城郊社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)及其防范路徑
——基于F社區(qū)的案例研究

邱國良 鄭 佩

一、問題與背景

近年來，學(xué)界持續(xù)關(guān)注近郊農(nóng)民融入城市社區(qū)問題。由于遭遇城鎮(zhèn)化，一些傳統(tǒng)村落紛紛終結(jié)并表現(xiàn)出各種形態(tài)。折曉葉、陳嬰嬰（1997）通過對(duì)超級(jí)村莊的個(gè)案研究，指出了超級(jí)村莊的存在方式既不同于傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)，而是介于傳統(tǒng)村落與城鎮(zhèn)的“中間形態(tài)”。藍(lán)宇蘊(yùn)（2005）則觀察到，村向城的轉(zhuǎn)化，沒有采用以“城”去“鄉(xiāng)”的方式，而是采用以村社型共同體的組織架構(gòu)和本土化資源去吸納城、實(shí)現(xiàn)大都市的融合的路徑?？梢?，村落形態(tài)的變遷展示了傳統(tǒng)村落組織網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大，它并未隨著村落的終結(jié)而完全消失。這一定程度上是因?yàn)槌墙嫁r(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有較強(qiáng)的依賴性，其融入城市意愿并不強(qiáng)烈。正如有學(xué)者指出，農(nóng)民市民化是政府自上而下安排的，它破壞了農(nóng)民日常生活結(jié)構(gòu)，帶來一系列的問題，只有實(shí)現(xiàn)新市民群體的角色再造才是農(nóng)民市民化的終極目標(biāo)（文軍，2012）。然而，城郊農(nóng)民市民化將面臨三個(gè)障礙，即賦權(quán)不足與身份缺損、新老市民互動(dòng)不良、農(nóng)民特殊認(rèn)同策略，而并非農(nóng)民對(duì)新角色認(rèn)同障礙或者擔(dān)當(dāng)能力低下（毛丹，2009）。事實(shí)上，隨著城郊社區(qū)逐步被城市所湮沒，進(jìn)而被動(dòng)完成了村改居過程，社區(qū)內(nèi)部也發(fā)生了顯著變化，它將面臨居民身份、社區(qū)空間、人口結(jié)構(gòu)等各方面的轉(zhuǎn)型所引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。本文擬以N市F社區(qū)為例，分析社區(qū)治理所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)及其根源，進(jìn)而提出防范風(fēng)險(xiǎn)的路徑。

二、案例：F社區(qū)的轉(zhuǎn)型及其表現(xiàn)

F社區(qū)歸屬南京市沿江街道管轄，2002年10月由F村民委員會(huì)更名為F社區(qū)居民委員會(huì)，總面積約4.5平方公里，下轄5個(gè)居民小組及8個(gè)居民小區(qū)。截止2015年4月，居民戶籍?dāng)?shù)為6741戶，戶籍人口17688人，常住及暫住人口33688人。之所以選擇F社區(qū)個(gè)案作為城郊社區(qū)治理的研究對(duì)象，主要是基于其典型的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)：它位于城市邊緣地帶，有著半城市半村落的空間形態(tài)，屬于正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)。F社區(qū)的這種狀態(tài)，能夠更好地凸顯轉(zhuǎn)型社區(qū)的各種特征及治理風(fēng)險(xiǎn)。F社區(qū)的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）居民身份與觀念轉(zhuǎn)型

農(nóng)民市民化是我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，它是指，在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化的推動(dòng)，讓世代生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價(jià)值觀念及行為方式等向市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程。有研究者指出，這種農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是20世紀(jì)80年代，以就地轉(zhuǎn)移為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。二是20世紀(jì)90年代，以跨地區(qū)異地流動(dòng)為主，城市二三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。三是21世紀(jì)以來，農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系進(jìn)入重要轉(zhuǎn)折期，農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩（國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2011：4）。可見，農(nóng)民市民化主要有兩個(gè)渠道：一是本地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐步變?yōu)槭忻?；另一個(gè)是外來流動(dòng)人口跨地區(qū)融入進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

在F社區(qū)，上述兩種融合情形均存在，一是F社區(qū)的原住居民，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷市民化，二是占人口近乎2/3的流動(dòng)人口（其中大部分是農(nóng)民工）市民化。從上述兩種情況看，農(nóng)民市民化均非簡(jiǎn)單過程，其不僅是涉及戶籍、地域、產(chǎn)業(yè)等外在特征的變化，也包括意識(shí)、行為方式和生活方式等與城市文化相連的特征。其實(shí)，戶籍、地域和產(chǎn)業(yè)可以通過政策調(diào)整和物質(zhì)提升在較短時(shí)間內(nèi)獲得解決，但其傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)、行為方式和生活方式等方面的轉(zhuǎn)變卻非一蹴而就，而是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的過程。在F社區(qū)所屬的新型住宅小區(qū)，居民頻頻因衛(wèi)生習(xí)慣、生活方式等發(fā)生矛盾，根源恰恰在于老市民與新市民（農(nóng)民）存在觀念沖突。

（二）人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

在上個(gè)世紀(jì)90年代以前，F(xiàn)社區(qū)依然保持著傳統(tǒng)村落的風(fēng)貌，人們聚群而居，按照傳統(tǒng)的社會(huì)規(guī)范和原則，以血親或地緣關(guān)系為基礎(chǔ)，形成家族性或地緣性村落。在村落這一熟人社會(huì)里，人們有著相近的歷史傳統(tǒng)、社會(huì)層次及職業(yè)背景，加上基于血緣或地緣關(guān)系等而形成的穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)同質(zhì)性強(qiáng)。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，F(xiàn)社區(qū)的流動(dòng)性開始增強(qiáng)，其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也逐漸由傳統(tǒng)熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)、陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變。在此背景下，人口遷移成了新的常態(tài)：由內(nèi)地到沿海、由農(nóng)村到城市、由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)。從人口流動(dòng)和社區(qū)結(jié)構(gòu)方面來看，F(xiàn)社區(qū)居民不再單純以農(nóng)民為主，除了傳統(tǒng)老市民外，大量流動(dòng)人口也陸續(xù)在社區(qū)常住或暫住。這種人口結(jié)構(gòu)的變化，說明城郊社區(qū)以血緣或宗親為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)關(guān)系紐帶開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，具有不同背景和職業(yè)的陌生人聚居在城郊社區(qū)，選擇和自己并不熟悉的他群體成為鄰居。在這種以非血緣或地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社區(qū)，居民成分復(fù)雜多樣，社區(qū)異質(zhì)性更加凸顯。

（三）社區(qū)空間變遷

社區(qū)公共空間的變化，通常表現(xiàn)在空間形式與包容性兩個(gè)方面。從社區(qū)空間形式上看，由于傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)以原住居民為主，居民成分較為單一，其由于長(zhǎng)期群居與合作關(guān)系織就的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在維系社區(qū)公共空間中發(fā)揮了重要作用。其空間形式也表現(xiàn)出多樣化特征，既有正式的公共空間，如宗族祠堂、家族理事會(huì)議事場(chǎng)所等，也有各種非正式的公共空間，后者情形各異，有房前屋后的弄堂、居民較為集中的小賣鋪，而在一些地區(qū)，茶館、酒肆也能夠成為居民活動(dòng)和交流的公共空間。在社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，F(xiàn)社區(qū)的公共空間形式發(fā)生了重大變化，不僅其物理性空間結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了割裂現(xiàn)象，半城市半村落的特征非常明顯，而且在其已完成城鎮(zhèn)化的新型住宅小區(qū)，社區(qū)公共空間也甚為缺乏。盡管一些新型住宅小區(qū)為居民提供了活動(dòng)場(chǎng)所，但由于缺乏社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)，最終難以形成有效的公共空間。

不僅如此，城郊社區(qū)公共空間在包容性方面也表現(xiàn)出明顯特征。如果以包容性為標(biāo)準(zhǔn)，可將社區(qū)分為封閉型社區(qū)、半封閉型社區(qū)及開放型社區(qū)，指出封閉型社區(qū)不僅在形式上與外界有顯著區(qū)隔，而且通常對(duì)外來人口缺乏包容性，這種類型的社區(qū)主要有傳統(tǒng)單位社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)（邱國良、張妍，2016）。轉(zhuǎn)型前的F社區(qū)就屬于封閉型社區(qū)。F社區(qū)原本就屬于移民社區(qū)，其原住居民主要是建國前后由安徽蕪湖等地移居于此，因而第一代居民更具包容性，及至移民二代，則普遍缺乏其父輩擁有的那種對(duì)外來人口的包容心態(tài)。因此，外來人口一般難以介入其傳統(tǒng)公共空間。而另一方面，在社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善及相對(duì)便宜的地價(jià)，F(xiàn)社區(qū)吸引了越來越多的外來人口，其逐漸成為流動(dòng)人口的聚居地以及主城區(qū)居民的養(yǎng)老之地。為了促進(jìn)新居民與原住居民之間的交流，社區(qū)修建了一系列運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，有籃球場(chǎng)、田徑場(chǎng)等。在閑暇時(shí)間，籃球場(chǎng)等活動(dòng)場(chǎng)所成為居民溝通、合作和交流的重要空間。

三、城郊社區(qū)的治理風(fēng)險(xiǎn)與根源

（一）社區(qū)沖突明顯加劇

傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要特征是推行社區(qū)治理模式，即由以家庭為社會(huì)基本單位向以社區(qū)為基本單位轉(zhuǎn)變。社區(qū)制的建立，客觀上要求社區(qū)居民轉(zhuǎn)變觀念，以更加包容的心態(tài)去接納原本屬于社區(qū)之外的個(gè)體或群體。然而，對(duì)于包括F社區(qū)在內(nèi)的城郊社區(qū)而言，盡管國家從制度層面上逐步對(duì)農(nóng)民進(jìn)行松綁，允許農(nóng)民在城鄉(xiāng)或區(qū)域之間自由流動(dòng)，但農(nóng)民外在的自由流動(dòng)難掩內(nèi)在的不自由……社會(huì)開放、流動(dòng)難以掩蓋城鄉(xiāng)分割、鄉(xiāng)村社會(huì)封閉、排外的事實(shí)（李增元，2013）。因此，轉(zhuǎn)型中的F社區(qū)不僅在社區(qū)空間上處于分裂狀態(tài)，而且居民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也是撕裂的，在老市民與新市民之間、原住居民與外來人口之間觀念沖突、行為矛盾，整個(gè)社區(qū)融合困難重重。顯然，城郊社區(qū)融合所面臨的困境，根源固然在于各居民群體有著相互分割的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，但也與社區(qū)原住居民相對(duì)封閉的思想觀念不無關(guān)聯(lián)。

從個(gè)體層面看，其思想觀念的形成與其早期社會(huì)化經(jīng)歷有著密切關(guān)系。在個(gè)體的成長(zhǎng)過程中，初級(jí)群體對(duì)個(gè)體思想觀念形成影響較大，尤以家庭環(huán)境為甚。在以“家”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，個(gè)體不斷受到來自這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的暗示，并按照它形成自身的價(jià)值體系和觀念。正如莫里斯所指出，從出生到死亡，人們就一直嵌入在文化的背景當(dāng)中，這種文化背景為他提供了信仰體系，幫助指導(dǎo)他們的行動(dòng)，并向他們灌輸意義和提供領(lǐng)悟力。但是他們當(dāng)中沒有一個(gè)是孤立的文化行動(dòng)者，因?yàn)樗麄冞€嵌入于結(jié)構(gòu)的背景當(dāng)中，這一結(jié)構(gòu)背景形塑了他們的行動(dòng)，并限制了他們的選擇（艾爾東·D.莫里斯，2002：399）。在村改居之前，F(xiàn)社區(qū)屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。由于這是一個(gè)熟人社會(huì)，其社會(huì)生活主要是按照“差序格局”的模式運(yùn)行的，社會(huì)關(guān)系是逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)（費(fèi)孝通，1998：30）。以這種私人關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)帶有強(qiáng)烈的身份特征，通常難以復(fù)制，因而它是一種封閉的而非開放的、排斥的而非包容的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。不難想象，置身其中的個(gè)體逐漸形成了封閉觀念，并在面對(duì)突如其來的城鎮(zhèn)化本能地加以排斥，拒絕接納不斷涌現(xiàn)的新鮮事物，也對(duì)如何與新居民交往感到茫然。

而從群體層面看，轉(zhuǎn)型中的F社區(qū)居民成分逐步多元化，不僅有原住居民和老市民，還有大量的流動(dòng)人口，他們各自的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和習(xí)俗大為不同。面對(duì)依靠外力推動(dòng)的現(xiàn)代化進(jìn)程，城郊社區(qū)的原住居民及流動(dòng)人口的適應(yīng)性顯然不足。尤其是流動(dòng)人口，他們?cè)诖龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，不斷帶來社會(huì)失范問題。由于流動(dòng)人口多而雜，其性別、年齡、地域、受教育程度、身體心理的素質(zhì)不一，呈現(xiàn)出分布廣、構(gòu)成因素復(fù)雜的狀態(tài)。實(shí)際上，不僅流動(dòng)人口與本地居民之間的生活方式、行為習(xí)慣等方面會(huì)發(fā)生沖突，而且在流動(dòng)人口內(nèi)部也或多或少會(huì)有差異。這種沖突或差異，根本上是由于各自的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)依舊在發(fā)揮作用，而聯(lián)系各個(gè)群體的中間紐帶卻尚未形成。盡管家族觀念對(duì)人們的影響日漸式微，但傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)卻并未瓦解，依然保持著較強(qiáng)的影響力，阻礙所謂中間紐帶的形成。社區(qū)制的發(fā)展，通常被認(rèn)為是與現(xiàn)代化所契合的中間組織形式，是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本單位。只是由于社區(qū)制尚未成熟，未能形成相對(duì)穩(wěn)定的、有組織的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，無論是政府還是社區(qū)組織，在社區(qū)治理過程中所需面對(duì)的均是眾多原子化狀態(tài)的、不確定性的個(gè)體，無疑加大了社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）社區(qū)權(quán)威持續(xù)弱化

在社會(huì)治理過程中，一定的權(quán)威是必要的。馬克斯·韋伯認(rèn)為，以權(quán)威來源為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威可分為三種類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、個(gè)人魅力型權(quán)威和法理權(quán)威。其中，傳統(tǒng)型權(quán)威是建立在對(duì)傳統(tǒng)的神圣性和君權(quán)神授思想的信仰基礎(chǔ)之上的；個(gè)人魅力型權(quán)威是建立在統(tǒng)治者個(gè)人的卓越品質(zhì)、超凡能力、英雄氣概以及由此形成的強(qiáng)大感召力的基礎(chǔ)之上的；法理型權(quán)威則是對(duì)統(tǒng)治者權(quán)力行為的行使合乎民主程序和法律至上觀念的普遍信仰基礎(chǔ)之上的。而從權(quán)威性質(zhì)看，權(quán)威可分為社會(huì)性權(quán)威和政治性權(quán)威，后者與權(quán)力關(guān)系密切，前者則是個(gè)人魅力、歷史傳統(tǒng)或社會(huì)基礎(chǔ)有關(guān)。就社區(qū)層面上，其畢竟不具備政府所擁有的強(qiáng)制性權(quán)力，其權(quán)威從本質(zhì)上而言屬于社會(huì)性權(quán)威，因而其權(quán)威主要來源于相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)。隨著社區(qū)轉(zhuǎn)型的深入，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化和多元化。越來越多的具有不同利益訴求、觀念及生活方式的人民聚居在同一社區(qū)內(nèi)，社區(qū)異質(zhì)性顯著增強(qiáng)，原住居民的宗族觀念加速淡化?？梢?，建立在長(zhǎng)期穩(wěn)定的宗族或地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)異質(zhì)性顯著增強(qiáng)，原住居民的宗族觀念加速淡化，傳統(tǒng)型權(quán)威已然弱化。

為了加強(qiáng)社區(qū)治理，F(xiàn)社區(qū)在區(qū)政府的統(tǒng)一部署下，實(shí)行“大社區(qū)”制度。按照制度規(guī)定，F(xiàn)社區(qū)實(shí)行“屬地化”管理，即只要是在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的事情，社區(qū)均有責(zé)任處理或協(xié)商解決。同時(shí)，社區(qū)從街道所獲得的權(quán)威資源卻甚為有限，尤其是涉及執(zhí)法或財(cái)政等方面資源時(shí)，社區(qū)組織并無支配權(quán)力。可見，F(xiàn)社區(qū)處于這樣一種權(quán)責(zé)矛盾狀態(tài)：一方面，社區(qū)組織承擔(dān)過多的治理責(zé)任，另一方面，其卻無相應(yīng)的權(quán)力以來確保正常的社區(qū)治理。在“大社區(qū)”背景下，F(xiàn)社區(qū)組織承擔(dān)了過多的行政職能，在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)的觸角，淡化了其自治和服務(wù)的功能。上述狀況表明，“大社區(qū)”這種政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式不僅加速了F社區(qū)傳統(tǒng)權(quán)威的消失，也無助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)威的重建。

盡管學(xué)界對(duì)社區(qū)概念有不同解釋，但其對(duì)于社區(qū)的社會(huì)性認(rèn)識(shí)還是基本一致的，即社區(qū)是指有著相互聯(lián)系及某些共同特征的人群，在一定的地域范圍內(nèi)結(jié)成的共同體。故社區(qū)治理應(yīng)重在強(qiáng)化社區(qū)居民自我管理和服務(wù)意識(shí)，政府作為社區(qū)外部組織，其主要職能是為社區(qū)提供指導(dǎo)、服務(wù)等支持。然而，在實(shí)踐中，政府與社區(qū)的關(guān)系十分復(fù)雜，一些地區(qū)采取政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式，政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界有時(shí)模糊不清。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，盡管村級(jí)組織權(quán)威也在不斷弱化，但由于村干部憑借其較為強(qiáng)大的家族網(wǎng)絡(luò)，一定程度上可以減緩權(quán)威的衰落。而在城郊社區(qū)，多數(shù)村社干部不再擁有原有的強(qiáng)聯(lián)結(jié)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，一旦其不能獲得上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的授權(quán)，其權(quán)威將很難確立。社區(qū)權(quán)威能否重建，很大程度上取決于政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的合理劃分，在政府與社區(qū)組織之間形成良性合作關(guān)系。反之，政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界不清，易為政府權(quán)力侵蝕社區(qū)提供了可能。因此，要以制度化的形式，合理劃分和明確規(guī)范政府和社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界，避免政府對(duì)社區(qū)事務(wù)過于介入。

（三）社區(qū)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)偏高

波普諾指出，所謂社會(huì)結(jié)構(gòu)，就是指一個(gè)群體或一個(gè)社會(huì)中的各要素相互關(guān)聯(lián)的方式（戴維·波普諾，1999：94）。一般而言，盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)隨著時(shí)間的流逝有所變化，但卻能保持相對(duì)的穩(wěn)定，尤其是在非流動(dòng)性社會(huì)更是如此。在這種情形下，由于人們的地位、角色及相互關(guān)系并未發(fā)生顯著變化，人們通常能夠較好地適應(yīng)社會(huì)變遷。然而，在急劇變革的時(shí)代背景下，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化時(shí)常超出人們的承受能力，并由此帶來可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在轉(zhuǎn)型前的F社區(qū)，居民主體為上個(gè)世紀(jì)40～50年代安徽蕪湖等地的移民。盡管這些移民遠(yuǎn)離了本土，但由于F社區(qū)之前屬于一片荒蕪的灘涂，并無原住居民，再加上移民大都屬于整體性搬遷，本身擁有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)仍在發(fā)揮作用。在社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，原本相對(duì)封閉性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)逐步瓦解，從空間結(jié)構(gòu)到人口結(jié)構(gòu)均發(fā)生顯著變化。首先，在空間結(jié)構(gòu)上，F(xiàn)社區(qū)以復(fù)興大道為界一分為二，一半為傳統(tǒng)村落，由原復(fù)興5～9組構(gòu)成，另一半則為已城鎮(zhèn)化了的新型住宅小區(qū)，原復(fù)興1～4組的村民多半聚居于此。其次，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜。由于F社區(qū)處于城市邊緣，房租相對(duì)便宜，且通有地鐵，交通比較便利，因而吸引了不少流動(dòng)人口。尤其是自2012年毗鄰的J社區(qū)拆遷改造后，F(xiàn)社區(qū)常住人口便呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。而在轄區(qū)內(nèi)的新型住宅小區(qū)，居民成分則更為復(fù)雜。除了復(fù)興1～4組的原住居民外，另外還有四大群體：一是附近社區(qū)因拆遷改造而遷居于此的新居民；二是來源于N市中心城區(qū)的老市民和一些年輕白領(lǐng)；三是在此購房安居的流動(dòng)人口（主要是農(nóng)民工）；四是租住的流動(dòng)人口，其中不少為社會(huì)傳銷人員。

如果說，之前的F社區(qū)是一個(gè)擁有共同社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和文化傳統(tǒng)的聚合體，那么，轉(zhuǎn)型中的F社區(qū)則越來越呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，社區(qū)居民成分、職業(yè)乃至文化背景等均有著明顯差異。這種差異的存在，昭示著結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)中國社會(huì)，基層社會(huì)治理很大程度上依賴各種民間社會(huì)資本，其中，最重要的就是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及其衍生的信任因素。然而，這種社會(huì)資本在社區(qū)轉(zhuǎn)型中的F社區(qū)已然遭到削弱，它缺乏穩(wěn)定的、持久的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，居民之間的信任關(guān)系也無從建立。這種狀況與社區(qū)本義是相悖的，就其本質(zhì)而言，社區(qū)應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)“共性”。正如迪南·滕尼斯在《社區(qū)與社會(huì)》中指出，社區(qū)（共同體）是由具有共同價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望互助、富于人情味的社會(huì)團(tuán)體（迪南·滕尼斯，1999：11）。一旦失去了“共性”，社區(qū)不再是所謂“共同體”了，最終難以回歸其社會(huì)性。而對(duì)于處于轉(zhuǎn)型過程中的F社區(qū)而言，人口結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的割裂，使得居民之間難以形成共同的價(jià)值觀念，那種守望互助、富于人情味的關(guān)系只能是一種奢望。在這種情形下，社區(qū)居民不信任感加深，社會(huì)交往變得更加困難。只要社區(qū)這種人口結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)未能發(fā)生根本性變化，社區(qū)和諧局面將難以出現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)存在。

不僅如此，隨著社區(qū)人口結(jié)構(gòu)趨于多元化，流動(dòng)人口也包括部分原住居民的“相對(duì)剝奪”感趨于強(qiáng)烈。所謂“相對(duì)剝奪”，是由美國學(xué)者S.A.斯托弗（S.A.Stouffer）首先提出，后經(jīng)默頓（R.K.Merton）發(fā)展成為了一種關(guān)于群體行為的理論。默頓在《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書中提出，當(dāng)個(gè)人將自己的處境與其參照群體中的人相比較并發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢(shì)時(shí)，就會(huì)覺得自己受到了剝奪。對(duì)于原住居民和流動(dòng)人口而言，他們?cè)诟髯栽腥后w（內(nèi)群體）范圍內(nèi)，并未發(fā)現(xiàn)自己與內(nèi)群體其他成員相比會(huì)有明顯劣勢(shì)。但隨著社區(qū)逐漸走向開放，他們開始與更多不同階層的群體有所接觸、并相互比較，一旦發(fā)現(xiàn)自身相對(duì)劣勢(shì)時(shí)，即便其生存處境與過去相比有所改善，這種“相對(duì)剝奪”感也會(huì)油然而生。而另一方面，老市民和年輕白領(lǐng)卻普遍具有優(yōu)越感，這種優(yōu)越感不僅來自其自身社會(huì)或經(jīng)濟(jì)地位，更與現(xiàn)代化的路徑有關(guān)。一般認(rèn)為，在我國城鄉(xiāng)二元化框架下，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑之一就是以“城”代“鄉(xiāng)”，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)過渡。因而，受這種城市中心主義的影響，城市市民會(huì)有種天生的優(yōu)越感，但被快速城鎮(zhèn)化侵吞的傳統(tǒng)村落的原住居民，則很自然地將那些來自主城區(qū)的市民貼上“入侵者”的標(biāo)簽。由此可見，社區(qū)內(nèi)各群體之間有著明顯的階層和族群界限，群體之間的矛盾多半是結(jié)構(gòu)性的，其與同質(zhì)性社會(huì)那種街坊鄰里之間的爭(zhēng)吵根本不同。由于這種結(jié)構(gòu)性的矛盾難以在短期內(nèi)獲得解決，因而城郊社區(qū)治理要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將面臨結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)的防范路徑

（一）情感與信任：構(gòu)建新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

盡管新中國成立以后，以家庭為核心的家族因素的影響日漸式微，但在農(nóng)村，人們最予以優(yōu)先考慮的，仍然是對(duì)抱成一團(tuán)的大家庭所負(fù)擔(dān)的義務(wù)（吉爾伯特·羅茲曼，2005：339）。這是因?yàn)椋易宀粌H具有精神寄托的功能，更是社會(huì)互助的紐帶。正是在傳統(tǒng)家族網(wǎng)絡(luò)中，人們能夠獲得精神上的安慰和物質(zhì)上的扶持。然而，隨著家族結(jié)構(gòu)的逐步瓦解，家族原先所承擔(dān)的精神安慰和物質(zhì)扶持等功能無法延續(xù)，構(gòu)建新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及服務(wù)平臺(tái)勢(shì)在必行。當(dāng)然，即便新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成，也并不意味著傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的消失，親緣關(guān)系在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)得到復(fù)制和放大，這種現(xiàn)象不像早期西方現(xiàn)代化研究常把獲致性的次級(jí)關(guān)系和先賦性的初級(jí)關(guān)系視為相互對(duì)立、排斥和取代與被取代的關(guān)系（郭于華，1993）。新型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在一定程度上要與傳統(tǒng)家族網(wǎng)絡(luò)相契合，或是吸收傳統(tǒng)家族網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，尤其是在平臺(tái)建設(shè)過程中要灌輸情感因素，強(qiáng)化親情觀念。在流動(dòng)人口的規(guī)范和管理上，尤應(yīng)注重以情感人，只有東道主社區(qū)對(duì)移民不持偏見態(tài)度，也沒有歧視行為，因而移民可以政策地發(fā)揮其日常功能時(shí)，同化才會(huì)發(fā)生（米爾頓·M.戈登，2015：58）。

當(dāng)然，隨著社區(qū)多元化向縱深發(fā)展，那種單純依靠情感因素維系社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的做法并非總是有效，相反，居民相互之間因利益觀念沖突、安全感缺乏及由此引發(fā)的信任危機(jī)影響了社區(qū)的整體和諧。因而，社區(qū)治理須以積累社會(huì)資本為主要方向，尤其是要增進(jìn)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)組織的信任感，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化、常態(tài)化。一是要做到社區(qū)信息的公開、透明。社區(qū)信息的公開、透明是取信于民的基本措施，社區(qū)組織應(yīng)將組織動(dòng)態(tài)、社區(qū)民生等方面信息及時(shí)向社區(qū)居民公布，對(duì)居民的疑惑與困難做到及時(shí)回應(yīng)。二是要做到對(duì)居民信息的全面掌握及監(jiān)管。由于中國社會(huì)本質(zhì)上屬于特殊信任，對(duì)陌生人普遍警惕和懷疑，其固然受文化傳統(tǒng)影響，但也與缺乏規(guī)范的社會(huì)管理有關(guān)。實(shí)施對(duì)居民尤其是流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)信息管理，有助于增強(qiáng)社區(qū)居民的安全感和信任感。三是要做到管理和服務(wù)相結(jié)合，凝聚人心，積極動(dòng)員居民參與社區(qū)管理的自覺性、主動(dòng)性。增強(qiáng)社區(qū)信任感，關(guān)鍵在于促進(jìn)社區(qū)組織與居民之間的互動(dòng)，將居民的精神需求納入社區(qū)服務(wù)范疇，將社區(qū)管理和居民需求有機(jī)結(jié)合。

（二）權(quán)力與責(zé)任：厘清社區(qū)組織的權(quán)責(zé)邊界

在眾多影響社區(qū)治理績(jī)效的因素中，政府和社區(qū)的權(quán)責(zé)劃分是重要因素，作為社區(qū)治理的兩大主體，政府和社區(qū)的關(guān)系協(xié)調(diào)及功能分割對(duì)社區(qū)治理績(jī)效甚為關(guān)鍵。綜觀世界各國或地區(qū)在城市社區(qū)管理體制模式上主要有自治型、行政管理型和混合型三種，其中，歐美國家多推行自治型管理模式，新加坡、中國臺(tái)灣則采取行政型管理模式，而在我國一般主張采取混合型管理模式。混合型模式充分發(fā)揮政府和社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，將政府指導(dǎo)與社區(qū)自主較好地結(jié)合起來，在政府支持下由社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育。其實(shí)，不論上述哪種治理模式，實(shí)質(zhì)上均涉及政府與社區(qū)的職能如何區(qū)分。就混合型社區(qū)而言，它要求切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提升社區(qū)自治功能，激發(fā)社區(qū)自我管理和服務(wù)的積極性，將被動(dòng)型社區(qū)治理變?yōu)橹鲃?dòng)型社區(qū)治理。

轉(zhuǎn)變政府職能，就是要構(gòu)建服務(wù)型政府，明確提供服務(wù)是政府職能的核心和抓手，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新服務(wù)方式方法，且服務(wù)內(nèi)容要順應(yīng)民意，努力做到“五個(gè)到社區(qū)”。①“五個(gè)到社區(qū)”是指武漢市江漢區(qū)所采取的一種社區(qū)治理模式，即“人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)”。相反，若政府對(duì)社區(qū)治理干預(yù)過多，甚至主導(dǎo)社區(qū)治理過程，無疑會(huì)削弱社區(qū)權(quán)威。為此，應(yīng)通過建章立制，規(guī)范政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層面）與社區(qū)的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，合理界定兩者的權(quán)力邊界，使社區(qū)所擁有的權(quán)力與其所承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。

提升社區(qū)自治功能，應(yīng)充分發(fā)掘社會(huì)基礎(chǔ)中有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的因素，在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的居民議事機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確社區(qū)內(nèi)部黨支部、社區(qū)居委會(huì)與相關(guān)居民議事機(jī)構(gòu)的關(guān)系。推行社區(qū)自治，本質(zhì)上是將社區(qū)治理置于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上，它鼓勵(lì)和支持居民通過組織網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)公共事務(wù)，強(qiáng)化自身服務(wù)和管理意識(shí)。但由于快速的城鎮(zhèn)化并未為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型提供充足的時(shí)間和空間。在傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)遭到削弱而新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)并未建構(gòu)的窗口期，社區(qū)治理明顯缺乏相應(yīng)的組織網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范，一定程度上引發(fā)社區(qū)秩序失范。為此，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心作用，在不排斥原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，積極建構(gòu)以志趣、職業(yè)等為紐帶的新型社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)居民社區(qū)參與朝著組織化、規(guī)范化及常態(tài)化方向發(fā)展。

（三）包容與公平：加強(qiáng)社區(qū)發(fā)展的制度建設(shè)

在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，即由單一人口結(jié)構(gòu)向多元化人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，來自不同階層、職業(yè)、族群甚至不同地域的人員混雜而居。這種人口結(jié)構(gòu)的多元化無疑給社區(qū)治理帶來一定的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，而且它不同于處理傳統(tǒng)熟人社會(huì)的矛盾和糾紛，后者是利益或觀點(diǎn)之間的暫時(shí)沖突，而前者卻是一種結(jié)構(gòu)性的矛盾。只要社會(huì)階層或族群之間的利益和文化裂痕未能彌合，社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)無法得到徹底釋放。消除社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要居民之間長(zhǎng)期的文化交融，更需要從制度層面上促進(jìn)社會(huì)公平，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)及個(gè)體之間的差距。

在轉(zhuǎn)型中的城郊社區(qū)，由于居民人口結(jié)構(gòu)的多元化，人們?cè)谏盍?xí)慣和行為方式等方面差異顯著，并時(shí)常由此引發(fā)沖突，影響社區(qū)的整體和諧。雖然在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)等熟人社會(huì)中也存在不和諧因素，但熟人社會(huì)所擁有的組織網(wǎng)絡(luò)及個(gè)體之間的信任感有利于消解這種不和諧因素。與之相反，處于轉(zhuǎn)型中的城郊社區(qū)大都屬于半熟人社會(huì)或陌生人社會(huì)，其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是相互分離的，社會(huì)信任度也普遍偏低，居民之間的相互溝通與合作變得更加困難。可見，消解社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建和諧社區(qū)，應(yīng)積極推動(dòng)社區(qū)居民間的交流和融合，努力培育和塑造社區(qū)內(nèi)部的共性因素，增進(jìn)居民之間的相互理解。

除了文化隔膜以外，居民之間現(xiàn)實(shí)或潛在的利益沖突也是結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)根源之一。一方面，原住居民普遍擔(dān)心，隨著流動(dòng)人口的增多，自身的就業(yè)機(jī)會(huì)、心理優(yōu)勢(shì)乃至集體資產(chǎn)收益將或多或少受到影響。另一方面，流動(dòng)人口普遍感受到，自身在子女教育、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等方面存在事實(shí)上的不平等，而且他們通常將這種不平等歸咎于本地居民對(duì)自身的歧視。事實(shí)上，盡管中央政府積極出臺(tái)相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)流動(dòng)人口市民化，但一些地方在具體政策落實(shí)層面上，卻往往陷入本位主義。為此，應(yīng)在進(jìn)一步完善制度的同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)有關(guān)政策精神，切實(shí)保障原住居民和流動(dòng)人口的合法權(quán)益。