樞紐型社區(qū)社會組織的效應(yīng)分析及建設(shè)路徑
——以天津市為例

劉 洋

（中共濟南市委黨校，濟南 250100）

黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”近年來，社區(qū)社會組織因其在滿足居民多層次、個性化服務(wù)需求方面具有的優(yōu)勢，逐漸成為公共服務(wù)供給體系中一支不可替代的重要力量，為社區(qū)治理提供基礎(chǔ)性支持。然而在實際運作過程中，數(shù)量眾多的社區(qū)社會組織往往因為自身規(guī)模與能力的局限，制約了其功能的有效發(fā)揮。如何加強各類社區(qū)社會組織之間的互動與合作，以提升社區(qū)社會組織自身的能力水平，從而最終實現(xiàn)最佳的資源配置和服務(wù)效果？［1］如何降低政府對于社區(qū)社會組織的管理風險、提升管理效率？2017年12月27日，民政部發(fā)布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》提出：“鼓勵在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心等樞紐型社會組織，發(fā)揮管理服務(wù)協(xié)調(diào)作用，規(guī)范社區(qū)社會組織行為，提供資源支持、承接項目、代管資金、人員培訓等服務(wù)?！北疚囊蕴旖蚴袠?gòu)建樞紐型社區(qū)社會組織工作體系為例，通過對樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展動因、理想類型、現(xiàn)實效應(yīng)以及發(fā)展路徑進行分析，試圖回答以上問題。

一、樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展動因與理想類型

關(guān)于社區(qū)社會組織的概念界定，國內(nèi)學者的認識存在以下幾點共識：在人員構(gòu)成方面，以本社區(qū)成員為主體，包括戶籍居民和外來人口；在活動范圍方面，以本社區(qū)區(qū)域為主要活動場所；在參與社區(qū)治理的目的方面，主要是滿足社區(qū)成員的不同需求；在組織屬性方面，具有自發(fā)形成、非營利等主要特點。［2］關(guān)于社區(qū)社會組織的分類，依據(jù)服務(wù)內(nèi)容，社區(qū)社會組織分為社區(qū)福利組織、社區(qū)文體組織、社區(qū)志愿組織、社區(qū)居民權(quán)益維護組織、社區(qū)便民利民組織等主要類型；［3］依據(jù)法律地位，社區(qū)社會組織分為經(jīng)過登記注冊的法人組織以及尚達不到正式登記標準、在基層政府備案的、不具備法人資格的民間組織兩種類型。

（一）樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展動因

現(xiàn)實中，無論是社會組織的發(fā)展模式，還是政府的社會管理方式，都具有一定的問題導向性，即基于對現(xiàn)實問題的認知，提出能夠有效解決問題的行動方案。

1.社區(qū)社會組織的能力約束與資源整合訴求

在我國近年來的社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)社會組織呈現(xiàn)出數(shù)量上的“繁榮”景象。以天津市為例，2012年社區(qū)社會組織總數(shù)為1.2萬個，至2016年7月發(fā)展到2.6萬個。［4］然而社區(qū)社會組織數(shù)量快速增長的背后，隱藏著“規(guī)模小、實力弱、活力不足”以及“結(jié)構(gòu)不均衡”等發(fā)展質(zhì)量問題。勢單力薄、功能專一的個體組織為了謀求生存，希望通過加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合籌集資源、獲取信息、發(fā)揮作用從而贏得合法性，同時委托組織聯(lián)盟代表其利益、反映其訴求，從而獲取進一步發(fā)展的空間。

2.政府對社區(qū)社會組織整合管理的訴求

依據(jù)系統(tǒng)理論，社區(qū)社會組織功能的發(fā)揮及進一步完善，不僅受其自身能力的制約，而且受到外部生存環(huán)境的影響。社區(qū)社會組織發(fā)展過程中遇到的問題特別是“結(jié)構(gòu)不均衡”的問題，需要政府部門在群眾自發(fā)組織活動的基礎(chǔ)上，有意識地去培育引導。然而面對數(shù)量眾多的社區(qū)社會組織，政府的直接管理往往力不能及，為降低管理風險、節(jié)約管理成本，政府迫切希望通過需找代理人的方式達成對社區(qū)社會組織的間接管理。

現(xiàn)實運作中，居委會是社區(qū)社會組織的直接管理單位。如天津市民政局《關(guān)于建立我市社區(qū)公益性民間組織管理體系的意見》中就明確了“二級備案”的社區(qū)民間組織管理體系，即由街道和居委會負責轄區(qū)內(nèi)社區(qū)民間組織的備案及日常管理。（1）然而，由于科層制政府體系中財權(quán)與事權(quán)的分離和倒置使得基層政府能力缺失。另外，原本應(yīng)成為基層群眾自治組織的居委會在現(xiàn)實中卻承擔了繁重的行政性事務(wù)，日益呈現(xiàn)出對上負責的半官僚化特征。居委會應(yīng)然與實然角色之間的沖突，使其難以在公共服務(wù)供給中與政府形成平等的主體地位，政府需要采用合同制治理機制建構(gòu)一種契約型關(guān)系的非政府整合組織。［5］

（二）樞紐型社區(qū)社會組織的理想類型

韋伯提出的“理想類型”是研究社會和解釋現(xiàn)實的一種概念工具。其是在對眾多經(jīng)驗進行整理的基礎(chǔ)上，突出其中的共性或規(guī)律性，使之成為典型的形式。［6］樞紐型社區(qū)社會組織的理想類型概括了其應(yīng)該具備的特征與功能。

1.樞紐型社區(qū)社會組織的定義與特征

2008年9月，北京市社會建設(shè)大會首次提出“樞紐型社會組織”的概念。北京市《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》將其界定為：由負責社會建設(shè)的有關(guān)部門認定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。（2）樞紐型社區(qū)社會組織是扎根社區(qū)的基層樞紐型社會組織，通常稱為社區(qū)社會組織聯(lián)合會（服務(wù)中心），其成員組織即社區(qū)社會組織。樞紐型社會組織的特征包括作為聯(lián)盟組織的整合性與代表性、作為橋梁組織的中介性、作為孵化器的支持性、作為龍頭組織的示范性以及作為政府代理人的權(quán)威性等等。［7］

2.樞紐型社區(qū)社會組織的功能定位

樞紐型社區(qū)社會組織是社區(qū)社會組織與政府之間的橋梁型組織，其主要功能體現(xiàn)在“服務(wù)”與“管理”兩個方面，即“促進社區(qū)社會組織自主發(fā)展”與“加強社會管理”。一方面，樞紐型社區(qū)社會組織面向成員組織的服務(wù)功能主要包括資源支持、信息交流、能力建設(shè)等。專業(yè)化的樞紐型社區(qū)社會組織會針對成員組織的不同類型與發(fā)展階段，提供差別化的支持與激勵。如作為初創(chuàng)期草根組織的孵化器，樞紐型社區(qū)社會組織致力于基地建設(shè)，即運用標準化的流程及多元化的資源，助力草根組織合法實現(xiàn)預(yù)期目標，從而擴大社區(qū)公益事業(yè)規(guī)模。對于已步入正常發(fā)展軌道的成員組織，樞紐型社區(qū)社會組織提供交流會展、項目研發(fā)、集團采購等服務(wù)，協(xié)助成員組織共享發(fā)展經(jīng)驗、形成共識、提升能力、擴大影響。樞紐型社區(qū)社會組織要特別致力于發(fā)掘推廣成熟的組織運作模式。如：文體活動類組織因其廣泛的社會認同和相對成熟的運作模式，最易在社區(qū)內(nèi)生根發(fā)芽，可以此種類型的社區(qū)民間組織為典型進行宣傳，帶動同類組織形成發(fā)展。［8］另一方面，樞紐型社區(qū)社會組織通過承接政府轉(zhuǎn)移的一部分微觀管理職能，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的改革趨勢，參與社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)社會組織自律自治。具體來看，主要是履行對成員組織的政治引導和業(yè)務(wù)監(jiān)管等職能。

二、樞紐型社區(qū)社會組織的現(xiàn)實效應(yīng)

樞紐型社區(qū)社會組織在天津等地的實際運行中，一方面顯現(xiàn)出其參與社區(qū)治理的積極成效，另一方面也暴露出一定的“發(fā)展偏向”。［9］

（一）樞紐型社區(qū)社會組織的運作成效

1.整合社區(qū)資源，助力社區(qū)建設(shè)

樞紐型社區(qū)社會組織通過對有限的社區(qū)資源進行整合，有力地改變了社區(qū)自組織開展活動時爭奪資源的現(xiàn)狀，同時通過動員社區(qū)志愿服務(wù)力量，弘揚了自助與互助精神，擴充了社區(qū)內(nèi)的社會資本，提升了社區(qū)成員的凝聚力和歸屬感以及主動參與社區(qū)治理的責任意識。天津市河北區(qū)月牙河街馨緣服務(wù)中心整合十三個社區(qū)的志愿者為轄區(qū)居民特別是弱勢群體提供便民公益服務(wù)。居民只要通過撥打服務(wù)中心1581熱線電話提出需求，就可以在中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下獲得體貼周到的個性化便民服務(wù)，志愿者提供的服務(wù)同時以積分的形式予以記錄，年末可以在社區(qū)愛心超市兌換使用。

2.創(chuàng)新社區(qū)社會組織管理體制

樞紐型社區(qū)社會組織通過對成員組織進行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)組織之間的發(fā)展矛盾，很大程度上緩解了政府直接管理眾多社區(qū)社會組織的工作壓力以及管理不到位等問題。此舉不僅提升了管理效率，更重要的是使政府能夠集中精力對社區(qū)社會組織下一步的發(fā)展進行宏觀規(guī)劃。天津市南開區(qū)王頂?shù)探稚鐣M織發(fā)展促進會是街道樞紐型社區(qū)社會組織，其成員為300多家社區(qū)社會組織，該社團內(nèi)設(shè)人民調(diào)解委員會對社區(qū)社會組織之間以及社會組織與居民之間的矛盾糾紛進行調(diào)解，同時開展普法教育，人民調(diào)解員以兼職的形式由律師、司法所及促進會工作人員擔任。（3）

（二）樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展偏向

實際運行中，由于樞紐型社區(qū)社會組織的官辦性質(zhì)，社區(qū)治理中這一新生事物暴露出重“量”輕“質(zhì)”、發(fā)展路徑單一、“行政化”傾向突出等影響自身健康發(fā)展的問題。

1.重“量”輕“質(zhì)”

在數(shù)字政績觀的主導下，政府在建立樞紐型社區(qū)社會組織管理模式的過程中，偏重于宣傳組織數(shù)量和覆蓋面，而忽視已建成的樞紐組織是否真正發(fā)揮了作用。以天津為例，至2015年底，全市242個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)就已實現(xiàn)樞紐型社區(qū)社會組織全覆蓋。（4）然而，對天津市社會組織的抽樣調(diào)查顯示，有近30%的樞紐型社會組織年收入為0；（5）這一情況在對天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織的訪談中也得到了印證。這類組織被有些學者戲稱為“殼組織”，即作為經(jīng)過登記注冊的空殼組織，并未發(fā)揮實際作用。

2.單一的發(fā)展路徑

社會組織聯(lián)盟在發(fā)達國家的發(fā)展規(guī)律是：先有個體組織，再有組織聯(lián)盟，組織聯(lián)盟的成立是為了滿足個體組織的聯(lián)合發(fā)展需求。而我國部分地區(qū)的樞紐型社區(qū)社會組織，大多是由政府“自上而下”推動的產(chǎn)物，缺乏以品牌社會組織為龍頭“自下而上”的同區(qū)聚集。其作為事實上的社會組織聯(lián)盟，往往成立于個體組織之前，如此在發(fā)展階段上出現(xiàn)的倒錯很大程度上導致了其自身功能的錯位。［10］如有的樞紐型社區(qū)社會組織倚仗其特殊身份，并未恪守為成員組織提供支持性服務(wù)的本職，而是直接面對各類人群提供社會服務(wù)，或是與成員組織競爭有限項目，或是壟斷資源、在聯(lián)合體內(nèi)部進行不公平分配，甚至出現(xiàn)營利化傾向。

3.突出的“行政化”傾向

作為“官辦組織”，樞紐型社區(qū)社會組織在領(lǐng)導人和經(jīng)費來源方面對政府存在依賴，因此缺乏組織自主性和發(fā)展動力。具體表現(xiàn)為：在實際履行組織職能時，樞紐型社區(qū)社會組織偏重于按照政府的指示對成員組織實施管理，而提供的服務(wù)非常有限，自治自律明顯不足。通過對天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織的訪談得知，由于組織負責人多為政府行政人員或已退休的公務(wù)人員，組織開展活動時慣用黨政工作手法，管理色彩濃重，缺乏專業(yè)化、社會化的現(xiàn)代組織治理制度。（6）

三、樞紐型社區(qū)社會組織的未來發(fā)展路徑

作為社區(qū)社會組織與政府之間的橋梁型組織，樞紐型社區(qū)社會組織在未來發(fā)展中既要擺脫“行政化”傾向，也不能走向完全“社會化”。如何掌握好其中的平衡，同時發(fā)揮其“加強政府社會管理”和“促進社區(qū)社會組織自主發(fā)展”的雙重功能，是需要繼續(xù)深入研究的問題。

（一）正確處理與重要利益相關(guān)者之間的關(guān)系

本文借用管理學中利益相關(guān)者的概念特指外部環(huán)境中對組織發(fā)展存在交互影響的其他組織或個人。樞紐型社區(qū)社會組織的重要利益相關(guān)者包括政府、成員組織、其他類型的樞紐組織以及公眾。

1.與政府之間的關(guān)系

樞紐型社區(qū)社會組織不是政府的“伙計”，而是“伙伴”。其作為正式登記注冊的非營利性法人組織，應(yīng)當與政府部門在機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財務(wù)、職能上徹底分開。［11］特別要指出的是，其經(jīng)費不應(yīng)來源于政府撥款，而是應(yīng)該通過政府購買服務(wù)項目以合同的形式來實現(xiàn)。具體來看，樞紐型社區(qū)社會組織首要的是正確處理與街道辦事處之間的關(guān)系。從根本上說，應(yīng)該明確基層政府在社區(qū)中的權(quán)力邊界，拓展社區(qū)的自治空間。在“官民協(xié)動”的過程中，制定并遵守規(guī)則十分重要。日本各地政府為使與非營利組織的“協(xié)動”作為一項長期政策，尊重雙方的對等性與各自的自主性，制定了“協(xié)動指針”、“協(xié)動推進條例”等制度，用以明確各自的職責。［12］

2.與成員組織之間的關(guān)系

樞紐型社區(qū)社會組織是獨立的社會主體，它絕不是“二政府”，其最根本的職能是服務(wù)，包括為成員組織鏈接發(fā)展所需的多種資源、促進成員組織提升能力、代表成員組織進行政策倡導等。作為成員組織間的溝通橋梁，樞紐型社區(qū)社會組織應(yīng)充分發(fā)揮中介協(xié)調(diào)作用，尊重、利用成員間的個體差異，主動培育稀缺組織，建立、完善功能互補、結(jié)構(gòu)均衡的組織體系；同時注意成員間資源配給的公平性，并對成員組織的資源利用情況進行督導和評估?？傊?，樞紐型社區(qū)社會組織應(yīng)充分認識成員組織的真正需求，通過普惠型與差異化的服務(wù)組合吸引成員組織留在聯(lián)盟內(nèi)部，并能夠吸引更多的個體組織加入組織聯(lián)盟。

3.與其他類型樞紐組織之間的關(guān)系

不同級別的樞紐型社會組織之間并不存在上下隸屬關(guān)系，而是以章程作為開展活動的根本依據(jù)，形成高一級別樞紐型組織對低一級別樞紐型組織的業(yè)務(wù)指導與利益代表關(guān)系。地域性樞紐組織與行業(yè)性樞紐組織應(yīng)相互配合，分別運用本土與專業(yè)資源，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)力為成員組織提供服務(wù)。我國現(xiàn)有的樞紐型社會組織規(guī)模較小、功能有限，迫切需要通過組織間網(wǎng)絡(luò)的建立與完善形成同伴合力，共同推動草根組織的發(fā)展。美國非營利組織協(xié)會（The Council of Nonprofits）采用聯(lián)邦成員模式，即地方社區(qū)的非營利組織通過加入所在州非營利組織協(xié)會的方式而自動成為全美非營利組織協(xié)會的成員。［13］

4.與公眾之間的關(guān)系

尹志剛、李泓課題組對北京市西城區(qū)社會組織所做的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)調(diào)查對象認同樞紐型組織應(yīng)該盡可能多地吸納志愿者和公眾參與組織活動。［14］而對天津市社會組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會組織內(nèi)部志愿服務(wù)制度缺失率較高，這表明部分組織在工作人員總數(shù)較少的情況下，仍不善于依托志愿服務(wù)力量為組織的發(fā)展提供必要的人力資源支持。帕特南在其社會資本理論中強調(diào)了作為非正式制度環(huán)境的公民參與網(wǎng)絡(luò)對社會治理績效具有重要的積極影響。［15］習近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想，其核心要義是：“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！睒屑~型社區(qū)社會組織應(yīng)該善于向社區(qū)居民征集服務(wù)需求，更廣泛、更有效地動員、集聚社區(qū)中的公益力量，通過設(shè)立和運行組織內(nèi)部志愿服務(wù)制度，對社區(qū)志愿者進行動員、培訓、分類使用以及獎勵，努力形成1名工作者帶動3名志愿者的服務(wù)隊伍，致力于搭建社會協(xié)同平臺。在志愿者的使用方面，不僅能夠帶動基礎(chǔ)性志愿服務(wù)，即大多數(shù)社區(qū)居民力所能及的利他服務(wù)，如撿垃圾、捐獻圖書和衣物、探望社區(qū)內(nèi)的老弱病殘群體等；還要善于開發(fā)技能性志愿服務(wù)，即動員專業(yè)人士運用自身掌握的特殊技能幫助他人或組織解決專業(yè)問題，如義診、器材維修、義務(wù)補課、計算機技術(shù)等。在對志愿者的回饋機制方面，可采用通行的“免費午餐”以及新興的“愛心銀行”等具體形式。

（二）加強能力建設(shè)，提升組織活力

組織活力就是組織生存、發(fā)展的能力。提升社會組織的能力，要從規(guī)范化建設(shè)、自主創(chuàng)新性、專業(yè)化水平等幾個方面入手。

1.建立完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

“行政化”使多數(shù)已建立的樞紐型社區(qū)社會組織受到詬病，因此“去行政化”即成為樞紐型社區(qū)社會組織改革的首要任務(wù)。“去行政化”的重點是在組織內(nèi)部建立起以認同為前提、以章程為核心、以參與為基礎(chǔ)、以合作為紐帶、以自律為保障的社會化的治理結(jié)構(gòu)和運行機制，以適應(yīng)樞紐型社會組織自我管理、自我約束、自主發(fā)展的需要。［16］對天津市社會組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會組織第一負責人中一半來源于黨政干部。通過對天津市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織的訪談得知，其主要負責人不少來源于街道辦事處在職或退休干部以及原居委會主要工作人員。針對這一問題，有學者提出，樞紐型社會組織的理事會應(yīng)采用等額規(guī)則由各成員組織派代表組成，理事長應(yīng)由各成員組織輪值擔任。［9］

2.建立完善內(nèi)部管理制度

社會組織的內(nèi)部制度包括：理事會制度、監(jiān)事會制度、業(yè)務(wù)活動制度、資金籌集制度、財務(wù)管理制度、捐贈管理制度、人事管理制度、志愿服務(wù)制度等。對于樞紐型社區(qū)社會組織來說，聯(lián)合體成員之間的行為規(guī)范與自律條款尤其必不可少。規(guī)范化管理水平最終將影響組織的可持續(xù)發(fā)展，樞紐型社區(qū)社會組織內(nèi)部管理制度的設(shè)立和運行情況還將影響其在成員組織中的示范與感召作用。對天津市社會組織的抽樣調(diào)查顯示，部分樞紐型社會組織內(nèi)部制度設(shè)立并不健全，特別是資金籌集制度、捐贈管理制度與志愿服務(wù)制度缺失率較高。另外通過訪談發(fā)現(xiàn)，樞紐型社區(qū)社會組織的工作方式存在“活動化”傾向，缺乏對有益經(jīng)驗的提煉，從而造成制度化服務(wù)不足。如：優(yōu)秀組織的負責人在介紹經(jīng)驗時，偏重于匯報組織開展的品牌活動，但缺乏對工作開展機制的思考?；顒邮椒?wù)的優(yōu)點在于能夠快速形成社會影響，但也往往容易產(chǎn)生短期效應(yīng)。

3.創(chuàng)新發(fā)展理念

由于與政府之間的關(guān)系密切，樞紐型社區(qū)社會組織目前更多的是被動承接政府交辦的工作事項，而要想真正獲得社會的認可和持續(xù)的發(fā)展動力，則必須要不斷創(chuàng)新發(fā)展理念。例如，積極引進國際流行的“跨部門合作”理念，主動聯(lián)系駐區(qū)企業(yè)，推動企業(yè)承擔相應(yīng)的社會責任，從而形成社企者間穩(wěn)定的互惠型伙伴關(guān)系。在香港，企業(yè)社會責任的推廣就是由社會服務(wù)聯(lián)合會首先推行的，當前社會責任代表一種商業(yè)信譽，已經(jīng)成為西方國家頗為流行的一種對工商企業(yè)的評價指標。［17］早在1997年新加坡政府就制定了“社區(qū)發(fā)展議會企業(yè)伙伴合作按額資助計劃”，非營利組織與當?shù)氐摹吧鐓^(qū)發(fā)展議會”和企業(yè)伙伴或贊助者合作組織活動時，企業(yè)伙伴每資助1元，“社區(qū)發(fā)展議會”就按額資助3元。［18］

4.設(shè)立專業(yè)社會工作者崗位

社會工作作為社區(qū)自組織能力建設(shè)的積極力量，采用專業(yè)的工作方法整合社區(qū)資源，倡導居民參與社區(qū)發(fā)展，介入社區(qū)自組織能力培育。［19］以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”機制為樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展提供了有益的路徑借鑒。對天津市社會組織的抽樣調(diào)查顯示，樞紐型社會組織工作人員職業(yè)化水平偏低。在樞紐型社區(qū)社會組織內(nèi)部，通過政府購買崗位的形式設(shè)立專業(yè)社會工作者崗位，同時完善配套的人員招聘、使用、晉升、獎勵等機制，是樞紐型社區(qū)社會組織發(fā)展的必然選擇。

（三）為樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展提供制度保障

與樞紐型社區(qū)社會組織發(fā)展相關(guān)的制度建設(shè)，既涉及社會建設(shè)的整體規(guī)劃，也包括社區(qū)社會組織發(fā)展的專項政策，特別是要出臺政策為樞紐型社區(qū)社會組織的發(fā)展提供多元化的資源保障。

1.納入整體規(guī)劃

2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！痹跇屑~型社區(qū)社會組織的培育發(fā)展中，應(yīng)該將社區(qū)社會組織的發(fā)展納入社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃以及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的整體目標中來，將社區(qū)社會組織建設(shè)納入和諧社區(qū)建設(shè)與政府政績考核評價指標體系中去，將“自上而下”與“自下而上”兩種發(fā)展路徑結(jié)合起來。特別是要加強民政部門內(nèi)部工作機制的整合，因地制宜、思考“三社聯(lián)動”機制的有效形式。

2.出臺專項政策

旨在促進社區(qū)自組織能力提升的專項政策目前還比較缺乏，因此急需盡快建立健全相關(guān)制度助力樞紐型社區(qū)社會組織發(fā)展，特別是要出臺指導意見用于規(guī)范以樞紐型社會組織和社區(qū)社會組織為承接主體的政府購買服務(wù)的具體事項。［20］2013年8月，天津市人民政府出臺的《關(guān)于進一步加強社區(qū)工作的意見》中明確提出：“增設(shè)社區(qū)公益事業(yè)專項補助經(jīng)費，用于社區(qū)助老助殘助困助孤等政府購買社區(qū)社會組織服務(wù)項目，按每年每戶12元標準從市級福利彩票公益金中提取，并隨經(jīng)濟社會發(fā)展和社區(qū)工作需要適時提高提取標準。”在此基礎(chǔ)上，天津市民政局會同財政局制定了《天津市社區(qū)公益事業(yè)專項補助經(jīng)費使用管理暫行辦法》，明確了專項資金的使用原則、使用范圍、承接主體、使用管理權(quán)責以及資金管理監(jiān)督等具體事項，特別將街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織作為資金承接的主要載體之一。此舉為天津市政府助力社區(qū)社會組織健康發(fā)展提供了制度化的資金支持。

3.加強資源保障

樞紐型社區(qū)社會組織對政府的高度依賴很大程度上是由于其服務(wù)項目及資金單一來源于政府及工青婦殘等準政府組織。其在成立之初接受的政府資助可以占其全部資金來源的很大比重，但隨著組織發(fā)展日趨成熟則需要逐步實現(xiàn)資源保障的多元化，以爭取更多的自主管理權(quán)。有條件的地區(qū)應(yīng)通過立法的形式積極支持社區(qū)基金會的設(shè)立，為社區(qū)社會組織的發(fā)展拓展資金來源，從而更有效地解決社區(qū)公共問題。社區(qū)基金會起源于美國，根本作用在于用社區(qū)中的資金解決社區(qū)中的迫切問題，其對于社區(qū)需求的界定建立在理事會帶動社區(qū)專業(yè)人士及公眾進行充分的社區(qū)調(diào)研基礎(chǔ)之上。［21］與社區(qū)基金會的合作不僅將為樞紐型社區(qū)社會組織增加資金獲取渠道，二者間還可以通過交叉任職的方式保證社區(qū)公共事務(wù)決策的效率與一致性。

四、結(jié)語

樞紐型社區(qū)社會組織的出現(xiàn)是為了回應(yīng)社區(qū)社會組織資源整合以及政府對社區(qū)社會組織整合管理兩方面的訴求，因而其功能主要體現(xiàn)在“促進社區(qū)社會組織自主發(fā)展”與“加強政府社會管理”兩個方面。在天津等地的實際運行中，樞紐型社區(qū)社會組織一方面在整合社區(qū)資源、助力社區(qū)建設(shè)以及創(chuàng)新社區(qū)社會組織管理體制中顯現(xiàn)出成效，另一方面也暴露出重量輕質(zhì)、發(fā)展路徑單一、行政化傾向等發(fā)展偏向。樞紐型社區(qū)社會組織的正確發(fā)展路徑應(yīng)該建立在對其重要利益相關(guān)者——政府、成員組織、其他類型樞紐組織以及公眾——進行分析的基礎(chǔ)之上，通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理制度、創(chuàng)新發(fā)展理念、設(shè)立專業(yè)社會工作者崗位等舉措提升自身能力與活力，同時需要由政府整體規(guī)劃、專項政策、資源保障等組成的良好的外部制度環(huán)境。下一步的研究中，如何以品牌社會組織為龍頭實現(xiàn)社會組織的同區(qū)聚集、樞紐型社區(qū)社會組織全面參與社區(qū)治理的運行機制以及“三社聯(lián)動”的具體形式可能是一個方向。

注釋：

（1）本文將社區(qū)民間組織、社區(qū)公益性民間組織、草根組織、社區(qū)自組織等作為與社區(qū)社會組織含義相近的術(shù)語，不作詳細辨析。

（2）參見《北京市關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，http：//www.chinanpo.gov.cn/1940/80956/nextindex.html。

（3）資料來源于南開大學社會建設(shè)與管理研究院課題組2015年10月21日參加的天津區(qū)級社會組織座談會。

（4）參見《天津樞紐型社區(qū)社會組織全部覆蓋街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)》，天津社會組織動態(tài)微信號，2015年12月23日。

（5）數(shù)據(jù)來源于南開大學社會建設(shè)與管理研究院課題組2015年11月所做的“天津市社會組織問卷調(diào)查”，下同。課題中調(diào)研的樞紐型社會組織包括：由政府相關(guān)部門認定的市、區(qū)級樞紐型社會組織，以及街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織聯(lián)合會或服務(wù)中心。

（6）資料來源于2016年5月—7月筆者對天津街鄉(xiāng)鎮(zhèn)樞紐型社區(qū)社會組織的實地訪談。