跨部門協(xié)同視角下城市治理長效機(jī)制建設(shè)研究
——以濟(jì)南市“拆違拆臨”為例

（濟(jì)南行政學(xué)院，山東濟(jì)南 250100）

十八屆三中全會提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十八屆四中全會提出“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”，“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，......，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！笔糯笤僖淮蚊鞔_“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。面對當(dāng)前異常復(fù)雜的社會狀況，政府治理能力面臨嚴(yán)峻考驗。以往的政府執(zhí)法活動多以部門為界，各自為政，導(dǎo)致行政權(quán)力行使的碎片化，難以形成整體合力，這是城市頑疾屢治屢犯、積重難返的行政根源。跨部門協(xié)同是近年來發(fā)展起來的以“整體性政府”為目標(biāo)，解決政府執(zhí)法碎片化的有效方式。濟(jì)南市以第一名的成績獲得了2017年“全國文明城市”，本文將結(jié)合濟(jì)南市創(chuàng)城中“拆違拆臨”的成功經(jīng)驗，以跨部門協(xié)同為理論視角，嘗試提煉城市治理的有益經(jīng)驗，并提出長效機(jī)制建設(shè)的相關(guān)建議。

一、跨部門協(xié)同的簡要回顧

“政府協(xié)同”是公共行政的永恒主題。二十世紀(jì)七八十年代，西方國家為了克服科層制的低效展開了新公共管理運動，但隨著改革的深入，其弊端也逐漸顯現(xiàn)，各個部門更加分散和自私，政府的碎片化越來越嚴(yán)重。為了改變這種碎片化，應(yīng)對后現(xiàn)代化社會中出現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)、食品安全、犯罪等復(fù)雜問題，英國、加拿大、澳大利亞、美國等國家開始了“協(xié)同政府”建設(shè)。［1］我國自1978年以來，已經(jīng)歷經(jīng)了六次行政體制改革，但是政府機(jī)構(gòu)林立、缺乏協(xié)同、各自為政的現(xiàn)象依然沒有得到有效改善。十七大曾明確指出，用大部制整合政府。但大部制并不是萬靈藥，我們不可能用大部制解決政府管理中所有的協(xié)調(diào)問題。［2］而且，即使大部制成功，也不可避免存在部與部之間的協(xié)調(diào)，上級職能部門與下級政府之間的協(xié)調(diào)等，只要政府是有職能劃分的，就存在部門協(xié)調(diào)問題。［3］

經(jīng)合組織將跨部門協(xié)同機(jī)制分為兩類：結(jié)構(gòu)性機(jī)制和程序性機(jī)制。結(jié)構(gòu)性機(jī)制指跨部門協(xié)同的組織載體，如中心政策小組、部際聯(lián)席會議；程序性機(jī)制指跨部門協(xié)同的工作程序、階段要素以及輔助工具。［4］這涉及到組織體制和運作機(jī)制兩個方面，有關(guān)跨部門協(xié)同的研究主題雖然分布較廣，比如大部制視角、突發(fā)公共事件、食安領(lǐng)域、電子政務(wù)、環(huán)保等，但主要沿此兩條線展開。組織體制方面，我國政府內(nèi)部部門職責(zé)不清［5］，人治傳統(tǒng)濃重［6］，無論是否進(jìn)行跨部門工作的聯(lián)合，科層制的威權(quán)管理都貫穿至始終［7］，這些構(gòu)成目前協(xié)同機(jī)制建立的體制障礙。電子政務(wù)發(fā)展還不成熟［8］，各部門法之間缺乏溝通協(xié)調(diào)［9］，“集權(quán)式”政策執(zhí)行［10］，協(xié)調(diào)過程的隨意和監(jiān)督追責(zé)的缺失，［11］構(gòu)成了機(jī)制運作方面協(xié)調(diào)的障礙。面對體制和機(jī)制的多重障礙，學(xué)者們提出了深化大部制、整合職能、引入“整體性治理”、改革監(jiān)管體制等建議。

現(xiàn)有研究還處于初級階段，在理論構(gòu)建上尚不成熟，有關(guān)跨部門協(xié)同的內(nèi)涵與機(jī)制還比較粗疏。尤其是“整體政府”對跨部門協(xié)同在具體領(lǐng)域的要求會隨著該領(lǐng)域治理問題的特性而有所變化，這就對跨部門協(xié)同理論的提煉和應(yīng)用提出了更高要求。本文希望借鑒現(xiàn)有較成熟的研究成果，結(jié)合濟(jì)南“拆違拆臨”的案例經(jīng)驗，在城市治理的具體場景中，進(jìn)一步研究跨部門協(xié)同的具體機(jī)制，并為后創(chuàng)城時代長效機(jī)制的建立貢獻(xiàn)學(xué)術(shù)智識。

二、濟(jì)南市“創(chuàng)城”的工作概況

（一）拆違拆臨的基本經(jīng)驗和做法

2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確提出，“用5年左右時間，全面清理并查處建成區(qū)違法建設(shè)，堅決遏制新增違法建設(shè)?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部下發(fā)了《城市建成區(qū)違法建設(shè)專項治理工作五年行動方案》，并針對違法違建項目提出“違法建筑必須治理，違法建設(shè)必須根治，違法建筑治理的進(jìn)度和時間節(jié)點必須明確”的具體要求。2016年10月13日，山東省城市違法建設(shè)治理行動電視動員會議召開，省委、省政府決定用3年左右的時間在全省深入開展城市違法建設(shè)治理行動。濟(jì)南市從2016年底開始，確定利用三年時間，在2019年6月底前完成全市建成區(qū)（含城鄉(xiāng)結(jié)合部）拆除違法建設(shè)工作。2017年4月12日，《人民日報》刊發(fā)《拆違大動作依法拔釘子》一文，推廣濟(jì)南“以法為繩，聯(lián)動懲戒；以柔克剛，化解矛盾；以身作則，先公后私”的典型經(jīng)驗做法。［12］濟(jì)南的拆違經(jīng)驗獲得了較高認(rèn)可。

在本次“拆違拆臨”工作中，濟(jì)南市的主要做法可以做如下簡要概述。

第一，先期完善相關(guān)制度。此次拆違拆臨工作嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，并先期完善了相關(guān)制度。除了嚴(yán)格依據(jù) 《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《濟(jì)南市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法規(guī)外，相關(guān)職能部門還根據(jù)自身職責(zé)制定了規(guī)范性文件。如市依法整治違法違章建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室起草《濟(jì)南市拆違拆臨工作問責(zé)辦法（征求意見稿）》，并在通過后成為重要問責(zé)依據(jù)；市住房保障局和房產(chǎn)管理局發(fā)布了《關(guān)于暫緩違建房屋上市交易管理辦法》，明確存在違建情況的房屋暫緩辦理上市交易的工作程序；市工商行政管理局出臺了《關(guān)于對違法違章建設(shè)企業(yè)監(jiān)管和信用懲戒的通知》；市紀(jì)委、市檢察院、市委組織部、市金融辦、市規(guī)劃局都采取措施，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和自身職能，分別出手整治。此次拆違拆臨，嚴(yán)格依照和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做到了拆違于法有據(jù)。

第二，搭建科學(xué)工作機(jī)制。一是指揮機(jī)構(gòu)層次高，市級成立了市依法整治違法違章建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，各區(qū)縣也在第一時間成立了“拆違拆臨建綠透綠”組織機(jī)構(gòu)，均由市區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥。二是市區(qū)聯(lián)動、部門聯(lián)動，創(chuàng)新聯(lián)合懲戒合力攻克拆除 “難點”。針對違法建設(shè)比較集中、矛盾比較突出的區(qū)域，整合市區(qū)兩級各相關(guān)部門的力量，合力攻堅，一大批違建頑疾得到根治。三是街道辦與城管執(zhí)法相配合，保證拆違拆臨工作順利開展。街道辦對違建底數(shù)和違建單位及相關(guān)人員情況先進(jìn)行詳細(xì)了解，在拆除過程中，針對不同違建采取不同應(yīng)對策略，有效化解矛盾，也保障了拆違拆臨工作的順利開展。大多數(shù)違建不涉及執(zhí)法行為，住戶在通知時間內(nèi)搬離后由街道組織力量拆除，少量涉及依法拆除。

第三，“以民為本”的工作原則。拆除中貫徹“先政府后個人、先黨員干部后群眾”的原則，取信于民。市政府連續(xù)發(fā)出三次申報通告，明確了涉公單位和個人違法建設(shè)的申報程序及上報時限；市委組織部專門印發(fā)通知，督促全市黨員干部、公職人員如實報告并帶頭拆除違法建設(shè)，對隱瞞不報、拒不拆除的單位和個人，依法依紀(jì)進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。為防止可能出現(xiàn)的違規(guī)建筑反彈回潮問題，市委、市政府提出了“以建綠為原則、以不建綠為特例”的解決思路，確保還路于民、還綠于民。市里專門設(shè)立了拆后土地利用辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)拆后土地利用工作。大量違建承載著就業(yè)和民生，因此，拆違后各級政府積極為需要就業(yè)者搭建就業(yè)平臺，組織就業(yè)見面會，發(fā)布“濟(jì)南市放心早餐地圖”“濟(jì)南市便民菜市場地圖”，為居民建設(shè)合規(guī)的菜市場等。

第四，得力的保障措施。一是專項督導(dǎo)、嚴(yán)格問責(zé)。市委成立了由市委常委、政法委書記任組長的專項督導(dǎo)組，對縣區(qū)拆違拆臨工作進(jìn)行“滾動督導(dǎo)”，重大問題及時上報市委研究解決。市依法整治違法違章建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開情況通報會和講評會，出臺《拆違拆臨工作問責(zé)辦法》，對不作為、慢作為以及參與違法違章建設(shè)的涉公單位、個人、兩代表一委員進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。5月11日，濟(jì)南首次對拆違不力的9名干部問責(zé)并在主流媒體上實名通報。［13］二是宣傳跟進(jìn)，營造氛圍。各級各部門把社會宣傳貫穿于拆違拆臨工作始終，發(fā)放相關(guān)宣傳資料10余萬份，使拆違拆臨人人皆知，充分發(fā)揮報紙、電視等新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等新媒體的輿論導(dǎo)向作用，廣泛深入宣傳拆違拆臨任務(wù)目標(biāo)、政策法規(guī)、拆除亮點，跟蹤報道存在的問題，營造濃厚的拆違拆臨輿論氛圍。

（二）拆違拆臨工作的成效

濟(jì)南市的拆違拆臨工作可以說成效顯著。從2017年1月起，截至8月21日，全市共拆除違法建設(shè)60150處、2756.24萬平方米；拆除違法戶外廣告16218塊，截止8月8日，共確認(rèn)拆后建綠透綠地塊1999處，綠化面積約216.1萬平方米。拆違拆臨工作得到絕大多數(shù)市民的理解與支持，拆除過程中未發(fā)生較大的矛盾和沖突，相關(guān)行政訴訟和信訪案件并未呈現(xiàn)明顯增長的趨勢。本次難度極大的拆違拆臨工作可以說取得了明顯成效而且有效化解了相關(guān)矛盾。

三、濟(jì)南市違建大量出現(xiàn)及采取集中整治的成因分析

縱觀世界城市發(fā)展歷史，違建一直伴隨著城市發(fā)展而壯大?，F(xiàn)代都市，即使是西方發(fā)達(dá)國家，也經(jīng)常受困于違建難拆。但除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速導(dǎo)致社會治理滯后的一般性原因外，某些“個性”化原因也會導(dǎo)致違建的大量出現(xiàn)。我們只有找出具體原因才能制定針對性策略，根治違建。

有關(guān)違建的各項法律沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行是導(dǎo)致濟(jì)南市違建大量出現(xiàn)的直接原因，而法律沒有嚴(yán)格執(zhí)行的原因是問題的關(guān)鍵。我們?yōu)槭裁幢仨毷褂眉兄卫矸绞讲拍軐崿F(xiàn)法律的實效則是另一層深刻原因。因此，此處主要圍繞導(dǎo)致有關(guān)違建的法律法規(guī)沒有被嚴(yán)格執(zhí)行的原因及采用集中治理方式的原因展開探討。

（一）有關(guān)違建的法律法規(guī)沒有被嚴(yán)格執(zhí)行的原因

1.執(zhí)法資源有限。邁克爾·曼恩在《國家的自主權(quán)力》一文中提到了一個重要的概念:國家基礎(chǔ)權(quán)力（Infrastructure Power of the State）。它是指國家能夠滲透到市民社會、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力，它是一種國家通過其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（Infrastructure）滲透和集中協(xié)調(diào)市民社會活動的權(quán)力。［14］在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市民社會成熟、法治規(guī)則完善的社會下，政府完全可以在常規(guī)治理中實現(xiàn)通過法律實施來集中社會資源解決治理事項的目的。但是當(dāng)前我國還處于治理轉(zhuǎn)型中，國家在法制建設(shè)上還不具備這種常規(guī)“制度能力”。大量違建的出現(xiàn)是近十幾年的事情，而且就目前執(zhí)法力量、執(zhí)法力度而言，面對如此巨量違建，僅僅依靠城管部門自身是不可能完成的任務(wù)。如果嚴(yán)格依照法律程序，一個違建的處理經(jīng)過通知公示、行政復(fù)議和訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行等，少說也是一年到兩年，再加上大量違建涉及上級部門，甚至軍事部門，處理起來難度極大，絕不是一個普通城管部門可以應(yīng)付的。而集中整治的“運動式”特點，具有強(qiáng)大的動員功能［15］，從治理的有效性上看，集中整治是改革開放后我國社會治理中動員能力最強(qiáng)大的，它能夠短時間內(nèi)集聚大量注意力，調(diào)動起政府各部門和最大多數(shù)群眾參與到治理事項中。而這種動員能力恰是在法制不完善時，政府常規(guī)執(zhí)法所不具備的。

2.各執(zhí)法部門協(xié)同不暢?！艾F(xiàn)代社會的絕大多數(shù)公共問題都不是作為一個獨立的現(xiàn)象而存在的，而是與其他公共問題相互依賴在一起。因而，經(jīng)常的情況是，某些公共問題可能屬于某個特定的政策領(lǐng)域，同時也可能屬于另外一個政策領(lǐng)域中的問題?！保?6］復(fù)雜化的社會必然帶來復(fù)雜化的問題，與之對應(yīng)的應(yīng)對方式就應(yīng)該是綜合式的治理，然而現(xiàn)有的科層制政府內(nèi)部協(xié)調(diào)不暢，應(yīng)對不利，必然產(chǎn)生執(zhí)法的“空檔”。比如違建，其認(rèn)定歸屬規(guī)劃部門，執(zhí)法歸屬城管部門，但現(xiàn)實中，兩部門工作難以銜接。規(guī)劃部門認(rèn)為自己已經(jīng)做好規(guī)劃，不合規(guī)劃的都是違建，城管部門認(rèn)為自己沒有接收到正式違建認(rèn)定，無執(zhí)法依據(jù)。這是執(zhí)法部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的問題，執(zhí)法資源難以有效整合。而“研究組織變革的主要困難是組織所處的環(huán)境本身在變化，而且變得越來越快，越來越復(fù)雜?！保?7］因此，如何適應(yīng)復(fù)雜變化的社會，對于政府而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。

3.特定時期基層執(zhí)政者對于法治的選擇偏差。中國雖然在1999年就已經(jīng)將“依法治國”寫入憲法，但作為實踐法治最主要的主體——政府，尤其是地方政府，面對各種復(fù)雜的治理問題和壓力結(jié)構(gòu)，經(jīng)常以壓力最弱的法治為代價尋求突破。本次拆違中的“網(wǎng)紅”順河高架橋下的違建，其出現(xiàn)和發(fā)展就是濟(jì)南市近20年來在發(fā)展與法治之間關(guān)系的生動案例。［18］高架橋下禁止有任何建筑物，但當(dāng)年政府為了規(guī)范橋下秩序，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，居然以“特批”的形式鼓勵橋下建市場。濟(jì)南市在承辦全運會期間，為了市容市貌也曾經(jīng)要求部分居民和單位加蓋屋頂或大型廣告，這些都是違反《規(guī)劃法》和《城市道路管理條例》等法律法規(guī)的。基層黨委政府對于法治的態(tài)度直接決定了該地區(qū)的法治建設(shè)程度，我國當(dāng)前體制特點則決定了地方領(lǐng)導(dǎo)人對待法治的基本態(tài)度決定于上級對其政績的考核。當(dāng)某些維護(hù)公共利益的法律在實際執(zhí)行中與政績考核的其他價值目標(biāo)發(fā)生沖突時，這些法律往往成為犧牲品，因為缺乏對于法律執(zhí)行的有力的監(jiān)督機(jī)制。這尤其體現(xiàn)在涉及環(huán)保、違建等“吃力不討好”的執(zhí)法中，因為缺乏有效監(jiān)督制約，地方政府往往會犧牲法律，保全經(jīng)濟(jì)、大型活動等硬指標(biāo)。因此，我國政府自中央到地方，正經(jīng)歷一次對于法治在社會發(fā)展中重要意義的深刻認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是以因法治在社會中被忽視而犧牲掉的公共利益為代價的，而大量違建的出現(xiàn)就是其中代價之一。

4.政府部門自身違建眾多。地方政府法治理念薄弱在違建上的突出表現(xiàn)就是大量政府部門自身就是違建業(yè)主。從本次拆違拆臨工作的一項重要原則“先政府后個人”就可以看出，政府部門自身違建情況就很嚴(yán)重，市城管部門首先就拆了自家門前的違建房屋。［19］第一期和第二期中就有大量涉公違建，從絕對數(shù)量看也許并不占優(yōu)勢，但其影響之惡恰是“執(zhí)法者違法”，政府在對待違建的態(tài)度上若選擇性執(zhí)法，民眾是不可能真正信服法律的，任何有點關(guān)系的人都從違建中攫取利益，這是以往執(zhí)法難以取得實效的根源。

（二）基層選擇集中整治的必然性

1.集中整治是基層完成治理目標(biāo)的重要方式。常規(guī)治理的失敗是集中整治產(chǎn)生的必要條件，違建難以在日常執(zhí)法中清除催生了借助集中執(zhí)法拆除的需求。國家層面的集中整治承載著合法性使命，［20］但基層的集中整治則更多是完成基層行政管理的職能，完成上級安排的“工作”，完成基層社會治理目標(biāo)，是一個常規(guī)化的工作。［21］上級任務(wù)是基層集中整治發(fā)生的重要外部原因?！皦毫π腕w制”、“向上負(fù)責(zé)制”是基層政府必須面對的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，基層政府必須完成上級考核的各項指標(biāo)，根據(jù)分量權(quán)衡，確定采用何種治理方式。集中整治就是應(yīng)對份量重的硬指標(biāo)的主要策略。這是我們從基層觀察得來的基本結(jié)論。但現(xiàn)有體制下如何能夠在基層實現(xiàn)對類似違建這樣的重大或長期積弊問題的治理，唯有上升至政治高度，采取集中整治方式，才能充分調(diào)動體制內(nèi)外資源，沖破原有障礙，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

2.集中整治是糾正政府違法的重要手段。近平總書記指出，長期以來，黨內(nèi)存在的一個突出問題，就是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象不同程度地存在。［22］這一問題在地方上就是黨政部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用。政府的行為雖然違反了相關(guān)法律，危害了公共利益，但是如果沒有侵犯到具體公民個人的利益，則很難有哪種社會力量會實際制約政府的違法行為。也許有公益人士向更高一級的監(jiān)督部門舉報，也許有媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督，但似乎都沒有運用法律武器啟動監(jiān)督程序，只能期盼高層關(guān)注或地方政府自省。這是當(dāng)前地方政府權(quán)力監(jiān)督最大的問題。而集中整治則是在高層關(guān)注到治理需求后，長期被忽視的問題進(jìn)入“中心工作”，只有“行政問題政治化”之后才能糾正以往存在的“監(jiān)督不力”，克服官僚組織的“惰性和失控”，從而將其“重新納入國家意圖期待的軌跡上來”。法律需要獲得“政治高度”的加持，才能實現(xiàn)其效力。

3.集中整治是集中治理資源沖破執(zhí)法阻力的重要推力。社會資源總量影響國家治理方式和調(diào)控工具的選擇，我國社會對發(fā)展的心理需求遠(yuǎn)超社會資源總量，這決定了中國在一定時期內(nèi)采取強(qiáng)性提取－分配型調(diào)控形式的合理性，利用公權(quán)力維持社會平衡，集中使用有限的社會資源，推動社會快速進(jìn)步。［23］條塊分割的政府體制阻礙了政府資源在常規(guī)治理中使用的效率，為解決治理中的資源矛盾集中整治被頻繁使用。［24］違建的治理涉及多個部門，認(rèn)定需要規(guī)劃，懲戒需要水電、銀行、房管等公用事業(yè)部門，拆除需要城管。日常執(zhí)法難以協(xié)調(diào)各部門行動，而當(dāng)違建問題成為國家關(guān)注的重點，成為省及市的重點工作后則出現(xiàn)“行政問題政治化”的局面。各部門對于拆違問題是從政治高度來看待，不重視拆違則是不重視市委“中心工作”。相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、輿論氛圍、問責(zé)追究則成為沖破部門藩籬，甚至上下級阻礙的重要推力。法律條文在此時獲得了各級政府的強(qiáng)力執(zhí)行。

四、濟(jì)南市對跨部門協(xié)同治理的嘗試

基層治理所執(zhí)行的都是現(xiàn)行法律法規(guī)，之所以出現(xiàn)集中整治是因為日常執(zhí)法的“失敗”。失敗的直接原因是法律沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，深層原因是政府執(zhí)法的 “碎片化”?？茖又葡碌恼块T職能分割，畫地為牢，嚴(yán)格恪守部門界限，但社會的復(fù)雜和高速發(fā)展造成了社會問題的治理需要政府以整體面目出現(xiàn)才能較好解決。而部門化的職能分工加之日常執(zhí)法的各自為政造成了治理重疊和治理空檔，推諉扯皮和監(jiān)管缺位由此而生。因此，如果想要提升日常執(zhí)法質(zhì)量，必然需要在法治化的前提下加強(qiáng)部門協(xié)同治理，使政府以一種整體性的面目解決治理難題，實現(xiàn)日常執(zhí)法的高效化。

濟(jì)南市在本次“拆違拆臨”中全力貫徹“依法行政”理念，綜合運用法律方式治理違建，力圖為日后常規(guī)治理奠定制度基礎(chǔ)，這些具體措施涉及黨建、輿論、政府多部門聯(lián)合執(zhí)法等，是基層對跨部門協(xié)同治理的有益探索。

（一）理念轉(zhuǎn)變

在中國由人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史過程中，法律必須首先從執(zhí)政黨和政府內(nèi)部獲得尊重，這種嚴(yán)格守法和公正執(zhí)法的實現(xiàn)必須由執(zhí)政黨來推動和維持。在前期過快發(fā)展中累積的對法律秩序的忽視和破壞，必須通過法治方式進(jìn)行糾正才能真正建立全社會對法律的信仰，建立民眾對執(zhí)政黨和政府尊重法治的信心。因此，社會治理當(dāng)以法治方式建立長效機(jī)制，建立能夠適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的行政體制。這是集中整治擺脫“治亂循環(huán)”宿命的根本所在。［25］

較之以往，濟(jì)南市的此次拆違拆臨工作嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，并先期完善了相關(guān)制度。做到了拆違于法有據(jù)，為日后違建治理的常態(tài)化、制度化奠定了基礎(chǔ)。

（二）注重法治方式的運用

我國以往的各種治理行動往往更注重上級政策精神的貫徹實施，更注重治理效果，而對于治理過程中是否嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，尤其是程序規(guī)定則多是選擇性忽視。這也正是以往的集中整治被認(rèn)為與法治精神背道而馳的重要原因。

本次濟(jì)南市的拆違拆臨行動也是貫徹中央和省關(guān)于拆違的政策精神，同樣面臨任務(wù)重時間緊的問題。但濟(jì)南市在安排工作中尤其注重嚴(yán)格遵守法律法規(guī)。首先通過街道辦事處進(jìn)行前期各種摸底和動員工作。街道辦事處本身是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有執(zhí)法資格，其所進(jìn)行的前期工作不是執(zhí)法活動，這就避免了執(zhí)法程序的限制。街道辦事處還是社區(qū)工作的總負(fù)責(zé)人，群眾工作是其長項，通過大量細(xì)致的工作，大部分違建業(yè)主都表示接受拆除。這樣就消除了絕大部分可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險，對于極個別特殊情況，執(zhí)法部門也計算好程序時間，提前進(jìn)行程序性安排，避免違法情況的出現(xiàn)。實體法上，各相關(guān)部門嚴(yán)格按照自身職能和法律法規(guī)進(jìn)行，需要各部門聯(lián)合的，則由市領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，出具相應(yīng)綜合法律文書等。總之，在此次執(zhí)法行動中，不管是程序還是實體，各個執(zhí)法部門都是做好了充分準(zhǔn)備。我們在調(diào)研中得出的基本共識就是，這一次全市規(guī)模的拆違拆臨行動沒有產(chǎn)生明顯的訴訟和信訪數(shù)量的增加，這得益于市委市政府對拆違嚴(yán)格依法進(jìn)行的堅定執(zhí)行。

（三）聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的制度嘗試

政府執(zhí)法部門內(nèi)部在執(zhí)法銜接上的不暢是法律實效打折的重要原因。本次拆違拆臨成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對治理問題形成了綜合治理的合力。這種聯(lián)合執(zhí)法并不罕見，常見于“專項治理”“綜合整治”等行動中，是集中整治的常見方式之一。濟(jì)南市在本次治理中運用法治思維，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了一系列體現(xiàn)綜合整治的文件，比如《關(guān)于暫緩違建房屋上市交易管理辦法》和《關(guān)于對違法違章建設(shè)企業(yè)監(jiān)管和信用懲戒的通知》。綜合整治形成執(zhí)法合力集中體現(xiàn)于“國華東方美郡”和“中海國際社區(qū)”的違建處理上。

“國華東方美郡”和“中海國際社區(qū)”都是別墅社區(qū)，也是多年來違建的重災(zāi)區(qū)。在以往的拆違中，基本都是拆了又建，建了又拆的循環(huán)模式，之所以難以打破就是因為執(zhí)法部門只能拆除違建，對于業(yè)主難以進(jìn)行其他更有力的懲戒措施，而買得起高檔別墅的人自然“不差錢”。因此，對于別墅區(qū)而言，違建業(yè)主違法成本低是違建反復(fù)出現(xiàn)的主要因素。［26］在本次治理中，濟(jì)南市建委、規(guī)劃局、不動產(chǎn)登記中心、房管局、工商局、金融辦共六部門聯(lián)合下發(fā)懲戒通告。六個部門針對一個小區(qū)專門發(fā)出公告，這在全國也屬罕見。建委、房管局和不動產(chǎn)交易中心，對違建者共同做出了房產(chǎn)交易方面的限制。規(guī)劃局按照違法情節(jié)和程度評定不良信用等級，將違建者納入規(guī)劃領(lǐng)域誠信檔案。工商局對違建者在工商經(jīng)營和注冊等方面進(jìn)行了限制，金融辦將有關(guān)違法建設(shè)行為主體納入濟(jì)南市社會信用信息系統(tǒng)“黑名單”，并與駐濟(jì)金融機(jī)構(gòu)建立“拆違拆臨”違法建設(shè)行為主體信息共享制度，在今后的貸款申請、信用卡辦理及其他業(yè)務(wù)等方面實施限制措施。這種聯(lián)合懲治措施極大地震懾了違建業(yè)主，取得了明顯的效果。后期在治理“中海國際社區(qū)”中又增加了國網(wǎng)山東省電力公司濟(jì)南供電公司、濟(jì)南水務(wù)集團(tuán)、濟(jì)南熱電、濟(jì)華燃?xì)馑膫€部門。因為前期措施主要針對從事商業(yè)的業(yè)主，對于非從商業(yè)主意義不大，因此又加入了公用事業(yè)部門，所有業(yè)主都將因為違建受到嚴(yán)厲懲戒。

這些措施的常態(tài)化必將極大地加強(qiáng)常規(guī)治理能力，而這恰恰是積極利用集中整治為日后常規(guī)治理奠定制度基礎(chǔ)。以往的集中整治多不能將這種聯(lián)合機(jī)制持久化，難以將治理中的機(jī)制形成常規(guī)制度，也就無法保證治理成果的持久化。同樣的違法現(xiàn)象因為是否處于集中整治之中而命運迥異，這種明顯的不公平執(zhí)法嚴(yán)重削弱執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，由此導(dǎo)致的“治亂循環(huán)”正是集中整治被學(xué)界廣泛詬病的主要原因。

執(zhí)法部門正常執(zhí)法的報酬遞增模式一旦建立，將在常規(guī)治理中完成以往需要投入巨大資源的集中整治才能完成的治理目標(biāo)，也就實現(xiàn)了集中整治的法治化轉(zhuǎn)型。濟(jì)南市在這種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制常規(guī)化上的制度性嘗試值得肯定。

（四）注重輿論宣傳，增強(qiáng)法律意識

濟(jì)南市在拆違拆臨的過程中極為重視輿論宣傳，通過黨報黨刊、電視臺、政府微博、公眾號等主流媒體全力配合拆違行動，積極宣傳各種法律法規(guī)和市委市府對拆違的決心和政策。大力宣傳的意義在于全民法治意識的提升，在于各級政府部門和公務(wù)人員對于法律執(zhí)行的認(rèn)真態(tài)度。在拆違拆臨方面，從中央到地方，要把前些年在城建上的法治漏洞補(bǔ)上，清除違建容易，清除人們意識深處對于嚴(yán)格執(zhí)法的工具化認(rèn)識難。通過強(qiáng)力清除違建，表明一種態(tài)度，對于城建中的違法行為絕不放過。樹立人們對于政府嚴(yán)格執(zhí)法的信心。這種信心是增強(qiáng)常規(guī)執(zhí)法效能的重要支撐。只有人們不再認(rèn)為這是“一陣風(fēng)”式的執(zhí)法，而是通過清算歷史欠賬，為日后嚴(yán)格執(zhí)法奠定良好基礎(chǔ)，才能徹底消除僥幸心理，樹立守法心態(tài)。

（五）以黨促政，以身作則

濟(jì)南市在拆違中貫徹“先公后私，先黨員后群眾”的原則，這是拆違行動取得順利進(jìn)展的重要原因。而這一原則的實現(xiàn)得益于濟(jì)南市委對于 “從嚴(yán)治黨”的積極貫徹。

先拆涉公類違建，先拆黨員干部的違建，這種姿態(tài)是中國古代政治智慧中儒家 “正人先正己”“其身正不令而行”的現(xiàn)代版，是對古代治理資源的現(xiàn)代借鑒，但實現(xiàn)這種借鑒需要“打鐵還需自身硬”——一個良好的干部基礎(chǔ)和黨內(nèi)風(fēng)氣。由于科層官僚體制具有的“僵化”和“惰性”，如何激發(fā)公務(wù)員群體的服務(wù)意識和嚴(yán)格執(zhí)法精神一直是我國基層治理中的難題。濟(jì)南市通過從嚴(yán)治黨，凈化黨內(nèi)風(fēng)氣，激發(fā)各級黨員干部創(chuàng)先爭優(yōu)的熱情，為濟(jì)南市的各項工作奠定了良好基礎(chǔ)。

五、政策建議：跨部門協(xié)同治理的路徑選擇

集中整治體現(xiàn)的是治理能力與治理需求的矛盾，即治理能力與治理目標(biāo)的不匹配是集中整治產(chǎn)生的重要條件。因此，如何提升常規(guī)治理中的“國家基礎(chǔ)權(quán)力”是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的基本方向。

理念轉(zhuǎn)變永遠(yuǎn)是第一位的。沒有正確先進(jìn)的指導(dǎo)思想，制度設(shè)計也難免南轅北轍?！八膫€全面”是新時期改革的重要指導(dǎo)思想，法治是治國理政的基本方式。但如何實現(xiàn)法律的實效，則有賴于各種具體制度的嚴(yán)格落實。政府內(nèi)部的協(xié)同治理是政府改革的重要目標(biāo)，建立執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制是基層改革的有力突破口。持續(xù)的輿論宣傳對普通公民形成強(qiáng)勢法律灌輸，逐步塑造嚴(yán)格守法的氛圍和意識?？茖芋w制帶來的“惰性”需要通過從嚴(yán)治黨的政治激勵和問責(zé)來克服，這是基層治理的重要動力來源。由此來看，黨建、輿論、政府三個基本的領(lǐng)域必須實現(xiàn)跨部門協(xié)同，才能從系統(tǒng)的角度建設(shè)一個行動協(xié)調(diào)一致的“整體性政府”，對復(fù)雜社會問題實現(xiàn)“善治”。在后創(chuàng)城時代，濟(jì)南市城市治理的長效機(jī)制建設(shè)在跨部門協(xié)同上需要從以下幾方面著重發(fā)力。

一是通過立法建立跨部門協(xié)同的常規(guī)制度。大量跨部門協(xié)調(diào)失靈是日常治理失敗的根源，各級行政機(jī)構(gòu)和部門在既定體制結(jié)構(gòu)下難以突破科層和部門的藩籬，職責(zé)交叉和空檔處就是需要協(xié)調(diào)而多有失靈處。在復(fù)雜的社會背景下，這是單純靠明確細(xì)化職責(zé)難以解決的，因為社會總是變化不羈，而政府總是反應(yīng)滯后的?？绮块T協(xié)調(diào)制度在集中治理中是標(biāo)配，但因為是臨時性的，難以發(fā)揮持續(xù)功效。通過地方立法，在政府內(nèi)部建立協(xié)同機(jī)制，以法律形式明確協(xié)同機(jī)制中的牽頭主體、配合主體、協(xié)同程序、責(zé)任承擔(dān)等，這就將成熟的臨時性機(jī)制法治化，變?yōu)殚L效機(jī)制。

二是建立決策協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)決策與執(zhí)行的分離。協(xié)同治理要求對于某一問題首先形成統(tǒng)一的具有戰(zhàn)略性的決策，然后由各個部門完成。決策的協(xié)同是執(zhí)行協(xié)同的前提。當(dāng)前政府管理的一個基本特征是決策與執(zhí)行的高度統(tǒng)一，即同一部門議定、協(xié)商、起草并執(zhí)行政策。這種管理模式造成了職能系統(tǒng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)的自我封閉?！安块T職責(zé)利益化”、“部門利益法定化”和“政策打架”由此而生。在協(xié)同治理的要求下，政府首先需要集中相關(guān)部門形成對于治理議題的統(tǒng)一決策，這一決策可以保證政府以統(tǒng)一面目出現(xiàn)，而避免職權(quán)分割下的碎片化執(zhí)法。同時，這種統(tǒng)一決策有效避免了各部門在政策制定中可能出現(xiàn)的“夾帶私貨”，部門利益被有效遏制。

三是建立跨部門利益協(xié)同機(jī)制。部門協(xié)同動力匱乏的根本原因是部門利益在作怪。在承認(rèn)部門合理利益范圍的前提下，各部門之間展開利益協(xié)調(diào)是實現(xiàn)部門協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)。比如在資源有限的約束下，配合牽頭部門的工作難免耽擱本部門工作，甚至造成資金上的損失，如何平衡配合部門的利益損失是調(diào)動部門協(xié)同動力的關(guān)鍵。構(gòu)建跨部門行政協(xié)議制度是協(xié)調(diào)利益的有效解決方式?！靶姓f(xié)議”是世界各國普遍采用的解決跨部門、跨區(qū)域行政協(xié)同的新方式。這種“行政協(xié)議”通常的形式有“合作框架協(xié)議”、“合作宣言”、“合作備忘錄”等，比如2011年北京市公安局等五部門簽署的《北京市五部門行政資源整合機(jī)制框架協(xié)議書》。借鑒這種“行政協(xié)議”方式，可以將原本松散、臨時的部門合作關(guān)系固定化、制度化，有效降低協(xié)調(diào)成本，平衡部門利益。

四是建立行政執(zhí)行的聯(lián)動機(jī)制。在統(tǒng)一明確的協(xié)同決策下，各部門之間的協(xié)同執(zhí)行機(jī)制就是實現(xiàn)長效治理的關(guān)鍵。不管是執(zhí)法的聯(lián)動機(jī)制，還是公共服務(wù)提供的聯(lián)動機(jī)制，在具體落實決策的過程中，需要精細(xì)化管理。精細(xì)化管理就是將目標(biāo)細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、任務(wù)分解、流程細(xì)化、量化考核，實施精確控制，把管理的對象量化為數(shù)字、程序、責(zé)任，使每一項工作都看得見、摸得著、說得準(zhǔn)。這里可以引入“行政協(xié)助制度”，這是跨部門協(xié)同機(jī)制立法的重要內(nèi)容。行政協(xié)助制度是指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)構(gòu)之間在執(zhí)行公務(wù)過程中，因某種需要，互相提供便利，并協(xié)助完成職務(wù)的行為。協(xié)助義務(wù)的法律化是協(xié)同治理法治化的要害所在，是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之意。這一制度需要通過立法明確行政協(xié)助的啟動、程序、拒絕、費用、爭議處理、反饋等環(huán)節(jié)，以完善的法律規(guī)定杜絕管理上的漏洞。

五是建立溝通機(jī)制，實現(xiàn)信息共享。信息的互通和共享是協(xié)同機(jī)制建立的前提。目前的電子政務(wù)建設(shè)還主要停留于部門內(nèi)部的信息發(fā)布和信息交流，沒有在政府整體的信息系統(tǒng)中體現(xiàn)出治理主題的協(xié)調(diào)溝通。今后完善信息建設(shè)需要整合各部門的信息，研究信息開放問題，形成治理主題下的信息共享，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)各部門在信息上協(xié)同。這需要政府的頂層設(shè)計，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)的對接，在部門協(xié)同機(jī)制下，實現(xiàn)信息共享，消除 “信息孤島”。

六是制定多部門的公共管理事項績效評估制度，強(qiáng)化激勵和問責(zé)。激勵和問責(zé)缺失是部門協(xié)同失靈的重要原因。在科層體制下，行政機(jī)關(guān)具有“惰性”，協(xié)同動力不足是常態(tài)?？冃гu估制度的建立將有效改變這一狀況。在立法建立協(xié)同機(jī)制下，對于協(xié)同事項事后進(jìn)行評估，讓參與部門或個人能夠得到與其貢獻(xiàn)相一致的協(xié)同利益，可以是績效考核上的加分，可以是職業(yè)榮譽(yù)，也可以是物質(zhì)獎勵；對評估績效不合格的參與部門或個人給以相應(yīng)問責(zé)，在問責(zé)中要建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。責(zé)任共享是協(xié)同動力機(jī)制建立的基礎(chǔ)之一。協(xié)同需求的根源是治理問題的復(fù)雜性與政府部門職能劃分造成的公共供給不足之間的矛盾，簡單厘清部門職責(zé)難以徹底消除協(xié)同需求，因此，合理分擔(dān)協(xié)同責(zé)任就成為必須。當(dāng)然，各部門職責(zé)清晰仍然是協(xié)同責(zé)任劃分的重要依據(jù)，這是確定誰是牽頭部門和防止借協(xié)同之名轉(zhuǎn)嫁部門責(zé)任的基礎(chǔ)。

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