儲(chǔ)備新規(guī)下存量土地的市場化配置
————以武漢市委托交易制度為例

鄭 義，周 豐，王耀峰

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）工程學(xué)院，湖北·武漢430074；3. 中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）學(xué)生工作處，湖北·武漢 430074）

武漢市創(chuàng)新存量土地盤活手段，建立并發(fā)展了委托交易制度。在儲(chǔ)備新規(guī)下，應(yīng)堅(jiān)持土地儲(chǔ)備優(yōu)先的地位，充分發(fā)揮委托交易機(jī)動(dòng)靈活和規(guī)范高效的特點(diǎn)，強(qiáng)化土地資產(chǎn)經(jīng)營管理，深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，化解存量土地開發(fā)利用中盤根錯(cuò)節(jié)的矛盾，既規(guī)避土地儲(chǔ)備的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，又提高政府土地收益，在供給端“去庫存”，在需求端“加杠桿”，通過市場配置土地，共享利益。

1 儲(chǔ)備新規(guī)對(duì)土地市場的影響

2016年2月，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)），在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換時(shí)期，緊扣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義，從儲(chǔ)備主體、儲(chǔ)備規(guī)模、籌資渠道、資金使用等方面[1]，重新回歸了土地儲(chǔ)備的本職即“加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，提高建設(shè)用地保障能力”，嚴(yán)格規(guī)范了土地儲(chǔ)備行為。儲(chǔ)備新規(guī)直接針對(duì)地方過度依賴土地儲(chǔ)備經(jīng)營城市，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一味追求貸款或干脆淪為政府融資平臺(tái)，不合規(guī)的各類城市投資公司參與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)等問題，深刻改變了當(dāng)前土地市場的格局。

尤為顯著的是，儲(chǔ)備新規(guī)限定了新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金的來源，要求“從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決”，并要求“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第三季度按照宗地編制下一年度土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算；需要調(diào)整土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)主管部門審核后，按照規(guī)定程序報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后執(zhí)行”，預(yù)算管理有很強(qiáng)的制度剛性，其與統(tǒng)一確定的地方新增建設(shè)用地計(jì)劃和重大項(xiàng)目的集中連片征收方案能夠有機(jī)關(guān)聯(lián)，但對(duì)于其他市場化程度較高的存量土地收購、收回工作，按宗地編制下一年的預(yù)算在項(xiàng)目數(shù)和地價(jià)上均不易操作，且由于預(yù)算調(diào)整需要審批時(shí)間，臨時(shí)達(dá)成意向的土地儲(chǔ)備資金難以及時(shí)到位，致使收購、收回的工作停滯甚至流產(chǎn)。如長沙市土地儲(chǔ)備的對(duì)象主要是新征儲(chǔ)備土地，存量土地還不具備實(shí)現(xiàn)壟斷性儲(chǔ)備的條件[2]。因此，儲(chǔ)備新規(guī)實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)無法及時(shí)收購、收回的存量土地的交易問題做出制度性安排。

2 武漢市委托交易制度的建立和發(fā)展

武漢市實(shí)行“儲(chǔ)備優(yōu)先下的委托交易制度”，與杭州的“政府壟斷型”模式、上海的“市場主導(dǎo)型”模式并稱為全國土地市場建設(shè)的三大模式[3]?？梢哉f，委托交易制度就是為解決存量土地交易問題而建立的，其標(biāo)志為《武漢市土地交易管理辦法》（武漢市人民政府令2009年第195號(hào)）的出臺(tái)。委托交易制度的核心是“對(duì)于符合城市規(guī)劃、土地供應(yīng)年度計(jì)劃，并經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)交易的，原用地單位可以依法公開交易”，主要流程為：原用地單位提出存量土地交易申請(qǐng)；國土資源管理部門確定是否儲(chǔ)備，對(duì)不予儲(chǔ)備的報(bào)市（區(qū)）人民政府審批土地供應(yīng)方案；招標(biāo)拍賣掛牌出讓存量國有建設(shè)用地使用權(quán)；交易完成，土地競得人與原用地單位簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議；最后，國土資源管理部門督促交易雙方履行交地及付款義務(wù)，并辦理出讓合同簽訂、土地權(quán)屬登記等手續(xù)。

武漢市在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年又制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（武政規(guī)[2016]1號(hào)），重點(diǎn)確定了委托交易項(xiàng)目政府土地收益的核算辦法。其中，屬于工業(yè)用地的，按照土地成交價(jià)的20%核定政府土地收益；屬于其他用地，容積率在3.5以內(nèi)（含）的，按照土地成交價(jià)的50%核定政府土地收益；容積率超出3.5的，以建筑面積均攤，按照3.5以內(nèi)部分土地成交價(jià)的50%與3.5以上部分土地成交價(jià)之和核定政府土地收益。較之以往，該文件大幅提高了委托交易項(xiàng)目政府土地收益在成交價(jià)款中所占的比例。

3 儲(chǔ)備新規(guī)下委托交易制度的作用和意義

依托于銀行金融貸款等國家支持政策，武漢市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在服務(wù)土地市場平穩(wěn)運(yùn)行，保障建設(shè)用地需求的過程中，迅速發(fā)展壯大；與之對(duì)應(yīng)，存量土地的委托交易業(yè)務(wù)卻呈現(xiàn)出逐年萎縮的態(tài)勢(shì)。如武漢市中心城區(qū)（含江岸區(qū)、江漢區(qū)、 口區(qū)、漢陽區(qū)、武昌區(qū)、洪山區(qū)、青山區(qū)）2011年委托交易地塊23宗，面積57.43萬平方米（占中心城區(qū)全部土地交易面積的10.4%），成交價(jià)款58.7億元；2012年委托交易地塊14宗，面積25.51萬平方米（占中心城區(qū)全部土地交易面積的3.6%），成交價(jià)款21.79億元；2013年委托交易地塊9宗，面積23.9萬平方米（占中心城區(qū)全部土地交易面積的6.8%），成交價(jià)款27.22億元；2014年委托交易地塊7宗，面積17.78萬平方米（占中心城區(qū)全部土地交易面積的4.4%），成交價(jià)款23.27億元；2015年委托交易地塊5宗，面積17.01 萬平方米（占中心城區(qū)全部土地交易面積的7.5%），成交價(jià)款46.26億元（數(shù)據(jù)來源：《武漢市土地市場運(yùn)行研究報(bào)告》）。

就儲(chǔ)備新規(guī)的“避免由于土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力”、“不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”等內(nèi)容而言，國家無疑擺出了“收”的姿態(tài)，相當(dāng)于給土地儲(chǔ)備“踩了一腳剎車”，再疊加房價(jià)與地價(jià)攀升挑戰(zhàn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有限資金、市場環(huán)境變化導(dǎo)致儲(chǔ)備價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制失靈、儲(chǔ)備行為相關(guān)利益主體缺乏協(xié)調(diào)平衡機(jī)制、土地儲(chǔ)備能力不能滿足新型城鎮(zhèn)化要求等已有問題[4]，委托交易制度將迎來“加速推進(jìn)”的發(fā)展機(jī)遇，其應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，找好接口，精準(zhǔn)契合無法及時(shí)收購、收回的存量土地交易業(yè)務(wù)。

以發(fā)展的眼光，經(jīng)政府審批開展存量土地的委托交易，不但沒有降低宏觀調(diào)控能力，影響政府在土地一級(jí)市場的壟斷地位，相反，具有以下作用和意義：一是可以有效減少土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金壓力，為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)回歸本職，重點(diǎn)從事新增建設(shè)用地儲(chǔ)備和集中連片征收工作創(chuàng)造條件；二是可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以存量土地直接入市實(shí)現(xiàn)資源配置渠道的創(chuàng)新，加快城市功能更新；三是符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)精神，由原用地單位承擔(dān)存量土地征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，能夠更好的化解矛盾，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；四是委托交易操作規(guī)范、服務(wù)高效，能夠適時(shí)滿足交易雙方的差異化要求，彌補(bǔ)土地儲(chǔ)備預(yù)算管理的短板，發(fā)揮機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)；五是委托交易通過招標(biāo)拍賣掛牌方式形成土地成交價(jià)格，確定土地競得人，政府按一定比例核收土地收益，不留“灰色地帶”，維護(hù)了土地市場的“公平、公正、公開”秩序。

4 委托交易銜接儲(chǔ)備新規(guī)，市場化配置存量土地

4.1 堅(jiān)持儲(chǔ)備優(yōu)先，確保壟斷土地一級(jí)市場

政府通過征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地，扼住了土地供給的源頭，壟斷了土地一級(jí)市場，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了集約節(jié)約用地，為土地資產(chǎn)經(jīng)營管理提供了必要條件；同時(shí)，進(jìn)行與儲(chǔ)備土地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等前期開發(fā)，使“生地”變成“凈地”和“熟地”，提升了土地的內(nèi)在價(jià)值，增加了政府土地收益，為城市建設(shè)籌齊了資金。接下來，一是要進(jìn)一步強(qiáng)化土地儲(chǔ)備的優(yōu)先地位，不斷深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，國家層面應(yīng)著力解決《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)沒有對(duì)土地儲(chǔ)備行為明確規(guī)定的問題，予以土地儲(chǔ)備統(tǒng)一的上位法支撐。二是基于當(dāng)前PPP等多元投資主體參與土地儲(chǔ)備被新規(guī)禁止的情況，作為公益一類事業(yè)單位的各地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)從金融安全的角度全面考量，審慎處理約13475億元的土地儲(chǔ)備抵押貸款余額[5]以及存量土地儲(chǔ)備價(jià)格浮動(dòng)所產(chǎn)生的資金風(fēng)險(xiǎn)敞口。

4.2 運(yùn)用委托交易，健全完善配套機(jī)制體制

目前，我國主要一、二線城市已經(jīng)進(jìn)入以存量土地利用為主的深度城市化階段[6,7]，政府要主動(dòng)創(chuàng)新存量土地盤活工具，允許原用地單位除被收購?fù)馔ㄟ^市場方式處置土地資產(chǎn)，充分發(fā)揮市場主體，特別是土地交易雙方的潛能，在供給端“去庫存”，在需求端“加杠桿”，運(yùn)用委托交易等市場化手段，實(shí)現(xiàn)存量土地開發(fā)的“利益共享”。下一步，一是要切實(shí)保障交易雙方的合法權(quán)益。對(duì)原用地單位而言，其不愿意在成交前解除原出讓合同、注銷權(quán)屬證書，以防項(xiàng)目流拍造成土地?zé)o主和經(jīng)濟(jì)損失；若不解除、注銷，土地競買人則擔(dān)心土地成交后“一地兩賣”的問題，也擔(dān)心原用地單位受制于各自的能力和條件，有交地不及時(shí)或補(bǔ)償不到位的可能，影響其開發(fā)建設(shè)。因此，國土資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場的監(jiān)管，健全轉(zhuǎn)讓協(xié)議制度，督促交易雙方按協(xié)議約定完成交地程序和權(quán)屬變更手續(xù)，提高法律約束力。二是要嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金收支兩條線制度。如武漢市運(yùn)用委托交易進(jìn)行存量土地開發(fā)，通常要求競得人將部分土地出讓金支付給原用地單位，由原用地單位直接用于清理自有財(cái)產(chǎn)、安置補(bǔ)償、拆除地塊內(nèi)建（構(gòu)）筑物、騰退場地等，以實(shí)現(xiàn)交地工作的快速到位。這與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號(hào)）中的“收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排”的規(guī)定有不相容之處。因此，國土資源管理部門應(yīng)與相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)配合，完善委托交易項(xiàng)目的土地出讓金收入管理，及時(shí)收繳入庫，并根據(jù)原用地單位履約進(jìn)度，分期分批足額支付除政府土地收益外的拆遷安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。

4.3 綜合儲(chǔ)備委托，市場決定存量土地配置

首先，儲(chǔ)備和委托是土地入市交易的兩種方式，均經(jīng)政府依法批準(zhǔn)才能供地，不影響市場的公平競爭和統(tǒng)一的落地政策，更不存在多頭供地、失控?zé)o序的問題；其次，靈活運(yùn)用儲(chǔ)備和委托，能夠改變單一的土地來源，有助于加快城市存量土地更新利用，減少政府對(duì)土地市場的微觀干預(yù)；再次，隨著縮小土地征收范圍改革的深入推進(jìn)，新增建設(shè)用地的儲(chǔ)備向公共利益用地方向傾斜，經(jīng)營性土地的儲(chǔ)備相應(yīng)減少，市場更離不開委托交易方式的存量土地供應(yīng)；還有，綜合儲(chǔ)備和委托，能夠有效避免對(duì)不同原用地單位的價(jià)格歧視，比如區(qū)位要素接近的工礦倉儲(chǔ)用地和機(jī)關(guān)團(tuán)體用地，二次開發(fā)同為住宅用地，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按原用途支付拆遷安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，可能造成具體金額有高有低、上下波動(dòng)的狀況，若按委托交易方式入市則成交價(jià)格一致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致；最后，科學(xué)運(yùn)用儲(chǔ)備和委托，能夠統(tǒng)籌調(diào)控土地有形市場。比如政府希望在房地產(chǎn)市場行情好的時(shí)候加大供給，但是市場行情好也會(huì)造成原用地單位持地觀望，協(xié)商收儲(chǔ)難度加大，進(jìn)而抑制儲(chǔ)備土地入市。相反，行情好價(jià)格高，原用地單位可以從委托交易中直接為自己獲得可觀的利益，由此，入市交易意愿增大，帶來了土地的有效供給。

5 結(jié)語

2016年7月，武漢市第十三屆人大常委會(huì)表決通過了《關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，促進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的決定》，指出了一個(gè)總的方向，即法無禁止即可行，要求充分運(yùn)用現(xiàn)行法律、法規(guī)及國家政策資源，落實(shí)各項(xiàng)創(chuàng)新改革舉措，積極推進(jìn)創(chuàng)新改革。其中，法律、法規(guī)未明確的事項(xiàng)，在符合法律、法規(guī)基本原則的前提下，各級(jí)人民政府及其部門可以在職權(quán)范圍內(nèi)開展創(chuàng)新改革；法律、法規(guī)未禁止的事項(xiàng)，鼓勵(lì)大膽開展創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，土地委托交易制度是武漢市的創(chuàng)新之舉，能夠促進(jìn)儲(chǔ)備新規(guī)下存量土地的市場化配置，對(duì)提高土地資產(chǎn)經(jīng)營效率、保障政府土地收益、降低土地資產(chǎn)經(jīng)營成本、盤活城市存量土地資源起到積極作用。

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