立的還有預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制。《水利部預(yù)算執(zhí)行考核暫行辦法》及修訂后正式印發(fā)的《水利部預(yù)算執(zhí)行考核辦法》，為預(yù)算執(zhí)行考核工作機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。水利部預(yù)算執(zhí)行考核工作，水利部從預(yù)算執(zhí)行管理、資金安全、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等多角度，按月度、季度和年度，對(duì)部直屬預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，并且根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定，將考核結(jié)果在水利部全部直屬單位進(jìn)行通報(bào)，考核結(jié)果不僅與下一年度預(yù)算安排掛鉤，還與單位及領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤[2]。通過(guò)幾年的運(yùn)行，尤其是對(duì)于考核結(jié)果運(yùn)用的強(qiáng)調(diào)，使得考核的觀念已經(jīng)深入到水利部各直屬單位，各單位抓好預(yù)算執(zhí)行的自覺(jué)性、積極性極大提高。

2 水利部國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的主要問(wèn)題分析

a. 預(yù)算約束力不夠。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是和部門(mén)預(yù)算改革相配套的，國(guó)庫(kù)集中支付的指標(biāo)控制規(guī)則是由部門(mén)預(yù)算指標(biāo)控制用款計(jì)劃，再由用款計(jì)劃批復(fù)額度控制預(yù)算單位支出。但是部分單位基于預(yù)算執(zhí)行的考慮，在用款計(jì)劃的編制上，存在不按照預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)，而是按照均衡的原則，簡(jiǎn)單地把預(yù)算指標(biāo)按照月度均分的問(wèn)題。通過(guò)這種方式編報(bào)的分月用款計(jì)劃，實(shí)際上并沒(méi)有體現(xiàn)出預(yù)算對(duì)支出的約束作用，有些單位的月度實(shí)際資金需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于該單位編報(bào)的分月用款計(jì)劃，導(dǎo)致一部分財(cái)政資金滯留在本單位零余額賬戶(hù)，沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政資金的效益。

b. 對(duì)支付進(jìn)度考核的標(biāo)準(zhǔn)比較單一。水利部的預(yù)算執(zhí)行考核，要綜合各單位預(yù)算執(zhí)行管理(包括組織管理、計(jì)劃預(yù)算的批復(fù)下達(dá)、項(xiàng)目實(shí)施、支付管理等內(nèi)容)、資金資產(chǎn)安全和支付進(jìn)度3個(gè)方面的內(nèi)容，但是前兩項(xiàng)得分占比50%，支付進(jìn)度得分占比50%。由此可見(jiàn)，支付進(jìn)度得分，對(duì)于各單位的考核結(jié)果具有重要的影響。但是目前，對(duì)于支付進(jìn)度得分主要參考實(shí)際進(jìn)度高于或低于規(guī)定進(jìn)度(序時(shí)進(jìn)度)的情況，并沒(méi)有充分考慮項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)、預(yù)算下達(dá)的時(shí)間等客觀因素。如每年7、8月以后追加下達(dá)的預(yù)算，一方面存在項(xiàng)目本身可能需要跨年執(zhí)行的問(wèn)題，另一方面在客觀上也并沒(méi)有全年的執(zhí)行時(shí)間，但在支付進(jìn)度的要求上，依然按序時(shí)進(jìn)度要求進(jìn)行，導(dǎo)致這些單位的支付進(jìn)度考核扣分嚴(yán)重。

c. 信息化程度還要繼續(xù)提高。國(guó)庫(kù)集中支付制度涉及財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、商業(yè)銀行之間工作流程的改變及利益關(guān)系的變化，沒(méi)有功能強(qiáng)大的信息系統(tǒng)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。自國(guó)庫(kù)改革伊始，水利部就主動(dòng)開(kāi)發(fā)了自己的國(guó)庫(kù)集中支付信息管理系統(tǒng)，是少數(shù)幾個(gè)使用自有系統(tǒng)處理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的中央部門(mén)之一。但是從目前的情況來(lái)看，現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)并沒(méi)有從根本上改變過(guò)去“半手工、半自動(dòng)”的工作方式，國(guó)庫(kù)具體工作的處理上依然存在“線(xiàn)下跑流程、線(xiàn)上跑數(shù)據(jù)”的情況，很多業(yè)務(wù)依然以紙質(zhì)憑證為依據(jù)。根據(jù)財(cái)政部的工作計(jì)劃，中央預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付的電子化改革勢(shì)在必行，不僅僅是工作流、信息流，資金流也將會(huì)整合在新的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中[3]。在這一大趨勢(shì)下，水利部國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)如何應(yīng)對(duì)未來(lái)電子化改革的需要，還需要進(jìn)一步的深化研究。

d. 人才隊(duì)伍建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。①人員不足、人手緊張，基層單位財(cái)務(wù)工作人員多是一人承擔(dān)數(shù)責(zé)，工作任務(wù)繁重；②對(duì)國(guó)庫(kù)支付改革的理解和政策要求還有不到位的現(xiàn)象，尤其是新的要求和規(guī)定出臺(tái)后，對(duì)于新規(guī)定和新要求的學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)滯后，如2017年關(guān)于直接支付的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，部分單位財(cái)務(wù)人員在執(zhí)行上就出現(xiàn)了偏差；③責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還要繼續(xù)加強(qiáng)，從監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)看，有較高比例的問(wèn)題是由于工作人員疏忽，錯(cuò)誤填寫(xiě)憑證等導(dǎo)致的，這些都反映出財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)中的問(wèn)題。

3 進(jìn)一步深化水利部國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的意見(jiàn)和建議

a. 強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算硬約束。預(yù)算單位在編報(bào)預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，充分考慮項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)，將項(xiàng)目建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)都納入預(yù)算編制之中，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模進(jìn)行合理的計(jì)算，避免經(jīng)驗(yàn)主義，保證預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)化[4]。在支出環(huán)節(jié)，水利項(xiàng)目的開(kāi)支內(nèi)容必須以項(xiàng)目預(yù)算為準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的硬約束，嚴(yán)格按照預(yù)算支出明細(xì)控制開(kāi)支。

b. 注重項(xiàng)目研究，加強(qiáng)資金支付的計(jì)劃性[5]。水利項(xiàng)目一般都有自己的建設(shè)特點(diǎn)，如水利工程建設(shè)項(xiàng)目一般汛期不開(kāi)工，而應(yīng)急度汛、防汛搶險(xiǎn)項(xiàng)目則集中在汛期開(kāi)展，一些高寒地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，開(kāi)工建設(shè)受季節(jié)影響明顯，冬季冰凍不能施工等。掌握了這些特點(diǎn)，就能有效預(yù)測(cè)資金使用需求，有計(jì)劃、有區(qū)別地編報(bào)用款計(jì)劃，而不是簡(jiǎn)單地把預(yù)算金額按月份均分，這樣能更有效地調(diào)節(jié)支出，提高資金使用效益。

c. 優(yōu)化考核制度，建立更全面的考核體系。在以序時(shí)進(jìn)度考核為主的前提下，可適當(dāng)考慮增加對(duì)各單位編報(bào)用款計(jì)劃完成情況的考核。各單位編報(bào)的分月用款計(jì)劃，實(shí)際上是該單位當(dāng)月可用額度的總和。各單位在充分研究項(xiàng)目執(zhí)行特點(diǎn)的前提下，應(yīng)科學(xué)預(yù)測(cè)資金需求規(guī)模，準(zhǔn)確編報(bào)分月用款計(jì)劃?？紤]對(duì)按序時(shí)進(jìn)度考核和按用款計(jì)劃完成情況考核所得到的分值，分別賦予50%的權(quán)重，加權(quán)計(jì)算支付進(jìn)度考核得分，使得支付進(jìn)度考核更符合單位實(shí)際和水利項(xiàng)目的執(zhí)行特點(diǎn)。

d. 順應(yīng)電子化改革要求，提高信息化水平。2017年國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議要求“加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，推行電子化支付方式”，國(guó)庫(kù)集中支付電子化改革在全國(guó)省級(jí)部門(mén)全面推廣實(shí)施之后，中央部門(mén)的國(guó)庫(kù)集中支付電子化改革已初步啟動(dòng)。水利部國(guó)庫(kù)集中支付的信息化提升，既要考慮滿(mǎn)足現(xiàn)有的工作需求，也要考慮適應(yīng)未來(lái)電子化改革的要求，改變“紙質(zhì)的即是安全的”這一傳統(tǒng)觀念，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)模塊與預(yù)算模塊、支付模塊、監(jiān)控模塊、考核模塊等模塊之間的信息交換、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化管理，切實(shí)構(gòu)建有利于資金安全的防護(hù)網(wǎng)，打破預(yù)算執(zhí)行時(shí)間和空間的限制，深化和完善國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理[6]。

e. 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。要加強(qiáng)培訓(xùn)，緊緊圍繞國(guó)庫(kù)改革新規(guī)定、新要求，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)從業(yè)人員尤其是基層業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，確保國(guó)庫(kù)從業(yè)人員正確掌握國(guó)庫(kù)集中支付各項(xiàng)政策和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)際操作能力。充分發(fā)揮上級(jí)主管單位的管理職責(zé)。上級(jí)主管單位必須做好傳幫帶，在具體的業(yè)務(wù)實(shí)踐中加強(qiáng)管理、指導(dǎo)和監(jiān)控，共同提高國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是整個(gè)財(cái)政管理制度改革的有機(jī)組成部分和重要內(nèi)容，水利部自2001年作為首批中央部門(mén)試點(diǎn)單位參與國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)，取得了較好的成績(jī)，但同時(shí)也存在預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)性不夠、支付進(jìn)度的考核標(biāo)準(zhǔn)單一、信息化程度仍然需要提高、人才隊(duì)伍建設(shè)需要繼續(xù)加強(qiáng)等問(wèn)題。針對(duì)上述存在的問(wèn)題，建議從強(qiáng)化預(yù)算編制入手，加強(qiáng)對(duì)水利項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行特點(diǎn)的研究，以改進(jìn)支付進(jìn)度考核體系、提高信息化程度等為手段，進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷推動(dòng)水利部國(guó)庫(kù)集中支付制度改革深化發(fā)展，為水利事業(yè)發(fā)展大局服務(wù)。