我國社會組織參與社會治理的法律保障問題研究

（沈陽行政學(xué)院，遼寧沈陽 110036）

目前我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的政府與社會高度合一的集中治理模式日漸式微，新的社會治理方式已提到了政治決策者的議事日程，政府開始把民間組織或社會團體納入社會治理的主體范疇，將之作為調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系、表達社會利益訴求的重要制度形式，以推動社會治理方式的多元化發(fā)展。各種社會組織積極參與社會事務(wù)治理近年來已成為一種新的公共生活圖景。社會組織作為社會治理中不可或缺的力量，其在多樣化公共服務(wù)提供、公民社會參與和維護社會公共利益方面發(fā)揮著重要的作用。但由于法律制度上的缺漏，社會組織參與社會治理尚未實現(xiàn)制度化和法治化，這不利于充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用，社會組織相關(guān)立法亟待完善。

一、社會組織在社會治理中的功能

在我國，社會組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三種形式。社會組織活動領(lǐng)域主要分布在社會服務(wù)、工商服務(wù)、科技與研究、社會福利、教育、體育與衛(wèi)生等領(lǐng)域。按照社會組織的發(fā)起性質(zhì)來看，大體分為由政府主辦的社會組織和民間發(fā)起的社會組織兩大類。由政府主辦的社會組織主要包括八大人民團體、14家免于登記的社會組織，此外在民政部門登記注冊的社團與公募基金會的相當(dāng)一部分也可被歸入該類。民間發(fā)起的社會組織主要包括民非、非公募基金會和所有的草根社會組織，此類組織多是在改革開放以后通過公民自身力量組建發(fā)展起來的。［1］大量存在的社會組織，在經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮著重要的作用，歸納起來，其作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）多樣化公共服務(wù)的提供者

建國以來，政府部門長期包攬?zhí)峁┗竟卜?wù)。不僅如此，絕大部分基本公共服務(wù)都由政府部門或其下屬的事業(yè)單位直接生產(chǎn)。［2］隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，人們對公共服務(wù)的需求也越來越多樣化和差異化。但政府作為基本公共服務(wù)的單一提供者，很難對社會的多元化、個性化的需求作出及時恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，倘若沒有其他主體的參與，很難滿足這些數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”公共需求。［3］在這種情況下，政府除了直接提供基本的公共服務(wù)之外，還通過各種制度安排讓社會組織承擔(dān)部分基本公共服務(wù)的供給職能。政府部門往往通過采取項目申請制、直接資助制、合同制等手段向非政府組織購買社區(qū)服務(wù)類服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)類服務(wù)、行政事務(wù)類服務(wù)等公共服務(wù)。社會組織以其貼近社會、反應(yīng)迅速、靈活多變的優(yōu)勢，以其多樣化和差異化的服務(wù)彌補政府沒有提供或無力提供但卻是公眾需要的公共服務(wù)，使公共服務(wù)的提供從形式到內(nèi)涵都得到進一步的完善。

（二）公民社會參與的管道

在傳統(tǒng)的社會管理模式狀態(tài)下，公民個人只是整個結(jié)構(gòu)中的組成部分，只能被動地服從組織的安排，缺乏獨立的主體地位，他們往往被動地接受和服從政府的行政決策和命令，政治參與被忽視；公民政治參與的渠道非常狹窄，其意愿與訴求往往無法有效傳遞到政府的決策層。而且公民政治參與缺乏必要的配套制度保障。這些因素導(dǎo)致公民政治參與始終存在效率不高的缺陷，反過來又影響政府治理效率的提高。［4］市場化改革以來，人們的利益和訴求越來越多樣化和差異化，公民參與社會治理的愿望亦十分強烈，需要在傳統(tǒng)“單位”組織體之外有新的社會組織體作為公民個體參與社會治理和表達利益訴求的有效管道。在傳統(tǒng)的單位體制逐漸開始解構(gòu)的同時，新的組織形態(tài)也開始萌生，民間社會組織化程度加強。它們在社會治理及公共服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，社會組織成為公民除了政府和單位等體制之外的政治參與的新渠道，公民借助于特定的社會組織與政府進行對話、談判和溝通，以一種制度化的方式參與公共政策的制定。公民依托社會組織進行組織化的意見表達，一方面實現(xiàn)了意見的整合和集中，另一方面也有利于公民意見的理性傳遞，防止公民“參與式危機”的發(fā)生。［5］

（三）社會公共利益的維護力量

18世紀(jì)的社會功利主義學(xué)派代表邊沁認為，公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體的若干成員的利益的總和”。［6］德國學(xué)者阿爾弗雷德·弗德羅斯認為，公共利益既不是單個人利益的總和，也不是人類的整體利益，而是一個社會通過個人的合作而生產(chǎn)出來的事物價值的總和。［7］雖然不同的學(xué)者對公共利益的內(nèi)涵認識不一，但公共利益是以追求社會整體利益為目標(biāo)的一種獨立的利益類型是不容質(zhì)疑的。隨著民間社會組織的大量涌現(xiàn)，其獨立性與合法性日益鞏固，對社會資源的占有和分配能力也得到不斷增強，其參與公共治理的程度越來越深，在社會公共利益的維護方面發(fā)揮著重要的作用，尤其在慈善救助、環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護等領(lǐng)域?qū)φ鐣怖婢S護職責(zé)的履行起著重要的輔助作用。各種非政府組織積極參與公共利益的維護和建設(shè)已成為一種新的公共生活圖景和發(fā)展趨勢。

二、社會組織參與社會治理的法律制度困境

雖然社會組織在社會治理方面發(fā)揮著越來越重要的作用，但社會組織參與社會治理的法律制度性規(guī)定的缺漏成為其發(fā)揮主體功能的主要制度障礙。改革開放以來，國家先后頒布了《中華人民共和國紅十字會法》（1993年）、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（1999年）、《中華人民共和國信托法》（2001年）、《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2007 年）、《社會團體登記管理條例》（1998 年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會管理條例》（2004年）、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》和《社會團體年度檢查暫行辦法》、《民政部主管的社會團體管理暫行辦法》、《關(guān)于事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》、《民間非營利組織會計制度》等法律法規(guī)和規(guī)章。上述法律法規(guī)大都制定于20世紀(jì)90年代改革開放的早期，這些法律規(guī)范主要分為兩種類型，一類是針對專門性社會組織的法律法規(guī)，另一類是社會組織的程序性規(guī)制法律規(guī)范。可以說已有的有關(guān)社會組織的法律法規(guī)，具備了依法對社會組織進行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的法制基礎(chǔ)，為社會組織有序地開展社會活動以及政府對社會組織的引導(dǎo)和監(jiān)管起了重要的作用，但也存在著許多問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）基本性法律缺失

如前所述我國目前關(guān)于社會組織的立法基本上分為兩類，一類是針對專門性社會組織的法律規(guī)范，一類是社會組織的程序性法律規(guī)范。調(diào)整社會組織主體資格賦予、規(guī)范社會組織活動的主要法律規(guī)范集中在行政法規(guī)層面，長期以來只是《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》這三個登記管理條例在調(diào)整社會組織成立與活動中起著主要的作用，這與我國民間社會組織的蓬勃發(fā)展和對法律規(guī)范的需求明顯脫節(jié)。公民依據(jù)法律規(guī)定組建社會組織是憲法規(guī)定的公民結(jié)社自由的行使，憲法規(guī)定的公民結(jié)社自由，對于公民而言是具有最高法律效力的保障，對于國家來說則承擔(dān)著包括通過立法規(guī)制等形式保障其實現(xiàn)的義務(wù)。［8］目前我國已有的關(guān)于社會組織的立法包括專門性法律、登記管理方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章，基本建立了社會組織管理制度的法律體系，但在這一法律體系中卻缺乏核心的、起著綱領(lǐng)性作用的社會組織基本法。成立社會組織涉及公民的結(jié)社權(quán)，結(jié)社權(quán)作為公民的基本權(quán)利，依據(jù)法律保留原則，對結(jié)社權(quán)的保障與規(guī)制應(yīng)該制定法律，這是各國通行做法。同時從我國《立法法》關(guān)于民事基本制度只能制定法律的規(guī)定來看，結(jié)社立法亦屬于法律保留范圍。因此，應(yīng)該先出臺一個規(guī)定結(jié)社權(quán)利義務(wù)的結(jié)社實體法，然后再出臺一個行政管理性的登記管理條例，應(yīng)是通常的做法。目前，我國社團管理沒有結(jié)社基本法，而民間結(jié)社活動又很活躍，國務(wù)院出于行政管理的需要先出臺一個登記管理條例，［9］不可避免地會出現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章偏重管理問題，缺少實體規(guī)制，對社會組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范不足，各種新興社會組織無法可依等問題，最終影響社會組織主體功能的充分發(fā)揮。

（二）實體性規(guī)定明顯不足

目前我國已有的關(guān)于社會組織的法律規(guī)范基本上以程序性規(guī)范為主，其中比較重要的是《社會團體登記管理條例》等行政法規(guī)，它們的內(nèi)容以申請登記的程序為主，對社會組織的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等實體性規(guī)定明顯缺失。社會組織立法的指導(dǎo)思想亦是強調(diào)對社會組織的管理，這不僅從法律規(guī)范的名稱中可見一斑，而且法律規(guī)范的內(nèi)容更是偏重程序性的登記和管理內(nèi)容的規(guī)定。盡管社會組織在社會治理中具有提供多樣化的公共服務(wù)、作為公民參與社會治理的管道和維護社會公共利益的積極作用，且我國現(xiàn)行法律法規(guī)對民間社團的法人地位也進行了一定的規(guī)范，但由于受傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)意識的影響，政府對社會組織的功能認識不足，還不能將社會組織當(dāng)作社會治理的主體來看待。對社會組織主體功能發(fā)揮的制度性規(guī)范關(guān)注不足，導(dǎo)致了現(xiàn)階段立法沒有對社會組織在社會治理中的地位和作用進行一個準(zhǔn)確的定位，沒有對社會組織參與社會治理的權(quán)利與義務(wù)作出一個明確的安排，有關(guān)支持和肯定社會組織參與社會治理方面的權(quán)責(zé)尚不明確。［10］

（三）程序性規(guī)制失于嚴(yán)格復(fù)雜

社會組織要開展活動，必須取得合法的地位。社會組織法律地位涉及社會組織的設(shè)立及其程序，社會組織的變更、解散、注銷等方面。在這些方面，不同的國家根據(jù)本國的現(xiàn)實，做出的制度選擇并不相同。目前，世界各國對于社會組織的成立主要有自由設(shè)立模式、特許模式、許可模式和準(zhǔn)則模式。在實踐中，各國并不是絕對地采取這四種模式中的一種，而是以其中一種為主，輔之以其它形式，目前大多數(shù)國家和地區(qū)主要以準(zhǔn)則模式和自由設(shè)立模式為主。社會組織的變更、解散和注銷則以其法律地位的獲得為前提。在我國主要采取的是許可模式。我國1998頒布的《社會團體登記管理條例》中對社會組織成立條件的規(guī)定與其他國家相比過于嚴(yán)格，尤其是現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，社會組織要獲得“合法身份”，須先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批，才能到民政部門登記管理機關(guān)申請登記。這種所謂的“雙重審批制”成為困擾社會組織發(fā)展的一個難題，使許多新興社會組織由于找不到行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門而成為非法社會組織或轉(zhuǎn)而申請登記為工商業(yè)性質(zhì)的組織。這樣既不利于社會組織自身的成長也不利于政府對社會組織的監(jiān)督和職能的轉(zhuǎn)換。此外還存在著實際的登記程序比較復(fù)雜，等待的時間較長；有關(guān)條款不允許社會團體設(shè)立跨地區(qū)的分支機構(gòu)，對社會團體的跨地區(qū)發(fā)展設(shè)立了限制；對三大類社會組織的登記管理制度總體上看都還比較粗糙，尤其是對登記成立以后的制度性規(guī)范體系還比較欠缺。由于上述的不足，實踐中社會組織登記成立比較困難，而成立后的管理又缺少系統(tǒng)化的政府規(guī)范和社會性規(guī)范。［11］

三、社會組織參與社會治理的法律保障

社會組織在社會治理中發(fā)揮著重要的作用，但因為法律制度的缺漏導(dǎo)致其無法充分發(fā)揮主體功能，因此，加強社會組織法制建設(shè)，為各類社會組織的發(fā)展提供合法性空間，是政府社會治理的一個重要議題。加強社會組織參與社會治理的法制保障建設(shè)，從法律上肯定社會組織的獨立地位，完善社會組織實體法律規(guī)范，革新程序性規(guī)范，為其有效參與社會治理提供法制保障。具體來說應(yīng)在以下幾個方面建立和健全社會組織參與社會治理的法律保障制度。

（一）制定社會組織基本法，確立基本實體法律制度框架

根據(jù)法律保留原則和我國社會組織目前參與社會治理的現(xiàn)實狀況，我國立法機關(guān)應(yīng)制定《社會組織基本法》。只有通過立法，才能奠定法治基礎(chǔ)，真正解決我國社會組織改革中的系列重大問題，也只有通過立法才能使社會組織有條件真正參與社會治理，才能真正體現(xiàn)社會組織的法律地位和社會職能。因為社會組織是一個外延很大的概念，包括社會團體、民辦非企、基金會等，所以社會組織立法應(yīng)是社會組織的“基本法”，對社會團體、民辦非企、基金會以及其他類型的社會組織的基本的共通性的問題做出規(guī)定。《社會組織基本法》的立法目的是為了制定出可以統(tǒng)領(lǐng)各類社會組織的基本原則和基本精神的框架性法律，《社會組織基本法》出臺以后，立法機關(guān)或有立法權(quán)的各級政府可以依據(jù)《基本法》的基本原則和精神，對有必要進行專門立法或立規(guī)的，實行專門的分類立法和立規(guī)。［12］在《社會組織基本法》中應(yīng)對社會組織的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、職能、責(zé)任、權(quán)利救濟等實體性問題做出明確規(guī)定。其中首先應(yīng)明確界定社會組織的法律地位，我國憲法對國家機關(guān)、政府組織、經(jīng)濟組織等的法律地位都做了規(guī)定，但沒有對社會組織的法律地位做出規(guī)定。法律地位體現(xiàn)在與其他社會成員的外部關(guān)系上，對社會組織而言其是獨立于國家機關(guān)、政府組織、經(jīng)濟組織的社會主體。具體而言，以社會組織在不同的法律關(guān)系中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)來看，社會組織具有行政相對人、準(zhǔn)行政主體和民事主體三種法律地位。在社會組織接受登記機關(guān)監(jiān)督管理中，社會組織是行政相對人，具有法人或其他社會組織的法律地位。作為行政相對人，根據(jù)行政法原理其享有行政相對人的實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。在社會組織被法律法規(guī)授權(quán)或接受行政主體委托依法管理社會公共事務(wù)時，社會組織是準(zhǔn)行政主體，其依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或行政主體的委托享有相應(yīng)的權(quán)利。除了上述兩種情況之外，在大多數(shù)法律關(guān)系中，社會組織是民事主體，從事各種民事活動，依據(jù)民事法律法規(guī)享有各項民事權(quán)利承擔(dān)各種民事義務(wù)。在界定了社會組織的法律地位后，應(yīng)對社會組織的基本的權(quán)利、義務(wù)、職能和法律責(zé)任等實體問題作出具體規(guī)定，以確立基本的實體法律制度。

（二）革新社會組織程序性規(guī)制，降低社會組織的準(zhǔn)入門檻

現(xiàn)行社會組織法律程序性規(guī)制最大的問題是雙重審批和多重監(jiān)管的問題。我們認為應(yīng)取消現(xiàn)行的登記審批制和多重監(jiān)管體制，實行直接登記制度。在此，已有地方實踐經(jīng)驗可資借鑒。四川德陽對社會組織登記制度進行了改革，規(guī)定在德陽市區(qū)承擔(dān)面向社會，為社會建設(shè)和發(fā)展提供公益服務(wù)，具有非盈利性的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行直接登記。這四類社會組織申請登記時，按行政區(qū)域分級向所在地登記管理機關(guān)申請名稱預(yù)登記，憑登記管理機關(guān)出具的“社會組織名稱預(yù)登記通知書”開展籌備工作，在六個月內(nèi)籌備完成后向登記管理機關(guān)申請成立登記。登記管理機關(guān)視實際情況向相關(guān)部門、單位征詢意見后進行審查和實地考察，審批后將已登記注冊的社會組織通報相關(guān)業(yè)務(wù)部門。對暫不具備登記條件的這四類社會組織，可先在街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）進行備案管理。［13］地方的實踐經(jīng)驗為立法的制定和修改提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)，應(yīng)在推廣總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在立法上加以制度化。因此，應(yīng)在《社會組織基本法》中取消社會組織的登記審批制和多重監(jiān)管體制，原則性規(guī)定社會組織直接登記制度。在此前提下，修改現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》等程序性法規(guī)，對社會組織直接登記制作出詳細的規(guī)定。社會組織直接登記制降低了社會組織的準(zhǔn)入限制，實行一個部門單一監(jiān)管模式，增強了社會組織的獨立性和自主性，為社會組織的健康發(fā)展，掃清了法律上的障礙。社會組織直接登記制度降低了對社會組織的準(zhǔn)入限制，但這并不意味著放松對社會組織的監(jiān)管，對社會組織的監(jiān)管仍是相關(guān)政府管理部門的重要責(zé)任，只不過這種職責(zé)由事前轉(zhuǎn)移到事中和事后。為此，還應(yīng)完善社會組織監(jiān)管實體制度以及程序性制度。

在2016年9月1日正式施行的《中華人民共和國慈善法》中，我國慈善組織的設(shè)立依然存在上述問題。對于新設(shè)成立的慈善組織，該法采取直接登記制，這是一個進步。但是第九條第七項依然規(guī)定“法律法規(guī)規(guī)定的其他條件”，若目前三個登記管理條例所規(guī)定的雙重管理體制尚未作出修改，那么新設(shè)慈善組織依然難以擺脫現(xiàn)有登記管理體制的限制。

（三）完善公益訴訟主體資格制度，拓寬維護公共利益的社會組織范圍

2012年新修訂的《民事訴訟法》建立了公益訴訟制度，即第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l的規(guī)定為社會組織提起公益訴訟，維護社會公共利益提供了有力的保障。但此條的規(guī)定比較原則，需要相關(guān)法律法規(guī)的配套細化。目前在環(huán)境和消費領(lǐng)域，公共利益侵害的比較嚴(yán)重，因此，環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟在公益訴訟中占據(jù)很大的比例。2014年4月通過的《環(huán)境保護法》落實了《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定，將提起環(huán)境公益訴訟的主體資格進行了拓展，基本解決了以往環(huán)境公益訴訟中存在的訴訟主體資格問題，與舊法相比有很大的進步。但消費公益訴訟中相關(guān)法律對社會組織公益訴訟主體資格的限定范圍比較窄仍是一個尚未解決的問題，不利于社會組織對消費公共利益的維護。

我國新《消費者權(quán)益保護法》第四十七條規(guī)定“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定落實了新《民事訴訟法》公益訴訟的規(guī)定，明確確立消費者協(xié)會消費類公益訴訟的主體地位，與舊《消費者權(quán)益保護法》相比是很大的進步，但依舊存在具備起訴條件的消費者協(xié)會范圍過窄，不利于對廣大消費者利益的保護的問題。其實生活中離民眾和普通消費者最近的社會組織是在其居住地設(shè)立和開展活動的各類社會組織，將環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟起訴主體資格嚴(yán)格限定在如此窄的范圍內(nèi)，對謀求公益訴訟的社會組織和民眾來說既不方便也不經(jīng)濟，增加了公益訴訟的經(jīng)濟和時間成本，最終不利于公共利益的有效維護。因此，相關(guān)立法應(yīng)對環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟的主體資格進一步修改和完善，放寬對公益訴訟主體資格的限制。只要是合法登記的環(huán)境公益社會組織和消費者協(xié)會，不分設(shè)立地域都應(yīng)有提起相應(yīng)公益訴訟的資格，這樣能使更多的相關(guān)社會組織以參與公益訴訟的方式參與社會治理，更有效地維護公共利益。

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